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一、非政府公共組織參與:農村草根生活傳統的歷史經驗

在行為邏輯理論框架下，參與性總是同人的理性相關聯的。著名的納什均衡提供了參與的合理性邏輯:在博弈中，個人理性進行博弈的合理預測往往要運用一些原則，當應用到集體行為時，其做出的參與選擇影響了其他人的參與過程。納什均衡的參與博弈可以簡單地歸為合作與非合作兩種類型[3j。如果將這個均衡應用于公共管理過程，個人參與由于其知識等察賦的差異性因素的作用，可能會對公共利益產生不同的影響，制度學派以此作為倡導國家與制度優先的依據。而在多元主義那里，參與則是其倡導正義與平等價值觀的依據，是其張揚個人主義的基本途徑。這便是著名的“國家(或者政府)是否應該介人參與”的紛爭焦點。在理論界，也有把基層公眾在公共事務中參與的廣泛程度作為衡量制度績效的標準。比如，新公共管理理論就旨在尋求公民與公務員的參與，增加在組織機構事務和公共政策形成過程中所有公共部門員工的參與，這種參與通過新公共行政的聯合模型和沖突模型來實現。它鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更響應公眾呼聲和以顧客為中心。盡管對這一理論尚未達成一致，但對參與及參與草根性強調則是不容忽視的。

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織，其社會性的特征決定了公共管理參與的廣泛性圈。一般地，基層公共管理的參與性特征表現為直接而廣泛的草根民主性，非政府公共組織在政治生活中可以起到有效抑制公共權力對社會公眾濫用的作用，從而發揚民主行政理念，使公共管理更能體現為公眾利益服務的本質目標。在理論的層面，這是公共領域的力量。公共領域和私人領域都存在體現公共理性的力量，公共領域由于是公共權力活動的場所，因而天然地必須體現公共性，而私人領域是市民社會成熟基礎上的產物，它發揮社會批判功能，體現參與和監督精神，因此它的存在有助于公共性的發揚。基于此，可以得出這一結論，即非政府公共組織的參與是基層公共管理的固有含義，其理性機制的運作影響著自治性公共空間的形成與發展。早在上個世紀20年代，當時國民政府教育部曾經請過美國麻省農科大學校長白德斐來中國，向其求教中國農村發展的意見。

在白氏的報告《改進中國農業與農業教育意見書》所開列的諸多對策中，提倡建立農民組織可以說既是白氏對托克維爾式民主制度的青睞，也是白氏對早在清朝末年實行“新政”后建立農會組織的一種肯定困。當然，清末的農會尚不是完全的政治組織，其經濟的意義是第一位的，遠不是白德斐所倡導的政治意義的組織，即以公共性特征參與村民公共生活的非政府公共組織。當時，真正在農村公共管理中發揮作用的是以鄉紳精英為權威的各種民間自組織，它們自晚清以來得到過空前的發展[7j，盡管這些組織帶有“半官半民”或者“亦官亦民”的特征。建國后，為了建立一個完整的國家政治體系，政府開始以一種前所未有的方式滲人社會的各個角落[8]‘P7，，，一些重大制度的變遷改變了傳統鄉村組織的性質，在時期甚至一度幾乎扼殺了鄉村組織的“社會屬性”，使得鄉村組織的存在僅限于“生產隊”的經濟意義之上。但是，鄉村社會的治理并非不需要鄉村組織，鄉村公共事務的處理也并非僅靠政府就可以根本解決。自20世紀80年代起，改革公社制度的呼聲鵲起，而實際中的改革則分成了兩個層面:一是實行政社分開，二是重建鄉鎮政權。自1979年起，全國有213個公社進行了政社分開的試點工作。到1983年，全國性的建立鄉政府的試驗工作也基本完成，到1985年，全國共建立了83182個鄉政府，1988年減少至45195個，。

迄今為止，鄉鎮體制盡管經歷了多次改革，但作為基層政權的體制基本未變，“七所八站”的條塊關系體現了中國農村治理體制的復雜性，并基本延續到現在，而村級則開始實行自治性的自我管理制度。自1988年起，鄉鎮同村級的關系也有重大的變革，《村組法》宣告了農村自治性公共組織的誕生，它已經不再是政府的派出組織，也不是受制于政府的從屬性組織，而是村民自己選舉產生的自主性組織。就理論而言，村民自治可以將國家權力從農村基層組織逼退，避免國家權力對農村經濟的過度汲取，從而恢復農村經濟的自生能力，縮小城鄉收人差距。因此，自治運動的興起必將有利于農村經濟和社會的發展，有利于農村社區的公共管理的發展。但是，由于基層政府在農村治理的基本思路仍然沒有改變，并在相當程度上承續了體制下一貫的國家主義路線，所以村民自治在全國不同農村地區的實施效果是不盡一致的。也就是說，村民自治只是提供了制度的框架，農村自治性公共空間的尚未最終形成。

二、自治性公共空間拓展:農村基層非政府公共組織的成長機制

馬克思主義理論認為，國家產生于社會，政治國家消亡之后，社會將變得更加自治，政治民主作為一種國家制度將不復存在，并過渡到社會民主階段。一句話，國家來源于社會，并將最終回歸社會而消亡[l0j(P32‘，。總體說來，基層公共管理的社會性是主流，特別是草根性的公共管理更強調基層的自治性。理由有二:一是基層公共管理的行為主體和執行實施主體主要還是基層的公眾和基層社會組織，政府的調控和指導只是間接性的，目的在于調動和提高居民的積極性和參與意識，共同完成基層政權建設和基層公共管理的任務;二是基層公共管理的對象盡管涉及社區的政治、經濟、文化等方方面面，但基層的社會性事務卻是主要的，基層公共管理的終極目的是利用基層社區的資源，解決基層自己發展的問題，促進社區經濟與社會的協調發展，使基層逐步進人一個良性的自我發展狀態。因此，自治性的公共空間是基層公共管理賴以存在的前提和基礎，國家管理社會的格局終將被基層社會成長的力量所打破，并最終為政府(包括廣義上的國家)的消亡做準備。

在我國，農村基層是在黨的領導和政府的指導幫助下，依靠基層的力量，利用基層的資源，通過強化社區的功能以改善農村的經濟、社會和文化環境，滿足農民日益增長的物質文化生活需要。農村基層公共管理體制具有半官方半民間的性質:由公共機構的領導(政府)、基層領導(群眾組織負責人)、權力精英(在本社區有影響、有實力的人物)組成基層的管理機構，擔負起基層社區建設的決策、組織、協調、管理、控制和執行職能，它以村委會為核心，以其他非政府公共組織參與農村公共生活為制度樣式。其結構特征表現為以下四類組織結構:一是政治性的非政府公共組織，包括執政黨的政權組織和其他政黨的黨派組織;二是經濟性的非政府公共組織，包括農村鄉鎮的各類企業、商業和金融等組成的公共性與社會性的組織，它們參與農村基層公共管理;三是群眾團體組織，如婦聯、共青團、村民委員會和村民小組等;四是其他組織，如學校、醫院、文化館(室)、劇團和宗教團體等。其中政治組織、群眾團體組織、某些其他組織(如學校、醫院等)與經濟組織中的部分商業和金融組織都是上下相承的組織;村民委員會、部分鄉鎮企業和另一些文化組織(如文化室、宗教團體等)是農村社區的自治組織，它們同所在區域外的同類組織一般不發生相互隸屬的關系，這類組織的地域性很強。其中，村民委員會是鄉以下村民聚居區內的自我管理的組織。村與鄉之間的非行政隸屬關系以及由此形成的“鄉政村治”格局，是中國農村社區組織結構及社區管理的重要特色。

相對于城市公共管理而言，農村的公共管理不但在地緣空間的意義上具有相對的獨立性，即使是基層公共管理的內在機制也是如此。在學術界，有學者以“國家一社會”研究范式解讀農村的基層公共管理，大體包括:鄉村的公共管理在政治上應該使社會與國家有比較明確的邊界;農村的基層公共管理在發展上存在天然的局限性，比如達不到組織化的水平，鄉村政治的制度化水平低、規模小等;農村公共管理與鄉村共同體密切相關，當前迫切的是構建農村的社區性公共管理體制;在農村，農民的公共生活目的并不在于抵制國家的權威，相反，作為公共管理主體之一的農民更加熱切地希望，能夠借助國家權威的干預以解決自己的問題，即農村的公共管理對國家存在著依賴性[11〕‘P川一251)。在普遍聯系觀的指導下，我們可以思考的農村公共管理問題至少有:一是對農村政治的認識，一些現成的觀念和機制是否可以仍然適應于它?哪些屬于應該發展創新的范疇?二是農村的政治結構是怎樣的，如何認識它?它是不是.46，可以被構建的?三是怎樣看待今天農村基層的公共管理的結構與功能?比如，當前農村需要怎樣的公共權力?四是怎樣的農村基層公共管理體制才能有利于制度績效的提高?五是涉及農村政治發展的問題，農村的各政治主體需要一個怎樣的定位?比如，在面對小農與市場經濟的矛盾時，作為政治主體的國家需要怎樣的定位才能促進農村基層的公共管理進程?這些問題涉及農村基層公共管理的政治屬性方面，從自治性公共空間的拓展看，農村治理的邏輯與前提已經昭然若揭了。

三、農村基層治理的制度績效考察:理論與現實的反差

(一)非政府公共組織有助于提高公共管理績效水平的理論基礎在公民社會和治理與善治的理論框架下，非政府公共組織是具有標志性意義的公共管理主體，其善治(goodgovernance)的意義在于它提供了民主生活的多元特征，實現了社會管理的公共利益最大化，反映了政府與公民在公共生活中的合作機制[121(P2，一66)。帕特南更是把非政府公共組織的參與視為社會資本的有效存量的基礎，并以此作為考察民主的制度績效標準山1。非政府公共組織有助于提高公共管理績效水平的理論依據主要有:

第一，“失靈”論，即市場失靈(marketfailure)和政府失靈(governmentfailure)論。在市場經濟背景下，利益驅動和營利最大化本是市場經濟內在的運行規律，這是其優勢，也是一種致命的劣勢，后者表現為使市場在某些方面存在盲區。比如，在大部分的公共產品的提供上，私人部門組織的積極性普遍不足，因為這是一個回報率低下或者根本沒有回報的項目。在此方面，非政府組織的出現填補了這種空缺，成為提供公共物品的公共部門山〕(P34)。而政府失靈則是指政府組織為了實現特定的公共管理目標，在決策、執行、監督、檢查等過程中存在的失誤或偏差，并帶來了不同程度的消極結果。政府失靈現象大致包括以下幾種情況:一是政府組織的管理缺位(administrationabsenee)，通俗說法是該管的沒管著—“管不了”;二是政府組織行政觸角的延伸范圍超出了有效界限(administrationabuse)，是政府公共權力的濫用，通俗說法是不該管的卻介人了—“管錯了”;三是政府管理雖然達到了預期目標，但投人與產出的比例失衡，管理成本高，管理成為一個昂貴(valuableness)的過程，交易成本是失衡的，客觀上造成公共資源的浪費和管理效率的低下—“管不好’，[15〕。這兩種“失靈論”所昭示的道理是顯而易見的:在公共管理實踐中，單一依靠某種途徑都是不全面的，非政府公共組織的出現絕非是一個主觀性的現象，它對于市場私人組織和政府公共組織的補充作用是其存在的前提。當然，非政府公共組織也并非是包治百病的萬能處方，它也會出現失靈現象，在公共管理的制度績效衡量上，政府組織、市場組織和非政府公共組織的彼此關系是一種互補而非排斥的關系。

第二，交易成本理論。這是從市場法則借鑒并推演出來的一種理論，用以解釋公共管理的不同機制和制度如何使不同的主體在公共管理過程中減少交易成本。制度經濟學者諾斯使用這個工具來解釋政治過程中參與者的“工具理性失靈”的現象:這是關于政治與信息的關聯理論，參與者因為信息反饋不足而無法做出相應正確的決策;與此同時，即使所有的參與者都具有信息的滿足條件，并能夠做出最優決策，交易成本仍然是存在的，即不同的策略在博弈中達到均衡是有成本差異的。諾思據此提出的對策是通過對制度和組織的變遷來解決，這為非政府公共組織參與公共管理提供了一個理論的支撐。當然，非政府公共組織的變遷也是伴隨著公共管理的制度變遷而存在的，并存在有特定的路徑依賴。以交易成本理論診釋的公共管理涉及治理結構的問題，與經濟領域的關系簡單化不同，政治領域的關系要復雜得多。比如:一般的政治組織都沒有明確限定的對象，而總是模糊的，甚至出現人和委托人都不確定的情況。在現代科層制度中，即使人的法律關系非常明確，但實際中的權力關系仍然是模糊的。在這種情況下，個體的選擇便是困難的，解決公共問題的管理機制便是沒有效率的[18〕‘P3，，。非政府公共組織在這種交易成本的有限理性權衡中使模糊的關系清晰化，成為政府組織在公共管理中的主體的有效補充。

第三，道德激勵論。一般意義的激勵分為物質激勵和精神激勵兩種。在物質激勵方面，盡管非政府公共組織因為其具有的公共性和社會性而享有“非營利性組織”(Non一profitOrganizations，Npos)的美譽，但非政府公共組織參與公共管理的過程并非完全無償的，其收益的構成主要為提供服務而收取的中介服務費用。除此以外，非政府公共組織的物質資源還有政府撥付的財政支持、成員的會員費以及各種捐助等。這些構成了非政府公共組織參與公共管理穩定的資金來源。重要的是，非政府公共組織參與公共管理具有道德激勵的潛在影響。盡管非政府公共組織的組織行為動機不以營利為目的，但其成員卻可以從中獲得精神上的獎勵，這是非政府公共組織得以產生、成長和發展壯大的非物質基礎。有學者將其歸納為“供給理論”。按照這種觀點，參與非政府公共組織的成員，特別是那些擔任一定領導職位的成員，他們雖然不能直接從所從事的服務中獲得豐厚的物質利益分配，但不能說他們的服務是無償的，其中并不乏期圖日后回報的心理。比如，參與者中不乏有較好收人的人群，他們在參與非政府公共組織的過程中得到了無形的激勵，如聲譽、尊敬和心理的滿足感等。正是從事了非政府事業使他們獲得了很高的社會地位，擴大了他們的社會影響力，為他們日后的發展奠定了基礎。從供給的角度講，這是非政府公共組織能夠迅速發展并廣泛活躍于公共服務領域的重要原因。

(二)我國農村基層公共空間的限度與擴展:理論與實踐的反差

在基層，自治性公共空間的拓展是基層公共管理實施的前提和基礎，而自治性公共空間的拓展則來自公共權力的配置變化。而基層社區公共權力的配置則體現了分權是怎樣的并如何影響著基層公共管理的實際績效。這可以在組織理論中找到依據:一般認為，任何組織都是有邊界的，組織基于此根據自己的需要有選擇地輸人能量、材料和信息，以便組織有效地加以處理。組織的邊界是確保組織具有一定的自主性和獨立性，使組織在一定的活動范圍內不受環境的干擾。在組織界限之內，組織擁有決定內部事務的自主權。組織界限的過濾和篩選作用，對于組織有效地完成它的目標及其交換職能是必不可少的。在我國，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，根據我國公共管理實踐的發展，非政府公共組織已經成為公共管理中不可或缺的重要主體構成，在我國的公共管理中發揮著不可替代的作用。但是，從農村基層公共管理的制度績效角度看，現實中的農村非政府公共組織參與狀況呈現出同理論的脫節。總的說來，這種反差集中體現為“啞鈴型”的基層公共管理結構。從權力的作用績效上看，國家組織的權力是絕對主導作用的構成，鄉村的組織化權力和村民的個人權力網絡相對處于從屬的地位，在實際的政治生活中，其作用過程及其機制也是迥然相異的。

在權力的博弈關系中，這是一個非均衡態勢的博弈格局:國家權力和村民個人權力網絡的相對填密，而組織權力卻發育欠佳。如此理解的“啞鈴型權力結構”似乎并不成立，在國家近乎“全能”的體制下，這是一種非常態的權力格局，是不同政治主體在公共空間中博弈后的擠壓、侵占和退讓的結果。如果國家權力過于強大，則正式權力空間對非正式權力空間會產生蠶食和擠壓。在公共管理制度化的層面，“啞鈴型”結構形態不僅僅是權力的績效結果，還包括一種組織結構和村民對于這種結構的認同和接受。在農村基層公共管理的主體結構上，“啞鈴型”結構體現了中國農村基層治理變遷的特征，但它昭示的道理卻也是十分明顯的，即非政府公共組織并沒有在農村的基層公共管理中發揮自己應有的作用，因為國家”的力量過于強大，非政府組織的公共空間受到了擠壓。顯然，“啞鈴型”格局反映了農村公共生活中的一種現實存在，它表現為國家對社會的“吸納”，這不是農村基層自治性的公共管理邏輯結果。在村民自治的框架下，這也是一種非常態的自治狀況。因此，有效拓展農村自治性公共空間的前提是實現農村基層公共權力配置的理性化和科學化，使農村基層的公共部門(包括政府組織和非政府公共組織)能夠在各自合理的公共空間中發揮自己的作用。