新公共管理運動對學校的影響
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為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn),擺脫財政困境,提高政府效率,20世紀的最后20余年,西方各國相繼掀起了政府改革的熱潮,采取了一系列改革的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術。經濟合作與發(fā)展組織(OECD)在1993年的一個調查中,發(fā)現(xiàn)它的24個成員國都處于行政改革的浪潮中。經合組織1995年度的公共管理發(fā)展報告《轉變中的治理:OECD國家的公共管理改革》聲稱:經合組織國家的公共管理改革具有一個已經發(fā)展起來的共同的議事日程,那就是管理主義(managerialism)或新公共管理(newpublicmanagement)。它以采用商業(yè)管理的理論、方法和技術,引入市場競爭機制,提高公共管理水平以及公共服務質量為特征,往往被人們描述為一場追求“三E”(economic,efficiencyandeffectiveness,即經濟、效率和效益)目標的管理改革運動〔2〕。許多學者也從不同角度論述了“新公共管理”模式的內涵和特征。如休斯概括了“新公共管理”模式的六大要點或特征是〔3〕:(1)該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變,引人注目的變化是注重結果的實現(xiàn)和管理者負個人責任;(2)一種脫離官僚制的趨勢,目的是使組織、人事、任期等更具靈活性;(3)明確規(guī)定組織和人事目標,以便用明確的績效指標衡量工作業(yè)績,以及對項目進行系統(tǒng)評估,其背后的推動力是經濟、效率和效能的“三E標準”;(4)公共管理人員更具政治色彩,而不是政治中立或無黨派立場的;(5)政府職能更有可能受市場檢驗(如合同外包),“將掌舵與劃漿分開”,政府介入并不一定指政府非通過官僚制手段不可;(6)通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。
我國廈門大學陸振明教授則將“新公共管理”的內容歸納為如下八個方面:(1)讓管理者進行管理(強調職業(yè)化管理);(2)衡量業(yè)績(明確的績效標準與績效評估);(3)產出控制(項目預算與戰(zhàn)略管理);(4)顧客至上(提供回應性服務);(5)分散化(公共服務機構的分散化和小型化;(6)引入競爭機制;(7)采用私人部門的管理方式;(8)改變管理者與政治家、公眾的關系〔2〕。也有學者認為不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式,只有各種不同類型的“新公共管理”模式。如,英國學者E.費利耶等人在《行動中的新公共管理》一書中認為,當代西方政府改革運動中,至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式。即(1)利益驅動模式:將私人部門管理(工商管理)的方法和技術引入公共部門管理的嘗試,強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。(2)小型化與分權模式:認為組織結構由向大型化、合理化、科層制的歷史轉變已趨向它的反面,組織出現(xiàn)分散化、分權等新趨勢。(3)追求卓越模式:強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性,對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。(4)公共服務取向模式:代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合,強調公共部門的公共服務使命,但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。美國著名公共管理學者彼得斯在《治理的未來》一書中也提出了當代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式,即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式和解除規(guī)制政府模式。他從組織結構、管理過程、政策制定和公共利益四個方面刻畫和比較了這四種模式的特征。盡管這種改革有各種各樣的名稱(如“新公共管理”、“管理主義”、“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”等),在不同學者眼里也有不同的內涵及特征。但它們都表示同一種現(xiàn)象,即傳統(tǒng)的官僚制度被一種以市場為基礎的模式所取代?！艾F(xiàn)在,改革公共管理、削減預算、公共事業(yè)的民營化成了普遍的現(xiàn)象;官僚組織已不是政府提供商品和服務的方式,許多國家采用私人部門首創(chuàng)的靈活的管理系統(tǒng),政府可以通過補貼、管制和合同的形式進行間接運作,而不一定是直接的提供者?！薄?〕
二、公共管理領域的市場化進程
在新公共管理“大市場與小而能國家”理念的影響下,公共管理的許多領域市場化進程不斷深化。2003年,中國教育與人力資源問題報告課題組在《從人口大國邁向人力資源強國》一書中做出推斷:“在未來的20年,中國將健全社會主義市場經濟體系,在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用,為中國教育與人力資源開發(fā)創(chuàng)造更加良好的外部環(huán)境,成為教育與人力資源開發(fā)的重要機遇。首先,發(fā)揮市場的資源配置效應,提高有限教育資源的使用效率。特別是要在人力資源開發(fā)和教育領域發(fā)揮市場的作用,打破壟斷,引入競爭機制,促進教育資源向高效的教育機構轉移,淘汰不適應市場需要的、低效的教育機構。其次,發(fā)揮市場的資源調動效應,吸引社會資源投資教育與人力資本開發(fā)。第三,發(fā)揮市場機制的信息作用,增強人力資本開發(fā)的有效性和教育對市場經濟的適應性?！薄?〕在高等教育界尤其如此。全世界的高等教育都面臨著財政困境,即使在最富足的國家,大部分高校也總是處于困境的邊緣。教師要提高工資待遇,學校要增設新的專業(yè)、提高教學質量,都需要增加投入,導致了培養(yǎng)成本的增長。辦好大學需要持續(xù)不斷地增加投入,而作為投入主渠道的國家財政增長卻要緩慢得多。有兩條結論正在日益被人們所接受:一是政府籌集財政資金越來越難;二是即使國家能夠確保公共財政收入的大幅度增長,在分配這些稀缺的公共資金時,政府也不再會考慮把大學作為優(yōu)先投入的重點。因此,大多數的高校都不可能從政府的財政收入中直接獲得充足的資金來解決面臨的財政困境,尤其當接受高等教育的人口在整個人口中的比例顯著提高時,情形更是如此①。
為了增加高等教育機構的管理效率和營運的效益,不同政府紛紛引入企業(yè)精神,發(fā)揮管理主義以提升高等教育機構的效率和效益〔5〕,國家對高等教育的管理普遍由國家控制模式轉向國家監(jiān)督模式。高等教育出現(xiàn)了由國家協(xié)助市場來進行運作的市場化趨勢。這里的高等教育市場化,是指運用市場價值(策略)來管理及“營運”高等教育,主要目的在于提高高等教育的效率、效益及效能。高等教育的市場化可以表現(xiàn)在兩個層面:從宏觀政策角度,政府對高等教育要解除管制、消除壟斷、私有化或非國有化等方面,這個層面的市場化通常由政府主導,屬于宏觀層面;從實踐角度來看,運用市場價值及策略,即把高等教育變成一般商品,也就是以消費者為組織的生產與銷售中心,滿足消費者(學生、家長及雇主)的需要。循著這個層面來運作高等教育,是高等教育市場化在微觀層面的表現(xiàn)。在新公共管理運動的影響下,政府、市場、教育機構的關系發(fā)生著微妙的變化。國家對教育的資源分配主體地位將逐漸讓位于市場。因此,教育機構必須改變固有的面向政府的辦學模式,逐步建立面向市場的新的辦學模式,學習市場競爭的技能,提高競爭能力。
三、教育機構面臨的競爭環(huán)境
在市場經濟條件下,教育機構面臨包括生源、畢業(yè)生出路、辦學要素等多方面的市場競爭。從人民群眾對教育的需求來看,一方面,自改革開放以來,我國社會經濟快速發(fā)展,人民生活水平明顯提高,家庭支出結構中用于食品的支出比重(恩格爾系數)下降,對教育的支出能力上升;另一方面,由于我國的計劃生育政策,家庭人口結構中未成年子女減少,家庭中學齡人口教育投資對象集中。這樣對于每個學齡人口來講,平均每個人從家庭獲得的教育投資的資源就大大增加。進入知識經濟社會,由于日益激烈的國際、國內競爭,人們普遍希望接受更高、更好的教育以增強個人的競爭力,獲得更強的就業(yè)能力和更好的發(fā)展機會〔4〕。從國家發(fā)展教育的需要上看,我國是一個人口眾多的發(fā)展中國家,要實現(xiàn)經濟發(fā)展和全面建設小康社會,面臨著產業(yè)結構調整、城鎮(zhèn)化等重大戰(zhàn)略性發(fā)展問題,就必須超前構建更高水平的人力資源開發(fā)平臺,把沉重的人口負擔變成人力資源優(yōu)勢和經濟財富。2002年《國際競爭力報告》的數據表明,我國現(xiàn)代化建設進程中的多項發(fā)展指標均處于后列。經濟轉型和產業(yè)結構升級相關的人力資源水平極不理想,教育的人才培養(yǎng)數量、規(guī)格、層次、類型以及質量都不能滿足社會經濟發(fā)展的需求。在我國城鎮(zhèn)化進程中,大量農村人口轉移到城鎮(zhèn)的非農業(yè)部門,也需要拓展包括農村基礎教育、城鎮(zhèn)職業(yè)教育乃至高等教育的規(guī)模和水平。經濟和社會的發(fā)展,人口的持續(xù)上升,產生了對教育的強烈需求,成為促使教育尤其是高等教育迅速發(fā)展的主要壓力。20世紀90年代以來,隨著我國高等教育公共政策的調整,高等教育的招生規(guī)模和在校生規(guī)模持續(xù)擴大。到2005年,全國各類高等教育總人數超過2300萬人,高等教育毛入學率達到21%。不僅高等院校的數量增長很快(1998年全國有普通高等學校1022所,2005年增加到1792所),平均在校生規(guī)模也擴大了一倍多(1998年普通高等學校全日制本專科在校生平均規(guī)模為3335人,2005年達到7666人)〔6〕。
隨著2008年我國人口高峰拐點的到來,過去供不應求的教育生源市場正隨著人口結構的變化而發(fā)生著改變,從基礎教育到高等教育,陸續(xù)開始感受到由賣方市場向買方市場轉變帶來的挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)要求各級各類教育機構的管理方式和人才培養(yǎng)模式都要隨之發(fā)生轉變。尤其是高等教育,從規(guī)模上看已經從精英走向了大眾化,但是人才培養(yǎng)模式并沒有隨之轉變。一些高校的專業(yè)設置與就業(yè)市場的要求脫節(jié),不能適應市場經濟下勞動力市場的需求;不同類型的高校,師資條件和生源基礎大不相同,但幾乎都在按基本相同的模式進行人才培養(yǎng),都偏重于系統(tǒng)的書本知識傳授,強調學術性、研究性和規(guī)范性,造成學生創(chuàng)新精神和實踐能力相對不足;畢業(yè)生的就業(yè)觀念也仍然停留在精英教育階段,不屑于從事最基層的工作,高校畢業(yè)生就業(yè)難已成為全社會關注的熱點問題。雖然高校畢業(yè)生就業(yè)問題的形成有經濟、社會和文化等多方面的原因,但是就業(yè)市場的信號卻對高等學校保守的教育教學管理模式、一成不變的人才培養(yǎng)模式敲響了警鐘。教育的發(fā)展尤其是近年來高等教育的快速發(fā)展,不可避免地出現(xiàn)了教育資源(資金、校舍、設備、師資等)的暫時性短缺。公辦學校雖然有一定的資源優(yōu)勢,但也存在思想觀念模式更為保守、管理理念陳舊、滯后等問題。如果不能根據市場需求找準定位,有針對性地培養(yǎng)學生,形成一定的競爭優(yōu)勢,來自畢業(yè)生出路的壓力將反作用于生源市場,就會造成學校生源數量減少、質量下降。相對于研究型大學,教學型高校面臨著更為嚴峻的競爭壓力。大多數公辦教學型高校財政撥款比例近年來明顯降低,學費收入占學校經費來源的比重越來越大。一旦生源減少,對于以學費收入為主要經費來源的高校,將會造成辦學經費的減少,優(yōu)秀師資引進困難甚至師資流失,教學設備、設施也無法及時更新,學校在辦學要素市場的競爭地位下降。而生源質量的下降和辦學要素市場中的競爭劣勢,又會進一步影響學校的辦學水平,影響學校培養(yǎng)的畢業(yè)生的就業(yè)能力,學校的發(fā)展將進入惡性循環(huán)。因此,充分認識學校當前和未來可能面臨的形勢,制定切實可行的競爭戰(zhàn)略,是當前大部分學校的當務之急。
四、學校的競爭戰(zhàn)略
邁克爾E.波特(MichaleE.porter)1980年出版了一本關于競爭戰(zhàn)略的著作,他認為,對于一家公司來說,只有三種最基本的戰(zhàn)略來使其獲得可持續(xù)的競爭優(yōu)勢。第一種是成本領先戰(zhàn)略,公司追求成本的降低,從而它的定價可以低于競爭對手。第二種是差別化戰(zhàn)略,公司追求一種特色,買者接受并看重這種特色,從而公司能憑借這一優(yōu)勢要高價,因此公司就能高價出售。第三種是部分市場戰(zhàn)略,公司在一個行業(yè)中選擇一個部分或幾個有限的部分作為其業(yè)務范圍,其中它所選擇的那部分市場可以給它形成一種對其他競爭對手的排他性優(yōu)勢。這種戰(zhàn)略的基礎可以是成本優(yōu)勢,也可以是特色優(yōu)勢〔7〕。雖然波特的有關一般戰(zhàn)略的定義中只考慮了有關多樣化經營和競爭優(yōu)勢的問題,但是其簡潔的結論對組織的戰(zhàn)略選擇有一定的借鑒作用。當前,我國公辦學校的收費標準都是由政府有關部門統(tǒng)一審核確定的,學校并沒有根據市場情況自主定價的權力;政府對學校的財政撥款也多由學校的隸屬關系等非市場因素決定,因此,當前學校面對的并不是充分的市場競爭環(huán)境。這種環(huán)境雖然不利于學校按照市場規(guī)律參與競爭,但對于尚未取得有利競爭地位的學校來說,也提供了一個暫時性的、受到保護的小環(huán)境。如果目前并不具優(yōu)勢的學校能抓住這個期限尚不確定的“保護期”,根據自身的辦學條件,借鑒波特的競爭戰(zhàn)略理論,選擇有效的競爭戰(zhàn)略,就有可能更好地面對未來的競爭環(huán)境。財政撥款比較充分的學校,在政府統(tǒng)一定價的時候選擇差別化戰(zhàn)略,可以形成和強化學校的特色和優(yōu)勢,提高學校的辦學質量和聲譽;一旦政府放開學費的統(tǒng)一定價,學校就可以憑借其較高的辦學水平提高學費標準,進一步維持和強化學校的特色和優(yōu)勢。
財政撥款較少、現(xiàn)有辦學規(guī)模較大的學校,比較容易推行成本領先戰(zhàn)略,選擇這一戰(zhàn)略在政府統(tǒng)一定價的時候可以使學校節(jié)省出一定經費用于改善辦學條件、吸引優(yōu)秀師資,集中建設學校的部分重點學科、特色專業(yè)、品牌課程,從而形成局部領域的競爭優(yōu)勢;一旦政府放開學費的統(tǒng)一定價,學校即可以采用低價格策略適當降低學費水平,擴大市場占有率,也可以依賴學校的整體辦學水平和局部競爭優(yōu)勢維持現(xiàn)有的學費水平或略有提升。無論哪種方案,學校都可以有較大的發(fā)展空間。財政撥款較少、現(xiàn)有辦學規(guī)模又較小的學校,一定要最大限度提高資源的利用率。在政府統(tǒng)一定價的時候,如果原有的辦學基礎較差,可以通過成本領先戰(zhàn)略逐步擴大學校辦學規(guī)模,改善學校辦學條件,提升學校的競爭實力;如果原有的辦學基礎較好,可以選擇差別化戰(zhàn)略,鞏固和提高自己的特色優(yōu)勢,為以后轉為優(yōu)質優(yōu)價的差別化競爭戰(zhàn)略做準備。一旦政府放開統(tǒng)一定價,那些財政撥款較少、辦學規(guī)模小、辦學又無特色的學校,將既無成本優(yōu)勢又無特色優(yōu)勢,其生存將十分困難。成功的戰(zhàn)略,不僅需要大膽的規(guī)劃,也需要小心地運作。筆者所在的學校是一所地處經濟欠發(fā)達地區(qū)、非省會城市的公辦普通高校,本科辦學歷史短,在校生規(guī)模較大,政府經費投入少。從學校過去的辦學實踐上來看,擴大辦學規(guī)模有效促進了學校資源利用率的提高,產生的規(guī)模效益十分明顯〔8〕,學校取得了一定的成本優(yōu)勢。但是,由于成本控制的彈性很大,目前的成本優(yōu)勢并不牢固。如果繼續(xù)采取成本領先戰(zhàn)略,如何保持成本控制仍然是一個十分嚴峻的課題。而節(jié)省出來的經費用于改善哪些方面的辦學條件、吸引哪些師資,集中用于哪些學科、專業(yè)的建設,形成哪些學科領域的特色和優(yōu)勢,更是事關學校未來發(fā)展的全局性的重大問題。稍有不慎,不僅原有的成本優(yōu)勢會喪失,特色和差異化戰(zhàn)略也難以形成。在全球化浪潮中,西方國家的新公共管理運動將不可避免地影響我國,市場化趨勢也將不可避免地改變教育的公共政策環(huán)境,我國的教育機構不僅要面對來自國內、國際的競爭,更要面對未來國家公共政策調整可能對學校造成的沖擊。因此,必須清醒地認識學校所面臨的形勢與挑戰(zhàn),充分理智地分析自身的條件,科學地制定學校的競爭發(fā)展戰(zhàn)略,才能實現(xiàn)學校更好地發(fā)展。
