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新公共管理概述

新公共管理(N、PublicManage-ment)是一種國(guó)際性思潮，它于20世紀(jì)后期發(fā)韌于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭，并迅速擴(kuò)展到其它發(fā)達(dá)國(guó)家乃至全世界。學(xué)術(shù)界對(duì)之有各種不同的稱謂，如“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)”、“管理主義”、“企業(yè)化政府”、“重塑政府”等。這些稱謂從不同側(cè)面反映了新公共管理的價(jià)值取向。與傳統(tǒng)模式的理論基礎(chǔ)是官僚制理論和政治一行政兩分法不同，新公共管理模式的理論基礎(chǔ)則是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和企業(yè)管理理論。這里所說的經(jīng)濟(jì)學(xué)，主要指20世紀(jì)50一60年代的公共選擇理論、委托一理論(PrinciPalAgentTheory)和交易成本理論等。參照國(guó)內(nèi)外行政學(xué)者的論述和行政改革的實(shí)踐，筆者把新公共管理的基本內(nèi)容歸結(jié)如下:

1政府角色定位。新公共管理傾向于一種把決策制定(掌舵)和決策執(zhí)行(劃槳)分離的體制。為了實(shí)現(xiàn)兩者的分離，新公共管理主張通過民營(yíng)化、公私合作、合同出租等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場(chǎng)和社會(huì)力量來承擔(dān)。而政府在主要集中于掌舵性的職能領(lǐng)域，如擬訂政策、建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制、監(jiān)督合同執(zhí)行等，引導(dǎo)它們?yōu)閷?shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)服務(wù)。

2.將企業(yè)管理的理念和方法引人公共部門。基于管理具有相通性這一認(rèn)識(shí)，西方國(guó)家在行政改革的實(shí)踐中廣泛引進(jìn)企業(yè)的科學(xué)管理方法諸如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、全面質(zhì)量管理、成本一效益分析等，并希望用企業(yè)管理理念來重構(gòu)公共部門的組織文化。

3.建立有使命感的公共組織。新公共管理模式認(rèn)為，傳統(tǒng)行政模式對(duì)規(guī)章制度的咯守可能會(huì)造成“目標(biāo)移位”的現(xiàn)象，并因此可能使行政組織喪失了適應(yīng)環(huán)境變化的靈活性。而企業(yè)化政府則是有使命感的政府，它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定出讓自己的雇員放手實(shí)現(xiàn)使命的制度，認(rèn)為有使命感的政府可能會(huì)比照章辦事的政府士氣更高、更有創(chuàng)新精神，從而也更有效率。

4.新公共管理把社會(huì)公眾視為政府的“顧客”，認(rèn)為，公共組織應(yīng)堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿意”為宗旨。例如:英國(guó)于1991年制定并頒布了《公民憲章》，它具體規(guī)定了每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)程序與期限以及違約責(zé)任等，被視為提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。

5.加強(qiáng)公共部門的績(jī)效評(píng)估。公共部門績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容主要包括服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、效率和成本收益等。在實(shí)踐中，公共部門的績(jī)效評(píng)估主要是以‘，3E”為標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益。新公共管理的內(nèi)容相當(dāng)豐富，從各國(guó)行政改革的實(shí)踐還可以總結(jié)出很多，它們?nèi)渴且允袌?chǎng)化和企業(yè)化管理作為其核心理念。

新公共管理與民主社會(huì)的核心價(jià)值的沖突

新公共管理一方面改革了官僚制的弊端，另一方面也與民主社會(huì)的核心價(jià)值產(chǎn)生了激烈的沖突。我們這里所說的民主社會(huì)核心價(jià)值是指孕育于民主社會(huì)中位于最深層的基本道德與價(jià)值層面的以公民和社會(huì)為依歸的價(jià)值取向，它包含民主、平等、自由、公民權(quán)、公共利益和負(fù)責(zé)任等核心價(jià)值命題。在本文中，筆者從以下五個(gè)方面考察新公共管理與民主社會(huì)核心價(jià)值的沖突:

1.“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)。新公共管理承襲了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的人性假設(shè)并以此為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行公共部門的制度設(shè)計(jì)，這是新公共管理與民主社會(huì)核心價(jià)值沖突的“癥結(jié)所在”:首先，一個(gè)受自利動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)的組織顯然無法對(duì)公共利益傾注太多的關(guān)注。正如萊茵•D•泰瑞所指出的:“既然公共選擇和組織經(jīng)濟(jì)學(xué)傾向于方法論上的個(gè)人主義，既然個(gè)人利益是其核心理念，那么任何關(guān)于‘公共利益’的概念都變得毫無意義”;其次，人是社會(huì)關(guān)系的總和，“經(jīng)濟(jì)人”所描述的只是復(fù)雜的人格體系中的一個(gè)側(cè)面。大量事實(shí)證明，公共行政人員完全可以超越個(gè)人利益，以高度的獻(xiàn)身精神和責(zé)任意識(shí)投人到公共行政活動(dòng)中去。但是，當(dāng)公共行政人員追求公共利益的行為總是得到利己主義的解釋時(shí)，他們就會(huì)轉(zhuǎn)向利己主義，這就是所謂的“皮哥馬利翁效應(yīng)”;最后，在一個(gè)個(gè)人利益被過分張揚(yáng)的社會(huì)，人們習(xí)慣于以個(gè)人得失作為價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)，喪失了對(duì)道德問題的敏感性和起碼的社會(huì)責(zé)任感，最終必將引公共利益與公共倫理的危機(jī)。

2.政府角色定位。新公共管理把政府的角色界定為“掌舵”，并認(rèn)為“那些集中精力積極掌舵的政府決定了其社區(qū)、州和國(guó)家的發(fā)展前途”。然而，在現(xiàn)代民主社會(huì)中，政府的這種角色定位不僅不合適，而且也不可能:其一，新公共管理視野中的政治家和行政官僚是個(gè)人效用最大化的追求者，而把社會(huì)的發(fā)展前途交由自利的個(gè)人來掌控其結(jié)果無疑是災(zāi)難性的;其二，即使政府能夠完全代表公共利益，其理性的有限性決定它并不具備制定完美政策的潛質(zhì);其三，現(xiàn)代社會(huì)的公共政策是各集團(tuán)和組織互動(dòng)的結(jié)果，是各種利益和觀點(diǎn)的混合物，在這種情況下，把公共政策視為單純的政府決策已毫無意義。民主社會(huì)的公共政策必須以廣泛的公眾參與為基礎(chǔ)，這既是保證公共政策公共性的需要，也是民主社會(huì)公民權(quán)的集中體現(xiàn)。因此，羅伯特•B•丹哈特善意地提醒我們:“當(dāng)我們急于掌舵時(shí)，我們是否正在淡忘誰擁有這條船?”

3.對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的過分推崇。新公共管理建議政府采用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)。琳達(dá)•德萊恩認(rèn)為:“……市場(chǎng)模式隱含這樣一種信念，即自由市場(chǎng)的力量可以使追逐個(gè)人利益的參與者—個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、公司達(dá)到一種在某種程度上代表了最大限度可實(shí)現(xiàn)的公共利益的平衡。”但是，在復(fù)雜、多元的現(xiàn)代社會(huì)里，公共決策必須經(jīng)過一個(gè)各相關(guān)利益群體互動(dòng)博弈的過程，這一過程當(dāng)然沒有市場(chǎng)機(jī)制更有效率，但是它卻能最大限度地保證公共利益，而且這一過程也決不是單一的“選票”所能反映的。新公共管理卻企圖以個(gè)人利益為起點(diǎn)，依靠“選票”這一單一的信號(hào)，通過市場(chǎng)這只“看不見的手”的調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)公益，這不僅無助于公益的實(shí)現(xiàn)，也“有悖于民主社會(huì)的民主協(xié)商過程”;而且，由于政治領(lǐng)域的需求和組織行為與市場(chǎng)中的差異，“公共領(lǐng)域任何追求個(gè)人利益的行為都是不能自發(fā)地走向合乎道德的結(jié)果的，即使有著嚴(yán)格的外在性約束機(jī)制，也不會(huì)有合乎道德的結(jié)果”;最后，市場(chǎng)機(jī)制的基本動(dòng)力是對(duì)個(gè)人利益的追求，這必然把政府引向?qū)Χ唐谀繕?biāo)的關(guān)注，并放棄了對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的追求。而公共利益需要政府具有更寬廣、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視野，而不是基于個(gè)人或機(jī)構(gòu)利益基礎(chǔ)上的成本一收益分析。因此，布隆克認(rèn)為:“自由市場(chǎng)這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽扯到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。

4.企業(yè)管理理念。新公共管理提倡把企業(yè)管理的理念和方法引人公共部門，用以改變傳統(tǒng)官僚體制內(nèi)部的管理機(jī)制和驅(qū)動(dòng)力，但它同時(shí)帶來了如下難題:首先:企業(yè)家對(duì)創(chuàng)新的執(zhí)著和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的偏好使他們?cè)谛袆?dòng)中傾向于打破規(guī)則而不是遵守規(guī)則、重視結(jié)果而不是惜守程序。莫爾認(rèn)為，企業(yè)家精神引人政府后會(huì)導(dǎo)致效果優(yōu)先、程序第二甚而不講程序，這是對(duì)政府的根本性誤解，政府內(nèi)部應(yīng)該是“有了法律和執(zhí)行性規(guī)則之后才會(huì)有有效的和負(fù)責(zé)任的管理”。琳達(dá)•德萊恩則指出:“民眾渴望公共問題的創(chuàng)造性解決方案并希望通過創(chuàng)新性的思維(甚至是偶爾的冒險(xiǎn))來節(jié)減公共開支，但對(duì)選民和立法者而言，責(zé)任的概念同樣極為重要。從實(shí)踐的角度看，在實(shí)際組織中，企業(yè)經(jīng)理們帶來了一個(gè)困難和危險(xiǎn)的問題:他們可能是創(chuàng)造性的和高效的，但他們的專注、固執(zhí)和不屈從于規(guī)則使他們難于控制。他們可能會(huì)‘走火”，;其次，企業(yè)家精神的植人意味著個(gè)別政府機(jī)構(gòu)可以在個(gè)人或機(jī)構(gòu)利益的驅(qū)動(dòng)下采取行動(dòng)，蓋布勒以親身經(jīng)驗(yàn)為例說明這一問題，他說:“這一理念就是使他們像所有者那樣行動(dòng)……”眾所周知，公共部門是為公眾所有的，他們的任何行動(dòng)都必須從民眾那里獲取最終的合法性認(rèn)同，企業(yè)化政府隱含的把機(jī)構(gòu)或個(gè)人利益凌駕于公益之上是和民主社會(huì)不相容的;最后，像私營(yíng)企業(yè)一樣，新公共管理把“3E”作為政府追求的目標(biāo)，而把政府最本質(zhì)的價(jià)值訴求諸如民主、平等和公民權(quán)等放在一起，這必將導(dǎo)致公共行政在民主治理過程中正當(dāng)性的喪失。

5.“顧客”隱喻。新公共管理把政府與民眾的關(guān)系比擬為企業(yè)和顧客的關(guān)系，認(rèn)為政府應(yīng)該堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿意”為宗旨。但是，政府首先不可能完全以“顧客滿意”為宗旨。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府肩負(fù)著社會(huì)整體規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重任，政府關(guān)注的利益比企業(yè)要復(fù)雜的多，政府必須考慮各方面的利益要求和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，它不能僅僅為了“顧客滿意”只顧滿足顧客短期的、直接的、經(jīng)濟(jì)的利益而忽視了社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展;其次，“顧客導(dǎo)向”產(chǎn)生了一個(gè)分配上的重大問題。政府的顧客所掌握的政治資源差異很大，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯，政府會(huì)對(duì)不同的顧客區(qū)別對(duì)待，甚至拋棄沒有價(jià)值的顧客，這在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上是可以理解的，但在公共部門卻是行不通的;最后，相對(duì)于公民而言，顧客顯然是個(gè)很狹隘的概念。事實(shí)上，公民在民主社會(huì)中的角色是非常復(fù)雜的，他們既是公共服務(wù)的接受者，又是政府的納稅人。他們不僅“用腳投票”，還“用手投票”。因此，彼得斯直接了當(dāng)?shù)刂赋?“公民如今只不過是政府服務(wù)的消費(fèi)者，公民相對(duì)于國(guó)家的個(gè)人權(quán)利和法律地位無形中降低了”。