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一、公安改革中借鑒新公共管理理論的可行性

近幾年來，新公共管理理論日益引起我國學(xué)者的重視。他們在介紹其基本思想的同時，結(jié)合我國的國情進(jìn)行了深人分析，形成了一大批研究成果，對推動國家政治體制改革特別是政府管理改革發(fā)揮了重要作用。筆者認(rèn)為，從近年來世界警務(wù)改革包括我國公安改革的理論研究和實踐探索看，在公安改革中借鑒新公共管理理論是可行的之所以這么說，是因為以下幾方面的原因:

(一)公安行政管理具有一般行政管理的共性特點

公安機(jī)關(guān)的行政管理職能，是國家行政管理職能的重要組成部分之一。公安行政管理包括戶政管理、國籍管理、出人境與外國人管理、邊防檢查、國(邊)境治安管理、道路交通管理、消防監(jiān)督管理、特種行業(yè)管理、公共場所與公共秩序管理、槍支彈藥與易燃易爆等危險物品管理等10多個方面。仁5了這些雖為公安機(jī)關(guān)所特有，但其作為政府行政管理的組成部分，也同樣具有一般行政管理的共性特點。

(二)西方警務(wù)改革的成功實踐

近代警察產(chǎn)生以來，從世界范圍來看，其發(fā)展經(jīng)歷了四個階段，有學(xué)者將其歸納為四次警務(wù)革命。即:警察的職業(yè)化、警察的專業(yè)化、警察的現(xiàn)代化、社區(qū)警務(wù)和私人警務(wù)仁6」20世紀(jì)70年代末，伴隨著新公共管理改革運(yùn)動的興起，以英國為代表的一些西方國家開始大量運(yùn)用新公共管理理論指導(dǎo)警務(wù)改革，“效益”、“績效”、“競爭”、“成本效益”分析等市場經(jīng)濟(jì)的價值觀念成為這次改革的突出特色，“滿意決定警務(wù)論”成為英國警學(xué)的一個基本理論，“公眾對警察的滿意程度”也成為衡量警務(wù)工作的重要評價指標(biāo)。目前，英國的第四次警務(wù)革命仍在進(jìn)行當(dāng)中。改革的實施基本達(dá)到了“無增長改善”①的效果，提高了警務(wù)工作的質(zhì)量和效率，取得了比較明顯的成效。

(三)社會多元化的警務(wù)需求

公安工作就是為整個社會提供無償?shù)墓舶踩?wù)，公民無論貧富或地位高低，在享受公共安全保護(hù)方面是平等的。但是，近年來，中國社會階層的構(gòu)成發(fā)生了很大的變化，富裕階層的人數(shù)不斷增多，他們已經(jīng)不滿足公共安全服務(wù)的平等提供，比其他階層更為關(guān)注個人及家庭、財產(chǎn)安全，迫切希望在公安機(jī)關(guān)提供的一般公共安全服務(wù)之外，有更加多元化的安全服務(wù)。而政府服務(wù)的平等性決定了公安機(jī)關(guān)不可能給他們提供特殊的服務(wù)，他們的需求只能在公共安全服務(wù)的社會化、市場化中尋求解決。同時，《刑法》、《刑事訴訟法》修改后，原來由檢察機(jī)關(guān)管轄的九十多種經(jīng)濟(jì)犯罪案件移交公安機(jī)關(guān)，一些新的犯罪如證券犯罪、計算機(jī)犯罪等大量出現(xiàn)。在警務(wù)資源相對固定的條件下，公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法任務(wù)的增加必然影響其行政管理職能的發(fā)揮，公安工作特別是公安行政管理社會化的問題已經(jīng)不能回避。

(四)深化公安改革的內(nèi)在呼喚

從20世紀(jì)80年代以來我國公安改革的歷程可以看出，目前，公安改革正處于全面發(fā)展、不斷深化的關(guān)鍵階段。也就是說，公安行政改革急需理論的支持而新公共管理理論無疑叮以作為指導(dǎo)公安行政改革的理論之一

二、從新公共管理的角度看公安改革中需要強(qiáng)化的幾個觀念借鑒新公共管理理論對公安改革進(jìn)行分析，筆者感到，以下幾種觀念在今后的改革中需要進(jìn)一步強(qiáng)化

(一)效益觀念

新公共管理理論的出發(fā)點和核心內(nèi)容，是突出強(qiáng)調(diào)政府管理中的“三E”，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益—通過引人市場機(jī)制，改造政府運(yùn)作，以節(jié)約開支，追求效益最大化。目前的情況是，公安改革中尚未真正樹立效益觀念，沒有把節(jié)約行政成本作為改革要解決的突出問題。實際工作中對公安_l作的“投入”既有不足又有浪費(fèi)，對公安工作的“產(chǎn)出”(實際效果)缺乏科學(xué)合理的考核評價標(biāo)準(zhǔn)，“人海戰(zhàn)術(shù)”、“不惜一切代價”達(dá)到某種目的的做法尚普遍存在。

(二)“顧客至上”觀念

新公共管理理論將政府公共服務(wù)的對象稱為“顧客”，強(qiáng)調(diào)把“顧客滿意”作為政府施政的目標(biāo)，并運(yùn)用“顧客需求”的導(dǎo)向推動政府工作的改進(jìn)和提高。公安機(jī)關(guān)的工作對象雖然分為截然不同的兩類，即打擊的違法犯罪分子、保護(hù)和服務(wù)的人民群眾，但都存在一個如何“服務(wù)”的問題。目前，這兩個方面都不同程度地存在問題:在打擊違法犯罪方面，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲打擊多，對犯罪嫌疑人的合法權(quán)益保護(hù)不夠;在服務(wù)人民群眾方面，重管理輕服務(wù)。最近幾年，公安機(jī)關(guān)雖然提出了“人民滿意是公安工作的根本標(biāo)準(zhǔn)”，強(qiáng)調(diào)了“執(zhí)法為民”的公安改革理念，但這些在公安改革的具體實踐中尚未得到充分體現(xiàn)。

(三)“理性經(jīng)濟(jì)人”觀念

新公共管理理論認(rèn)為，社會生活中的每個人，包括政府部門的工作人員，都會根據(jù)理性來追求自己利益的最大化，政府部門的管理也要引人市場競爭機(jī)制，進(jìn)行績效管理，強(qiáng)化對人員的監(jiān)督。多年來，公安機(jī)關(guān)始終強(qiáng)調(diào)政治建警，大力倡導(dǎo)的是無私奉獻(xiàn)、勇于犧牲，這是對的，也是必須的，但一定程度上忽視了警察也是一個“經(jīng)濟(jì)人”。近年來，公安改革中的競爭激勵機(jī)制建設(shè)一直比較薄弱，落實得也不好，警察的積極性沒有充分調(diào)動起來。同時，警察的工作具有高負(fù)荷、高危險的特點，并在總體上實行1年365天、l天24小時不間斷工作制，付出的辛苦和承受的壓力遠(yuǎn)非其他部門能夠相比。我國每年有500名左右警察因公犧牲，近萬名警察負(fù)傷。但是，目前我國警察的工資、福利待遇、傷亡撫恤、醫(yī)療保障等，與一般公務(wù)員基本相同，造成警察付出與回報的反差日益擴(kuò)大。

(四)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)社會化觀念

新公共管理理論提倡政府管理公共產(chǎn)品、公共服務(wù)市場化、社會化，以建立有限政府，減輕政府負(fù)擔(dān)。公安機(jī)關(guān)的工作也屬于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，但對其市場化、社會化的研究尚未引起應(yīng)有重視。近年來，公安機(jī)關(guān)雖然提出了公共管理和服務(wù)“有所為有所不為”的思想，推動了大城市保安服務(wù)業(yè)、押運(yùn)業(yè)的市場化、社會化，但做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如110報警服務(wù)至今仍未實現(xiàn)社會聯(lián)動，有關(guān)服務(wù)不僅沒有市場化、社會化，而且60%一80%的接處警不屬于公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。

三、公安改革中借鑒新公共管理理論應(yīng)注意的問題

新公共管理理論作為一種新興的理論，從它產(chǎn)生的那一天起就伴隨著不同的意見，甚至是懷疑和批評。盡管在這一理論指導(dǎo)下，許多國家在不同程度上進(jìn)行了改革嘗試，并取得了公認(rèn)的效果，但從其理論趨向以及實踐模式來看也并非盡善盡美，仍存在一定的局限或缺陷。公安機(jī)關(guān)因其性質(zhì)、任務(wù)和地位、作用的特殊性，在推進(jìn)公安改革中對此更應(yīng)保持清醒認(rèn)識。

(一)市場化問題

1.公共責(zé)任問題。由于市場化是以營利為目的，公共安全服務(wù)的提供者可能會在對低成本高收益的追求的驅(qū)動下，不盡職盡責(zé)。這也是制約公安工作全面引人競爭機(jī)制的主要問題。比如，破案招標(biāo)制之所以曇花一現(xiàn)、難以推廣，主要在于:一方面公安機(jī)關(guān)刑事破案工作非常特殊，要使用特有的偵查手段，是針對特定人的偵查，案件的復(fù)雜程度、偵破的難度實際上不可能用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來準(zhǔn)確標(biāo)定;另一方面，對于一些危害重大、影響惡劣的案件，公安機(jī)關(guān)必須不計成本，不惜一切代價，甚至不惜犧牲警察的生命，以維護(hù)法律的公正和社會的正義。

2.公共安全服務(wù)不平等問題。公安工作中部分公共安全服務(wù)社會化、市場化后，將會造成原來平等提供的服務(wù)在實際中出現(xiàn)不平等，有錢的可以享受比較好的安全服務(wù)，沒有錢或者錢少的少享受或者不享受一些安全服務(wù)。近年來一些地方嘗試開展的企業(yè)點警制，出發(fā)點雖然是為了轉(zhuǎn)變公安機(jī)關(guān)的作風(fēng)，更好地實現(xiàn)人民群眾滿意的目標(biāo)，但仍有值得商榷的地方。①

3.保安服務(wù)業(yè)違法違規(guī)問題。目前在我國的保安服務(wù)市場上存在著所謂的“黑保安”。這些沒有經(jīng)過批準(zhǔn)私自成立的保安服務(wù)公司，出現(xiàn)了不少侵犯人權(quán)、侵犯公私財產(chǎn)的問題。公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對保安服務(wù)業(yè)的管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo);確立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對服務(wù)績效進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控和評估;向公眾提供充分的公共安全服務(wù)信息，并協(xié)助公眾有效使用公共安全服務(wù);建立廣泛的的協(xié)商機(jī)制，聽取各利益相關(guān)者包括服務(wù)提供者、使用者、雇員和群眾的意見和建議，促進(jìn)服務(wù)的改善和提高;貫徹平等的原則，特別要體現(xiàn)對弱勢群體的關(guān)照;明確申訴程序，建立糾錯制度，及時查處和糾正服務(wù)中出現(xiàn)的}可題。

4.私人偵探和私人保鏢問題。近年來，盡管沒有法律法規(guī)和規(guī)章的認(rèn)可，但我國實際上已經(jīng)出現(xiàn)了所謂的私人偵探、私人保鏢。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，私人偵探、私人保鏢雖然是為私人提供安全服務(wù)的，但這種服務(wù)也是公共安全服務(wù)的組成部分;私人偵探、私人保鏢順應(yīng)了社會多元化的公共安全服務(wù)需求。不久前，針對近兩年相繼發(fā)生的富豪被殺案件，①有人撰文指出:“私企老板人身安全引起關(guān)注”、“中國富人安全誰來保障—富人也是弱勢群體”。還有學(xué)者提到“市場經(jīng)濟(jì)本身就是多樣化和多元化的，只要社會有需要、客戶有要求，從業(yè)者有利益、有錢賺，那么存在就有合理性—當(dāng)然，前提是不違法，不能擾亂社會治安。”〔7〕但筆者認(rèn)為，目前國家對私人偵探、私人保鏢在法律法規(guī)層面還沒有任何的規(guī)定，對其認(rèn)可無法可依;另一方面，允許其存在并提供服務(wù)，在保護(hù)人權(quán)方面可能弊大于利。

(二)重視結(jié)果而非過程的問題

從注重遵守法律和規(guī)章制度，轉(zhuǎn)向注重實際工作績效，只能建立在社會法制體系已經(jīng)十分完備、公民守法意識普遍很高的基礎(chǔ)上。目前，我國在這兩個方面條件都不具備。從我國公安法制建設(shè)的現(xiàn)狀看，盡管已有以公安機(jī)關(guān)為執(zhí)法主體的國家法律49件，行政法規(guī)82件，部門規(guī)章和其它規(guī)范性文件800多件.仁8」但距離法制完備尚有很大距離。從公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實踐看，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法力、案甚至執(zhí)法犯法的問題還不同程度地存在。

(三)引人競爭機(jī)制的局限問題

新公共管理理論將競爭引人政府的公共服務(wù)，改變了政府獨(dú)家壟斷公共服務(wù)的局面，提高了行政效率，節(jié)約了行政成本。但公安機(jī)關(guān)引人競爭機(jī)制有很大的局限性。公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法和刑事司法職能，只能由自己履行，不可能允許社會力量來競爭。即使有競爭，也只能適用于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部。

四、從新公共管理理論看公安改革的方向和重點

(一)建立“投人”保障和“產(chǎn)出”評價機(jī)制，提高公安效益

“公安改革的最終目的是追求警察工作的效率和效益，不講效益的警務(wù)理論研究和警務(wù)改革是毫無意義的。衡量一個國家警務(wù)工作機(jī)制是否科學(xué)，關(guān)鍵要看其警察工作效益是否最大化。有了效益的意識，警察工作自然會朝著更加科學(xué)的方向發(fā)展’，。19:目前.公安工作和公安改革中還沒有真正樹立起追求“三E”的理念。一方面，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和分灶吃飯財政體制的影響，國家對公安工作的投人嚴(yán)重不足。據(jù)公安部2002年統(tǒng)計測算，全國縣級公安機(jī)關(guān)要保障工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，年公用經(jīng)費(fèi)缺日達(dá)76.5億元;全國40%的派出所沒有機(jī)動交通工具，38%的看守所沒有囚車，有1萬名民警沒有換發(fā)“99”式新警服。另一方面，在日常公安工作中，尤其是在打擊犯罪方面，公安機(jī)關(guān)卻常常搞所謂的“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”和“人海戰(zhàn)術(shù)”，幾十年習(xí)慣于進(jìn)行拉網(wǎng)式排查和集中統(tǒng)一行動，“嚴(yán)打”和“專項斗爭”往往不計成本，不惜代價。當(dāng)然，對于一些影響惡劣的特大、重大案件和突出的治安問題，應(yīng)當(dāng)將政治效益和社會效益放在第一位，不遺余力地予以解決。但是，在日常的警務(wù)工作中，則應(yīng)當(dāng)重視“成本效益”問題。公安機(jī)關(guān)“投人”不足與資源浪費(fèi)并存的情況，已經(jīng)成為影響公安效益的突出問題。

1.制定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平和不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件，分類制定公安機(jī)關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)、訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)、裝備經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)等開支定額標(biāo)準(zhǔn)，由中央財政和地方財政按照事權(quán)劃分的原則分別予以保障。對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層公安機(jī)關(guān)，由中央財政和省級財政加大補(bǔ)貼力度。要通過制定實施科學(xué)合理的公安經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從制度上解決“投入”不足和需求無度、資源浪費(fèi)兩方面的問題，同時積極推進(jìn)財務(wù)管理制度改革，加強(qiáng)財務(wù)審計和監(jiān)督，保證有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大的效益。

2.科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)。目前，公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多，分工過細(xì)，造成部門職能交叉重疊，互相掣肘，推誘扯皮，難以形成合力。應(yīng)當(dāng)按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，建立符合公安機(jī)關(guān)實戰(zhàn)需要、有利于職能作用充分發(fā)揮的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，科學(xué)劃分領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、一線和基層的界限。只有綜合性、監(jiān)督J哇和行政決策輔助性職能的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，可繼續(xù)保持現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置;在直接承擔(dān)維護(hù)穩(wěn)定、行使治安行政管理權(quán)和履行刑事司法職能的一線和基層，實行機(jī)構(gòu)建制，省級以下公安機(jī)關(guān)實戰(zhàn)業(yè)務(wù)部思想、執(zhí)法方式和管理模式等進(jìn)行一場深刻的變門分別建立總隊、支隊、大隊、中隊;同時，按照革，以推動公安工作由目前的管制警務(wù)向服務(wù)警務(wù)相同相近職能交一個部門歸口管理的原則，綜合設(shè)轉(zhuǎn)變，由以行政為中心向以公眾需求為中心的方向置機(jī)構(gòu)，將地市級公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由目前的發(fā)展。30個左右精簡到10個左右，縣級公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)1.轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，堅持執(zhí)法為民。公安機(jī)關(guān)、構(gòu)由目前的20個左右精簡到5個左右。人民警察要牢固樹立嚴(yán)格依法履行職責(zé)的觀念、法

3.優(yōu)化警力配置。全國現(xiàn)有的257個地級市律面前人人平等的觀念、尊重和保障人權(quán)的觀念，中，有93個市下轄一個區(qū)，其中城區(qū)人口在50萬強(qiáng)化證據(jù)意識、程序意識、時限意識和自覺接受監(jiān)以內(nèi)的43個，50一100萬的41個。根據(jù)吉林省遼督的意識，把打擊犯罪與保護(hù)人權(quán)、追求效率與實源市公安局機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗，市轄區(qū)少、人口規(guī)模現(xiàn)公正、嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)、執(zhí)法形式與執(zhí)法目小的城市，可以撤銷分局，打破有區(qū)必設(shè)分局、有的有機(jī)地統(tǒng)一起來。在執(zhí)法和服務(wù)中，要把人民群街道必設(shè)派出所的格局，根據(jù)需要設(shè)置警署或中心眾的呼聲作為第一信號，把人民群眾的需要作為第派出所;縣公安局的派出所，也可以打破一鄉(xiāng)一所一選擇，把人民群眾的利益作為第一考慮，把人民的格局，合并設(shè)置中心派出所;警署和中心派山所群眾的滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，切實做到人民公安為人設(shè)警署長(所長)l人，政委l人兼綜合組組長，民。副警署長(所長)3人分別兼任隊長，防止出現(xiàn)機(jī)2.放松規(guī)制，創(chuàng)新管理模式。公安行政管理關(guān)化傾向;精簡市公安局和縣公安局機(jī)關(guān)的編制，中目前存在的突出問題是管的面太寬、管的事太機(jī)關(guān)人員編制不超過本市、縣公安編制的10%;多、管的度太緊，程度不同地出現(xiàn)了“管不了也警力配置優(yōu)先保障派出所，根據(jù)派出所工作需要核管不好”的情況。因此，應(yīng)當(dāng)適度放松規(guī)制，以足編制，需要多少就配備多少，不足部分一律通過公眾需求為導(dǎo)向，推動公安行政管理模式的創(chuàng)新，精簡機(jī)關(guān)人員解決。逐步實現(xiàn)由管制警務(wù)向服務(wù)警務(wù)的轉(zhuǎn)變，由以行政

4.實行公安工作年度綜合評價制度。針對本權(quán)力為中心向以公眾需求為中心方向的發(fā)展，探索地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況，在充分研究論證的在服務(wù)中加強(qiáng)管理的措施、辦法。對原來由公安機(jī)基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)卣_定公安工作的年度量化工作關(guān)管理，但隨著形勢的發(fā)展變化不應(yīng)再由公安機(jī)關(guān)目標(biāo)，并根據(jù)工作目標(biāo)制定公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算;繼續(xù)管理的，要堅決退出;對原來由公安機(jī)關(guān)管年終則組織力量或委托社會中介機(jī)構(gòu)對公安機(jī)關(guān)完理，而且隨著形勢的變化仍然需要公安機(jī)關(guān)繼續(xù)管成目標(biāo)任務(wù)的情況進(jìn)行綜合評價。對未達(dá)到目標(biāo)任理的，要不斷創(chuàng)新管理思路，改進(jìn)管理方式，切實務(wù)要求的，認(rèn)真分析各方面蒯京因川屬于客觀形勢瑞譽(yù)港‘管好;對原來不由公安機(jī)關(guān)管理;隨昔社會變化而造成“投人”不足的，下一年度增加預(yù)算;因公安機(jī)關(guān)自身原因造成的，在采取其他措施的同時，下一年度相應(yīng)減少預(yù)算經(jīng)費(fèi)，促使公安機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部挖潛，改革工作運(yùn)行機(jī)制和隊伍管理機(jī)制。

(二)堅持執(zhí)法為民，實現(xiàn)由管制警務(wù)向服務(wù)警務(wù)的轉(zhuǎn)變

在社會主義;}J場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著競爭的不斷加劇，服務(wù)作為一種職業(yè)精神和理念越來越受到了各行各業(yè)的高度重視，提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的政府部門也日益清醒地認(rèn)識到了服務(wù)的重要性。新公共管理理論提倡的“顧客至上”理念，推動了政府行政改革的深化，昭示了改革的方向，對我國的行政改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。但是，相當(dāng)長一個時期以來，由于公安機(jī)關(guān)過多地強(qiáng)調(diào)了自己的強(qiáng)制管理職能，在實踐中逐步形成了管制警務(wù)模式因此，必須對公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法的發(fā)展，需要公安機(jī)關(guān)管理的，要積極承擔(dān)責(zé)任，有效履行職責(zé)。L10)要完善科學(xué)、民主的決策機(jī)制。公安行政管理工作重大政策措施的調(diào)整，要實行社會公示和社會聽證制度。要認(rèn)真貫徹《行政許可法》，在全面清理、減少行政審批事項的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格依法設(shè)定行政審批事項，法律不允許和于法無據(jù)的行政審批要堅決取消。要加快推進(jìn)行政審批制度改革，把工作重心從事前審批轉(zhuǎn)移到事中監(jiān)督和事后查處上。要深化戶籍管理制度改革，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。要完善流動人口管理，以具有合法固定住所和穩(wěn)定職業(yè)為基本落戶條件，放寬城市特別是大中城市的戶口遷移限制。3.引人“顧客”理念，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量。在這方面，不少國家的警方都曾經(jīng)有過深刻的教訓(xùn)。英國在第四次警務(wù)改革中就曾出現(xiàn)了過多強(qiáng)調(diào)服務(wù)而使警察打擊犯罪職能弱化的問題。“忽略首任務(wù)是打擊犯罪，警察的關(guān)鍵職能是對付犯罪活動和成功地打擊犯罪”，導(dǎo)致“目前越來越多與犯罪無關(guān)的事情要警察去干，致使警察這一基本職能越來越?jīng)_淡。”“警察的主要工作就是對付犯罪而在一個有代表性的工作日，呼救電話只有18%與犯罪有關(guān)。警察直接對付犯罪的時間只占工作時間的40%”仁11]因此，我們首先要強(qiáng)化和優(yōu)化警察預(yù)防犯罪、打擊犯罪的核心職能.該管的一定要管住、管好，該打擊的一定要毫不手軟維護(hù)好一方平安，才是公安機(jī)關(guān)對人民群眾真正的、最大最好的服務(wù).其次要盡可能參與積極的非警務(wù)活動，不參與消極的非警務(wù)活動。

(三)界定警察的核心職能和邊緣職能，推進(jìn)公安工幾作社會化

我國很人民警察法》規(guī)定，“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護(hù)公共財產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動’、這些任務(wù)具體由“公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”按照分工承擔(dān)。警察職能是警察對國家與社會所應(yīng)發(fā)揮的效能與作用，體現(xiàn)著國家賦予警察的使命與要求。日2〕公安機(jī)關(guān)人民警察所履行的職能，包括核心職能和邊緣職能。在我國，廣一義的維護(hù)社會治安力量，除警察外還包括保安、治保會、企業(yè)內(nèi)保組織、治安聯(lián)防隊伍等所謂的“非職業(yè)警察”一，公安機(jī)關(guān)人民警察具體指導(dǎo)“非職業(yè)警察”從事一部分維護(hù)社會治安的工作“非職業(yè)警察”發(fā)揮的這一部分作用，筆者認(rèn)為可以歸納為警察的邊緣職能或附帶職能隨著社會對公共安全服務(wù)需求的多元化，僅僅依靠政府無償提供公共安全服務(wù)的狀況已越來越難以維持，推進(jìn)公安工作的社會化已經(jīng)是必然趨勢。

因此，有必要根據(jù)形勢任務(wù)的發(fā)展重新明確警察的職能定位和職能劃分，進(jìn)一步界定警察的核心職能和邊緣職能，逐步將邊緣職能社會化，以滿足社會多元化的警務(wù)需求，重構(gòu)社會治安綜合治理的新體系一在剝離警察邊緣職能、實行警務(wù)一L_作社會化方面，英國采取了以下辦法:第一，義務(wù)競標(biāo)、向外承包。通過市場的方-法，將原來屬于警察的一些職能的具體操作轉(zhuǎn)移給社會團(tuán)體或者私營企業(yè)，但警察仍然對這些職能負(fù)有責(zé)任。這叫做“不完全剝離”:如在《波森調(diào)查》中，英國的警察局長協(xié)會和皇家警察督查處概括出了19項可以轉(zhuǎn)讓的“附帶任務(wù)”，包括尋找失蹤的人、看護(hù)碎死者、為大型活動擔(dān)任警衛(wèi)、簽發(fā)持槍證和經(jīng)銷酒類許可證以及提供預(yù)防犯罪的咨詢等這些職能被認(rèn)為應(yīng)由警察負(fù)責(zé)但是可以文職化或者承包出去。通過這種方法，每年可以節(jié)約警察機(jī)關(guān)近2億英鎊的費(fèi)用。第二，職能移交。將一些附帶職能徹底從警察工作中“剔除”，交由非警察機(jī)構(gòu)去完成。《波森調(diào)查》列出了37項之多，包括停車管理、護(hù)送超大型道路運(yùn)輸物品等這些原來由警察完成的任務(wù)完全交由私營企業(yè)承擔(dān)。第三，授權(quán)社區(qū)。將警務(wù)工作的一部分回歸社區(qū)，通過對社區(qū)授權(quán)，警察和社區(qū)互動，共同完成原由警察獨(dú)立完成的工作。這種方式最突出的表現(xiàn)，就是“社仄警務(wù)”在英國興起，“輔警”的作用上升。英國內(nèi)政部2001年的《新世紀(jì)的警務(wù)—警察改革的藍(lán)圖》特別強(qiáng)調(diào)，“一線的警力能夠通過加強(qiáng)警察輔助力量的作用得到強(qiáng)化。將一些由正式警察所承擔(dān)的任務(wù)轉(zhuǎn)讓給這些警察的輔助力量來承擔(dān)，這是很重要的。我們能夠?qū)⒁恍┗镜难策壜毮苁跈?quán)給這些輔助警察力量去行使。這樣將會提升維護(hù)社會治安力量在社區(qū)的可見性，能夠有效對付一些反社會以及違反治安的事件’，口3〕以英國為代表的西方警務(wù)工作社會化，是建立在比較完備的法制基礎(chǔ)之_仁的。當(dāng)前，我國正處在社會主義初級階段，國家民主法制建設(shè)尚不完善，公民守法意識、誠信意識普遍不強(qiáng)，廣泛推行警務(wù)工作社會化的基礎(chǔ)條件顯得十分薄弱。因此，界定警察的核心職能和邊緣職能，推進(jìn)公安_l作的社會化.應(yīng)堅持條件成熟一個推出一個當(dāng)前，應(yīng)著重完善已有“非職業(yè)警察”的運(yùn)作機(jī)制，使其發(fā)揮更大的作用，同時積極創(chuàng)造條件培育公安工作社會化的市場基礎(chǔ)。

1.加強(qiáng)企事業(yè)單位內(nèi)保組織建設(shè)計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國的企事業(yè)單位普遍建立了經(jīng)濟(jì)民警隊伍，一些大型廠礦企業(yè)還建立了專門的公安機(jī)關(guān)-1994年，按照政企、政事分開的原則，國務(wù)院決定對企事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，將其原有的執(zhí)法權(quán)限交由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)，企事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)被改為內(nèi)部治安保衛(wèi)組織。1997年公安部、國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合的《國有企業(yè)治安保衛(wèi)_L作暫行規(guī)定》第七條規(guī)定:“國有企業(yè)可以根據(jù)需要.按照精干高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的原則設(shè)立保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，或者選擇其他適合本企業(yè)情況的保衛(wèi)工作形式”。當(dāng)前企事業(yè)單位內(nèi)保組織存在的主要問題是人員素質(zhì)不高和變相行使執(zhí)法權(quán)等。公安機(jī)關(guān)作為企事亞單位內(nèi)•保組織的行業(yè)主管部門和業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，應(yīng)加強(qiáng)對企事業(yè)單位內(nèi)保組織的指導(dǎo)、監(jiān)督，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)，支持他們在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開展工作，及時發(fā)現(xiàn)和懲治違法違規(guī)行為，促使他們發(fā)揮更大的作用。

2.大力發(fā)展保安服務(wù)市場。保安是我國改革開放和建立市場經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，建立保安公司是用市場的力量解決社會治安問題的一個舉措。近幾年來，保安服務(wù)業(yè)方興未艾，呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢。但是，目前我國的保安業(yè)還不具有嚴(yán)格意義上的法律地位。要大力培育和發(fā)展保安服務(wù)市場，應(yīng)當(dāng)解決以下問題:(l)完善立法。一方面要修改《警察法》和相關(guān)法律法規(guī)，將條件已經(jīng)成熟、實踐證明已經(jīng)可以社會化的職能從警察的職責(zé)任務(wù)中剝離出去，擴(kuò)大公共安全服務(wù)社會化、市場化的領(lǐng)域。另一方面要盡快進(jìn)行保安服務(wù)業(yè)立法，使保安業(yè)在提供安全服務(wù)方面有法可依。(2)公安機(jī)關(guān)對保安服務(wù)業(yè)要逐步放松規(guī)制，重點是監(jiān)督保安公司和保安人員依法提供服務(wù)，打擊違法違規(guī)行為。(3)允許更多的資本投人保安服務(wù)業(yè)，尤其是民間資本。(4)允許保安業(yè)跨區(qū)域發(fā)展、競爭。(5)允許保安業(yè)加人社會調(diào)查領(lǐng)域，協(xié)助警察調(diào)查。(6)進(jìn)一步完善治安承包制度。〔14〕

3.充分發(fā)揮治保會的作用。基層治安保衛(wèi)委員會是我國特有的社會組織，主要是動員組織治安積極分子、義務(wù)聯(lián)防隊員等協(xié)助警察維護(hù)一定區(qū)域的社會治安，其作用不容忽視。1952年公安部制定了《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》，1982年《憲法》把治安保衛(wèi)委員會肯定下來，明確規(guī)定它是協(xié)助維護(hù)社會治安的組織。治保會設(shè)在廠礦、學(xué)校、街道、鄉(xiāng)村及其他企事業(yè)單位，其成員由群眾選舉產(chǎn)生。治保會受所在單位、居委會、村委會領(lǐng)導(dǎo)，在當(dāng)?shù)毓才沙鏊笇?dǎo)下開展工作。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深人發(fā)展，公民越來越多地由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保伪闹匾匀找嫱癸@。通過充分發(fā)揮治保會的作用、落實社會治安綜合治理措施來推進(jìn)公安工作的社會化，是我國的優(yōu)勢。(l)進(jìn)一步加強(qiáng)治保會建設(shè)，充實新的力量尤其是年輕力量。(2)運(yùn)用市場化手段調(diào)動更多的群眾參與到治保會的工作中來，采取義務(wù)激勵和功利激勵相結(jié)合的辦法刺激基層基礎(chǔ)工作。(3)擴(kuò)大治保會的工作范圍，加大其在幫教受刑事處罰人員、流動人口管理等方面的工作力度。隨著我國司法改革的不斷推進(jìn)，刑罰的執(zhí)行方式會不斷增多，假釋、保外就醫(yī)、監(jiān)外執(zhí)行等也會增多。對這些人員的幫教管理應(yīng)逐步交由治保會等基層治安組織具體負(fù)責(zé)。

4.積極探索社會化的其他途徑。公安機(jī)關(guān)應(yīng)逐步退出非公益性大型活動的安全保衛(wèi)，如營利性體育比賽、文藝演出、展覽會等，依法強(qiáng)制經(jīng)營單位承擔(dān)安全保衛(wèi)責(zé)任。應(yīng)通過市場競爭等方式由保安公司或其他類似組織承包，公安機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督。通過實行資格認(rèn)定、公開招標(biāo)等方式將機(jī)動車安全檢測交企業(yè)負(fù)責(zé)，公安機(jī)關(guān)通過日常交通管理監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行。通過落實消防安全責(zé)任制，推動消防工作社會化，探索保險公司介人消防工作的新機(jī)制。

(四)強(qiáng)化競爭激勵和監(jiān)督制約，增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)

按照新公共管理理論“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，警察也是一個“經(jīng)濟(jì)人”，生活在社會中，也有個人的需求，也會去獲取自己的利益。但警察又不是普通的人，國家賦予公安機(jī)關(guān)、人民警察一定的特殊權(quán)力。因此，在警察個人利益最大化和社會公共利益最大化之間建立平衡，是警察管理必須要注意的間題。既要大力弘揚(yáng)政府人的公共性、奉獻(xiàn)精神，又要看到“理性經(jīng)濟(jì)人”強(qiáng)調(diào)人的自利性，強(qiáng)調(diào)公私利益的和諧性。追求私利雖然不是人唯一的行為動機(jī)，但它是人本性的基礎(chǔ)。但是，即使個人純粹追求自身的利益，絲毫不關(guān)心別人的利益，也會在某種制度安排下自動地增進(jìn)社會利益。“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)實際上等于假設(shè)一種最不利的情形，然后從這個前提出發(fā)，追求在最不利的條件下產(chǎn)生最令人滿意的結(jié)果，即在最不利的可能中尋求最好的結(jié)果。[l5〕警察管理的制度安排要達(dá)到這樣的目的，就必須強(qiáng)化競爭激勵和監(jiān)督制約。

1.激活競爭機(jī)制。主要手段包括:(l)競爭上崗制度;(2)績效考核制度;(3)末位淘汰制度;(4)破案招標(biāo)制度。

2.嚴(yán)格監(jiān)督制約。監(jiān)督制約機(jī)制的主要手段包括:(l)推行警務(wù)公開;(2)實行警務(wù)規(guī)范化;(3)嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)人員。3.落實從優(yōu)待警。從優(yōu)待警已經(jīng)講了多年，但實際上一直沒有落實到位。警察的工資福利待遇與其工作的高危險、高負(fù)荷不相適應(yīng);現(xiàn)行公務(wù)員制度以單位確定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、以領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)確定非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的規(guī)定，造成警察職務(wù)壓職壓級的問題十分突出;警察因公傷亡撫恤標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，致使“英雄流血又流淚”;警察執(zhí)法的正當(dāng)權(quán)益得不到保護(hù)，在執(zhí)法辦案尤其是處置群體性事件中，經(jīng)常受到侮辱、誹謗，甚至是暴力侵襲。①因此，國家應(yīng)當(dāng)實行專門的警察工資制度，適當(dāng)提高警察待遇;建立單獨(dú)的警察管理制度，將公安機(jī)關(guān)的人員分為警官、警員、專業(yè)技術(shù)人員、輔助人員，實行分類管理，并分別規(guī)定相應(yīng)的職務(wù)序列;加強(qiáng)因公傷亡警察的撫恤優(yōu)待工作，大幅度提高撫恤金標(biāo)準(zhǔn);改善執(zhí)法環(huán)境，保護(hù)民警的正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益，等等。

(五)按照事權(quán)劃分和責(zé)權(quán)‘致的原則，改革公安管理體制

我國現(xiàn)行的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的公安管理體制是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下逐步形成的，已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)新形勢的要求。改革公安管理體制，從長遠(yuǎn)看應(yīng)以警察權(quán)的分治為基點，劃分中央和地方事權(quán)。對此，內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳副廳長趙黎平曾撰文進(jìn)行過深人分析。他認(rèn)為，科學(xué)劃分警察事權(quán)是公安管理體制改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。警察事權(quán)可分為三種四類。第一種是國家警察事權(quán)，如國內(nèi)安全保衛(wèi)、邊防管理等，由國家單獨(dú)統(tǒng)一管理，地方不參與。第二種是地方警察事權(quán)，如人口管理、交通管理、普通刑事案件和治安案件管理等一般不涉及全局、地方性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，具體可由地方依法管理。第三種是國家和地方共同的警察事權(quán)，具體可分為國家為主、地方為輔的警察事權(quán)和地方為主、國家為輔的警察事權(quán)兩類。應(yīng)依據(jù)警察事權(quán)，建立國家警察和地方警察。國家警察履行國家警察事權(quán)和國家地方共有、以國家為主的警察事權(quán);地方警察履行地方警察事權(quán)和國家地方共有、以地方為主的警察事權(quán)。履行國家事權(quán)的警察，由公安部直接管理;履行國家地方共有、以國家為主事權(quán)的警察，由公安部主管、地方協(xié)管;履行國家地方共有、以地方為主事權(quán)的警察，由地方主管。取消公安部對地方警察的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、部署、檢查等職能。履行國家和地方共有、以地方為主事權(quán)的警種，國家和地方都可設(shè)置，國家對地方行使業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。筆者認(rèn)為，依據(jù)中央和地方事權(quán)的劃分改革公安管理體制，理論上是較為科學(xué)合理的，但實際操作上目前面臨不少困難。一是在當(dāng)前國家總體上對中央與地方事權(quán)沒有進(jìn)行全面劃分的情況下，單純就警察事權(quán)進(jìn)行劃分難度很大。二是就警察事權(quán)而言，哪些屬于中央事權(quán)，哪些屬于地方事權(quán)，有些是清楚的，有些則交叉重疊，難以劃分清楚。三是目前各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，國家警察、地方警察統(tǒng)一供給、管理標(biāo)準(zhǔn)的問題實際__上難以落實，如果標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，又會造成隊伍管理上的混亂。因此，按照劃分中央與地方事權(quán)改革公安管理體制，目前只能進(jìn)行理論上的研究探討，具體實施還有待國家政治體制改革的進(jìn)一步深入。