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一、政府職能轉變:從管理型到服務型

在政治學的視角中,政府是民眾契約的產物,從本質上說,它應是一種為民眾和社會提供公共服務的組織。但在傳統管理模式下,政府卻凌駕于社會之上,成為“掌舵者”。與傳統的管理理念不同,新公共管理對政府的角色定位是強化服務職能、弱化管理職能。角色定位的改變標志著政府的行政理念從傳統的主體中心主義向客體中心主義的轉移。傳統的科層制組織模式強調秩序與行政過程,政府及其行政權力處于中心地位。在新公共管理理念的指引下,電子政務建設方向是推動政府公共管理職能的服務化,不再將對具體事務過程的管理作為自己的工作中心,而更多地“關注政府實施的各種計劃、項目的有效性,表現出了一種目標導向的趨勢,目標是中心,行政權力和行政行為是從屬于這一中心的,是服務于目標的。而這個目標的具體表現就是‘顧客’的滿意”[1]。具體表現為:

第一,電子政務建設為政府公共服務能力的提升提供了有力的手段。部門設置重復、條塊分割嚴重以及等級制度森嚴是傳統公共管理的積弊,由此造成公共部門服務手段單一、形式有限。電子政務為政府公共服務能力的提升創造了條件。一方面,網絡化加強了政府的信息置換能力,政府可以使用各種新技術手段實現信息化管理,收集信息、處理信息、傳遞信息、溝通信息將以更快捷、更經濟的方式進行,政府的整體行政效率將大幅度提高;另一方面,信息可以在政府部門內部為更多的人分享,這樣,過去需要高層管理者直接過問的許多問題在較低的層級就能得到解決,組織內以上傳下達為主要職能的中層管理可以得到精簡,因信息傳遞不及時或錯誤所造成的內部消耗可以大為減少,行政程序得以簡化,行政效率大幅度提高。

第二,電子政務使公眾多樣化和復雜化的服務要求得到滿足。電子政務建設對公共服務供給的形式和手段進行了創新和再造,政府以網絡為平臺充分實現自己的公共服務職能,這從根本上扭轉了傳統模式下政府與公眾間的信息不對稱狀態。公眾通過網絡及時獲取政府各方面的信息,直接表達自己的意志,提出對公共服務的要求;政府也能夠通過網絡獲知公眾對公共服務的要求及公眾信息的反饋,并對公眾提出的各種要求迅速做出反應,這樣就使政府與社會公眾之間的溝通得到了加強,公眾的服務要求得到了滿足。

第三,電子政務的建設創建了一個公共服務不受時空制約的虛擬政府。電子政務利用信息技術打破了政府的地域、層級和部門限制,使得公眾享受更完備、更全面以及無邊界的服務成為可能。電子政務建設使公共部門擁有了一個以網絡為依托的服務平臺,在這個平臺上,公眾面對的是一個虛擬的功能集成的政府,他們不需要關心自己打交道是哪個部門及其提供什么樣的服務,更不必到政府的辦公場所,隨時都可以登錄到政府網站,在網上進行相關部門的鏈接就能獲得自己所需要的服務,這樣,公眾辦事的流程大為簡化,所花的時間遠少于過去。政府職能的轉變使公眾、企業、團體等組織真正成為服務對象:政府以“顧客”(公眾、企業等)為中心,確定其服務標準并向他們做出承諾,政府角色定位相應地就從“我管理人”轉變到“我服務人”。這一轉變是當前世界范圍內的公共管理變革的重要部分。

二、組織結構革新:從金字塔結構到扁平結構

傳統的公共管理模式呈金字塔式的層級結構,在這種模式下,各公共部門之間聯系較松散,組織內部的互動通常是垂直的,互動方式是命令、服從和清晰的上下級關系,只有等級結構的高層了解全面情況,組織決策也在高層。這種模式顯然削弱了下級的創造力和組織活力。20世紀末,信息日益豐富、知識日益密集、變化日益迅速,上述傳統的組織結構在具體操作時弊端日益明顯。新公共管理作為現代政府公共服務的一種范式,理念上更加強調行政部門的工作效率、結果和服務質量,并以此作為提高績效的關鍵環節,強調明確的績效合同的機制。在此理念的指導下,電子政務建設在改變政府傳統角色的同時,還應對政府的組織結構進行重組。與傳統公共管理不同,電子政務的管理模式是扁平化的網絡結構,是集中式管理和分散控制相結合的管理,即每一個工作部門有相對的獨立性,也有一定程度的決策權,同時以網絡為平臺,迅速及時地傳遞和處理大量信息,從而大幅度減少中間環節,增大管理幅度,推動傳統的金字塔型科層制結構向扁平化和網絡化轉變。具體操作中,電子政務可以利用信息技術構造更適合信息時代的公共部門的組織結構形式,公共部門的事務處理和業務工作進行虛擬整合,使整個服務系統的運行具有整體性與協調性。經過電子政務組織結構重組,公共部門的結構趨于扁平化,組織形態由金字塔式的垂直結構向網狀結構轉變,減少管理的層次,政務流程也隨服務項目的不同進行了合理化的改進,組織結構上層的信息就能夠暢通傳達到中下層,中下層反饋的信息也能迅速地、無障礙地向上傳遞,不同層級之間的信息流動更加順暢,傳遞過程中的信息損耗得到減少,失真得以避免。總之,在電子政務條件下,信息的傳遞效率得到了極大改進,網絡技術可以實現操作執行層與高層決策層的直接信息溝通,從而免去通過中間層來逐級傳遞信息的過程,加快了信息傳遞的速度,“顯現出政府運行的完整性和協調性,為實現沒有斷層、沒有間隙、沒有阻滯的無縫化管理創造條件”[2]。由此,中間層級得以縮減,政府部門的組織結構更為扁平。

三、權力結構調整:由集中到分散

傳統的公共管理模式是一種高度集權的結構,體現出較強的控制、命令、統一、封閉性特征。信息和權力集中于層級體系的上層,在等級鏈條的傳遞中透明度不高,容易導致“黑箱”操作。與此不同的是,新公共管理更為關注結果的實現和管理者的個人責任,比以前更嚴格地確定政府計劃是否實現了其預定目標,并將公共服務的購買者與提供者區分開,即將“掌舵者與劃槳者區分開”[3]。新公共管理模式認為政府對社會事務的介入并不一定總是指政府通過官僚手段行事,倡導以分權式管理取代高度集中的等級組織結構,這使資源分配和服務派送更加接近供應本身,由此可以得到更多相關的信息和來自民眾的反饋。電子政務建設順應了這一變革方向,它使權力分散、自主管理由一種趨勢發展為現實的可能。一方面,電子政務改變了信息傳遞方式,使得各層級的管理者可以通過網絡以極低的成本迅速獲取信息,保證了中下級管理部門的自主決策,增強了組織活力和個人創造力;同時,由于上級能及時獲得基層信息,能更有效地監督和引導下級的行政行為,從而有利于把握全局,實現政府的掌舵者角色。這一過程包含著中央政府的管理職能和權限向地方政府的下放以及同一政府部門內部上級對下級的權力下放。另一方面,電子政務使公共管理部門與公眾的關系得以改變。傳統的集中的權力結構不僅很難有效地傾聽公眾的聲音,其緩慢的信息傳遞方式也降低了對問題的反應與處置能力,使政府對社會變動與公眾要求的回應速度和回應能力下降。電子政務條件下,政府的行政過程基本置于公眾視線之內,公眾意見可以在行政決策和執行中得到反映,這改變了公眾作為被權力控制、管制的角色;處于管理一線的人員得到授權,能夠在現場做出決策。可以說,電子政務通過網絡上的信息傳遞,通過政府內部各層級、政府與社會之間的直接雙向互動模式的建立,構建起了一種民主的力量。公共權力不僅向知識型權力轉變,并開始呈現出分散的趨勢,呈現出真正公共性的特色。

四、信息流動機制轉變:由不對稱到對稱

信息流動機制是指信息制定與應用的規則、對象及范圍,它是政府與公眾權利與義務是否平等和平衡的一個重要方面。傳統管理模式中,由于社會公眾利益表達的途徑與渠道的有限性,使政府扮演著公共權力主體(民眾)的人角色,政府與民眾存在著信息不對稱:政府壟斷了信息權,同時也是最大的信息資源的收集、應用和擴散機構,且這些資源大部分在政府系統內部流動,并在數量和重要性上由高到低依照等級逐步遞減,這既造成了政務活動對相關信息資源需求的不足,也造成公眾對政府信息資源需求的匱乏。可以說,政府與公眾在權力上的不對等在很大程度上根源于信息的不對稱。同時,未來的社會是一個信息激增的社會,不同團體、不同個人之間知識差距和信息不對稱的程度將會加大,面對爆炸式的知識增長,任何團體、個人都只可能通曉某一專業領域內的事情,專業領域之外則基本是外行,這無疑加劇了知識與信息的不對稱性。決策的科學化、民主化,管理的專業化需要充分掌握信息;政府管理職能的轉變要求政府與非政府組織、企業、公眾之間建立更廣泛的信息聯系;權力下放離不開必備的信息獲取渠道;服務型政府要求更多地面向公眾和更多信息交流。因此,建立信息的對稱機制,使政務信息公開成為制度,使政務信息在政府機構內部、外部及內外之間暢通循環,促進對信息資源的合理利用,才可能使政府真正回應社會和公眾的需求,為其提供更有價值的服務。電子政務的建設為公眾提供了一個公開、公正、公平地獲取信息的平臺,從根本上改變了政府與企業、社會、公眾的信息不對稱狀態。在政府網站這個平臺上,公共服務信息從部門和層級的界限中剝離出來,成為共享資源,社會和公眾通過政府網站的數據庫、虛擬空間,信息通道處于開放的狀態,他們可以比以前更容易地獲取公共部門的相關信息,能夠直接表達自己的意志,提出對公共服務的要求,增強行政的參與性并加強行政監督。電子政務使公共部門以電子方式廣泛而深入地伸向機構、公眾和所有服務對象,可以及時獲取信息并快速做出反應;同時各種服務對象也以電子方式廣泛而深入地參與到政務活動中來,使公民具有更多的政務信息和參與途徑,從而構建起一個對稱的信息流動機制。

目前,我國的電子政務建設還處于起步階段,電子政務和公共管理組織融合的問題還沒有完全解決,進入21世紀,我國政府信息化的進程在明顯加快,我國的電子政務建設不是一次政府行政技術改進,而是在新公共管理理論的指導下的政府管理理念的一場革命。盡管這場變革現階段無論在理論還是實踐中都存在著一些亟待解決的問題,但可以肯定的是,在現代管理理論的指導下,電子政務的建設將成為我國政府管理職能、權力結構和組織結構等轉變的一次歷史性機遇。