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[摘要]義務教育向均衡教育發(fā)展是新時期義務教育發(fā)展的方向。我國現(xiàn)階段所實行的九年制義務教育呈非均衡發(fā)展的態(tài)勢，“制度約束”是導致義務教育非均衡發(fā)展的制度性和結(jié)構(gòu)性因素，必須切實保障加快推進義務教育的均衡發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]義務教育；均衡發(fā)展；制度分析

作為政府向公民提供的一種公共品，實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展是新時期義務教育發(fā)展的方向。筆者認為，義務教育均衡發(fā)展是指通過政策制定與調(diào)整，建立和完善教育政策和法律制度，并通過合理的資源調(diào)配以提供相對均等的教育機會和條件，以客觀公正的態(tài)度和科學有效的方法達到教育需求與教育供給的相對平衡，實現(xiàn)教育效果和成功機會的相對均衡。因此，它是一個相對的、動態(tài)的、歷史的概念。我們在目前所強調(diào)的均衡發(fā)展更多的是指不斷縮小區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)間學校在辦學經(jīng)費、硬件設施、師資水平、辦學水平和教育教學質(zhì)量等方面的差異。

一、九年制義務教育非均衡發(fā)展的態(tài)勢分析

(一)當前我國義務教育非均衡發(fā)展的主要表現(xiàn)

1．教育資源分配的非均衡。(1)結(jié)構(gòu)失調(diào)。我國公共教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例低，義務教育經(jīng)費在全國教育經(jīng)費中的比重更低。國家曾明確規(guī)定財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例到2000年要達到4％，但至今都未能實現(xiàn)。而在這有限的教育經(jīng)費中，農(nóng)村義務教育費用是少之又少。(2)地域差異。區(qū)域間教育發(fā)展極不均衡，京津滬等大城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)接近普及高中階段教育，而在中西部欠發(fā)達省區(qū)，尤其是邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)及少數(shù)民族聚居地區(qū)，“普九”的任務還尚未完成。(3)城鄉(xiāng)差距。中國廣大農(nóng)村的義務教育質(zhì)量普遍低于城市，師資質(zhì)量低、教育經(jīng)費短缺、教育條件匱乏、教育管理水平不高、學生家庭貧困等等，諸多問題制約著農(nóng)村義務教育的良性發(fā)展。城鄉(xiāng)間教育的非均衡在教育經(jīng)費、教師水平、升學率和輟學率等方面都有集中的表現(xiàn)。(4)校際失衡。這一失衡結(jié)果是保證了少數(shù)學生的質(zhì)量而丟掉了大多數(shù)學生的質(zhì)量，是以極少數(shù)學校的高質(zhì)量掩蓋了大多數(shù)學校的低質(zhì)量。

2．社會階層間教育的非均衡。我國社會階層分化、收入差距擴大已是不爭的事實，由此導致不同階層對教育資源選擇的非均衡性，不同階層群體在物質(zhì)資本、文化資本和精神資本上存在的差異成為教育非均衡的重要根源。據(jù)估計，在重點中學中，干部、知識分子和高收入家庭子女占學生總數(shù)的70％以上。不同階層在學業(yè)成功上的差異同樣巨大，在各級學校教育中學習失敗、輟學留級、中途棄學的，主要是家境貧寒、社會地位較低的階層的孩子。這種教育差異明顯導致社會階層差距拉大、社會流動趨于減緩。

(二)義務教育非均衡發(fā)展的消極影響

我國已進入經(jīng)濟發(fā)展的機遇期和矛盾的發(fā)展期，推進義務教育均衡發(fā)展，是建立和諧社會、維護教育公平的必然。當前我國義務教育的非均衡發(fā)展狀況，已在很大程度上影響到全民族素質(zhì)的整體提高。如不扭轉(zhuǎn)這種狀況，不僅違背了義務教育的宗旨，破壞了社會公正，是國民教育的失敗，更易造成貧困階層及弱勢群體對現(xiàn)行社會制度的懷疑，有可能危及社會的可持續(xù)發(fā)展，直接關(guān)乎到社會穩(wěn)定的大局。

二、義務教育非均衡發(fā)展的成因分析

(一)“制度約束”是導致義務教育非均衡發(fā)展的制度性和結(jié)構(gòu)性因素

自上個世紀90年代中期以來，我國政府為縮小義務教育發(fā)展差距制定并實施了一系列政策，但事實上義務教育非均衡發(fā)展的態(tài)勢依然存在。透視影響中國義務教育發(fā)展的各種因素，我們可以發(fā)現(xiàn)“制度約束”才是導致義務教育非均衡發(fā)展的制度性和結(jié)構(gòu)性因素。政府為補償社會弱勢群體而采取的傾斜性政策的變革是在原有體制框架內(nèi)進行的單項和表層改革，不能從根本上改變義務教育投資管理體制和運行機制。當這種“邊際改革”遭遇城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)分治等“制度約束”力量時，其所具有的均衡效應最終被消解，由此導致義務教育仍處于非均衡狀態(tài)。導致義務教育非均衡發(fā)展的制度約束涉及正式制度和非正式制度。

(二)導致義務教育非均衡發(fā)展的制度約束

中國義務教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)實狀況，背后隱藏著復雜而深刻的社會矛盾和問題，影響因素眾多，涉及面廣。筆者以為，導致我國當前義務教育非均衡發(fā)展的制度約束至少涉及以下方面。

1．二元結(jié)構(gòu)背景下的城鄉(xiāng)分治制度。由于城鄉(xiāng)分離的戶籍制度導致城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的存在，城鄉(xiāng)居民在社會保障、義務教育等公共產(chǎn)品供給方面存在相當大的差距。一方面大量富余農(nóng)村人口長期滯留于農(nóng)村，緊緊依靠有限的土地生產(chǎn)來維系基本的溫飽生活；另一方面，流入城市的農(nóng)民因為沒有城市戶籍也無法獲得與城市人同樣的權(quán)利和福利。

2．經(jīng)濟非均衡發(fā)展中實行的分級辦學制度。國家對沿海地區(qū)的扶持和發(fā)展使這部分地區(qū)獲得了比西部和農(nóng)村地區(qū)更優(yōu)越的條件，教育也從中受益；義務教育實行地方負責、分級管理的體制后，義務教育經(jīng)費主要由地方政府負擔，尤其是縣鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由此成為“教育財政”。這種導向已經(jīng)影響和正在影響著義務教育的均衡發(fā)展。

3．義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范。我國當前的義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范，制約了義務教育的均衡發(fā)展。如現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)不合理，因此轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)效果甚微。現(xiàn)行制度中一般性轉(zhuǎn)移支付的稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付是主要形式，保持了原有的利益格局，對消除地區(qū)間差異效果不大。

4．“城市中心”與“精英教育”的制度設置。在我國義務教育相關(guān)政策制定過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)“城市中心”價值取向和“精英教育”制度設置的存在。國家的義務教育優(yōu)先滿足甚至只反映城市人的利益，如主要以城市學生的學力為依據(jù)制定全國統(tǒng)一大綱、教材和標準，城鄉(xiāng)教師之間存在著不同的待遇標準和師資配備標準。重點學校和示范學校強化了義務教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡，導致地區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)學校之間差距的拉大，同時為教育腐敗提供了溫床。

5．教育督導和績效評估制度等亟需完善。近幾年，我國教育督導評估主要停留在學校鑒定、分等級的問題上，這種分等級式的評估給家長和社會帶來了一定的誤導，使大家都紛紛涌向等級較高的學校。此類評估加大了學校之間的差距，導致學校發(fā)展的兩極分化，出現(xiàn)“馬太效應”。教育績效評估制度也出現(xiàn)偏差，對農(nóng)村義務教育的評估要求低于城市的做法同時也等于鼓勵拉大城鄉(xiāng)義務教育之間的差距。

6．以文化為代表的非正式制度的約束。在一些貧困地區(qū)和貧困階層，與貧困經(jīng)濟伴隨的貧困文化禁錮著人們的思想意識和行為，這種非正式制度的約束對教育的負面影響是明顯而巨大的。貧困文化不能形成教育發(fā)展所要求的人文環(huán)境，消極的思想和落后的觀念使教育缺乏必需的動力，錯位的價值取向嚴重制約著義務教育的普及。特別是在少數(shù)民族地區(qū)和存在歧視女性傳統(tǒng)觀念的地區(qū)，義務教育的發(fā)展阻力更大。同時由于文化的發(fā)展涉及政治、民族、宗教、信仰、語言、歷史、地理、風俗等諸多方面，千差萬別且不平衡，義務教育受其影響和滲透也表現(xiàn)為非均衡發(fā)展態(tài)勢。

三、實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的對策思考

(一)實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵在政府，政府要切實承擔義務教育均衡發(fā)展的制度分析

1．加強中央政府對義務教育的責任，實現(xiàn)義務教育領(lǐng)域治理模式的轉(zhuǎn)化。確保義務教育均衡發(fā)展的首要措施是加強中央政府對義務教育的責任。從目前世界上大多數(shù)國家的義務教育實踐來看，無論是中央集權(quán)還是地方分權(quán)的國家，落實中央政府對義務教育發(fā)展的責任都是義務教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵性因素。在深入發(fā)展的市場經(jīng)濟背景下合理調(diào)整政府與市場的關(guān)系，改變政府在義務教育領(lǐng)域中的缺位和越位現(xiàn)象，對于義務教育均衡發(fā)展的實現(xiàn)尤為重要。轉(zhuǎn)變政府教育職能，促進義務教育均衡發(fā)展，必須實現(xiàn)義務教育領(lǐng)域政府治理模式的變化(表1)。

2．各級政府強化理念，明確職責并切實承擔責任。關(guān)于義務教育公平的價值理念，各級政府均需強化，實現(xiàn)公共教育資源的合理配置和共享，是義務教育均衡發(fā)展的首要條件和各級政府的基本職責。必須建立合理的教育資源配置和共享機制，在學校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整上，要鼓勵強弱聯(lián)合，優(yōu)化教育資源。同時改革招生辦法，淡化升學競爭，在義務教育階段堅決堅持“就近、免試入學”的原則。

同時明確各級政府的投入責任。對各級政府的義務教育投資數(shù)額根據(jù)預算大致作出規(guī)定，以保證最低限度的教育費用，便于操作和衡量，落到實處。在這方面可以借鑒國外的一些做法。對義務教育投入主體不搞一刀切，因地制宜，區(qū)別對待，采用多種形式。

(二)逐步淡化和消除制度壁壘．建立和完善相應促進機制

1．消除義務教育城鄉(xiāng)二元分割制度，突出弱勢補償制度。化解義務教育非均衡發(fā)展的關(guān)鍵和核心在于突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。建構(gòu)和諧社會、建設社會主義新農(nóng)村必須消除義務教育城鄉(xiāng)二元分割制度，倡導“以人為本”的科學發(fā)展觀，實現(xiàn)從“城鄉(xiāng)分割”向“城鄉(xiāng)融合”的社會轉(zhuǎn)型。突出弱勢補償制度，以公共財政資源對社會低收入階層、少數(shù)民族、婦女和兒童、殘疾人、農(nóng)村和邊遠地區(qū)人口接受義務教育進行補償，實行全免費的義務教育制度。教育投入要堅持向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體傾斜，加大扶持力度。

2．實行教師交流制度，取消“重點學校”政策，推行學校標準化制度。實行優(yōu)質(zhì)教師交流制度，通過派遣優(yōu)秀的師范院校畢業(yè)生和選調(diào)優(yōu)秀教師到薄弱學校任教，或采取優(yōu)秀的骨干教師定期、輪流到薄弱學校示教、掛職等方式，均衡配置教師資源，促進學校標準化制度的建設。取消重點學校政策，實行學校標準化制度。通過對公辦學校的校舍、教師及生均經(jīng)費、實驗室儀器配備、圖書館藏書等制定統(tǒng)一的配備標準，合理配置教育資源，同時加大對薄弱學校的改造。

3．構(gòu)建科學的義務教育督導評估體制，為學校規(guī)范發(fā)展提供保障。要建立科學的評估機制，逐步淡化和取消等級學校；充分運用評估機制，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源。教育督導要堅持標準化，保證薄弱地區(qū)義務教育發(fā)展的數(shù)量與質(zhì)量以及薄弱學校的改進，從而真正促進弱勢教育的跨越式發(fā)展。

4．完善投資保障機制，建立規(guī)范的農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。加大政府投資義務教育的力度并保障教育資源分配的公平性是義務教育財政體制變革的方向。要有效地解決我國農(nóng)村義務教育投入不足與結(jié)構(gòu)失衡這一問題，關(guān)鍵在于建立規(guī)范的農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。

5．統(tǒng)籌建立信息化教學網(wǎng)絡，創(chuàng)新教育手段，實施現(xiàn)代遠程教育。要進行教育手段的創(chuàng)新，應充分利用網(wǎng)絡技術(shù)來更好地實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。實施農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程是在農(nóng)村教育資源短缺的條件下辦好大農(nóng)村教育的戰(zhàn)略舉措，可以由縣市政府統(tǒng)籌建立信息化教學網(wǎng)絡，并對各校的信息化教學資源進行相對均衡配置。利用現(xiàn)代教育網(wǎng)絡建設龐大豐富的教育資源信息庫，借助現(xiàn)代化的信息教育平臺，實現(xiàn)真正意義上的均衡發(fā)展。

(三)新的《義務教育法》作為制度保障。應進一步關(guān)注其執(zhí)行

1．新的《義務教育法》是推進義務教育均衡發(fā)展的切實制度保障。2006年9月1日開始實施的新的《義務教育法》，其核心和靈魂就是推進教育公平，促進義務教育的均衡發(fā)展。它不僅指明了義務教育均衡發(fā)展的基本方向和基本原則，而且制定了一系列確保義務教育充分發(fā)展的政策措施，其頒布和實施的任務就是要切實改變當前義務教育領(lǐng)域非均衡發(fā)展態(tài)勢。

2．應進一步關(guān)注新的《義務教育法》的執(zhí)行是否落到實處。要保證新的《義務教育法》的執(zhí)行達到預期目標，公民個人或社會團體應介入義務教育領(lǐng)域，充分發(fā)揮積極性，改進義務教育公平狀況。這種介入不僅僅是資金上的介入，更重要的是權(quán)利的介入。在義務教育政策的重大決策和執(zhí)行上，必須充分尊重市場主體的利益訴求，增加透明度，建立民間監(jiān)督機構(gòu)，加強對執(zhí)行的監(jiān)督和評估，以充分保障義務教育均衡發(fā)展的實現(xiàn)。

當然，正式制度的建構(gòu)并不能保證義務教育就一定能向著均衡發(fā)展邁進，義務教育均衡發(fā)展還有賴于非正式制度的保障。義務教育均衡發(fā)展目標的最終實現(xiàn)需要政府的有力推動，需要學校、社會和個人的共同參與，更需要制度上的不斷探索和創(chuàng)新。