教育督導特點管理
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〔論文摘要〕教育督導是教育管理的重要組成部分,是確保決策目標得以實現的不可或缺的控制行為,是行政監督在教育管理領域中的特殊表現。要取得教育督導的成功,就必須正確認識教育督導行為的基本特點,并在此基礎上處理好教育督導行為的分類關系和角色關系。
教育管理是確保教育目標的達成和教育質量的提高的基本實踐活動,它是一系列管理行為的組合。教育督導是教育督導組織及其人員對下級政府、下級教育行政機關和所屬學校的教育、教學、管理工作所進行的檢查、監督、評估及指導活動,使教育、教學、管理工作達到遵循教育規律,提高教育質量的目的。毫無疑問,教育督導是國家對教育工作實施有效管理的重要手段,是科學的教育管理體系的重要組成部分,是確保決策目標得以實現的不可或缺的控制行為,是行政監督在教育管理領域中的特殊表現。因此,加強對教育督導行為的研究,對于提高教育督導行為的科學性,充分發揮教育督導的積極作用,推動我國教育事業的健康發展,具有積極的現實意義。
一、教育督導行為的基本特點
教育督導行為雖然也是一種教育行政行為,但是與教育行政決策、教育行政執行等管理行為相比,有許多顯著不同的特點。
(一)教育督導行政的指導性
教育督導行政屬指導性行政,而非指令性行政。它對被督導單位所需解決的問題,通過“督導報告”提出評估、指導與督辦意見和建議,而非直接行政處置。在教育督導的過程中,督導機構及督導人員只有檢查、監督、評估、指導的權力,而無行政處置的權力。所以,教育督導行為要寓“督”于“導”之中,使“督”與“導”相結合,以“導”為主。這就要求教育督導人員應具有較高的素質水平,在德、識、才、學、體等方面比較突出。只有這樣,才能勝任“指導角色”。
(二)教育督導范圍的廣泛性
教育督導是代表一級政府對下級政府、下級教育行政部門和所屬學校的教育工作進行監督、檢查、評估和指導,它不同于其他教育行政職能機構檢查指導工作。其他教育行政職能機構只是就其主管的某一方面的工作進行檢查、指導,并可在檢查、指導的同時采取行政措施,工作范圍具有單一性。而教育督導則既可對政府部門、教育行政部門進行督導,又可對各級各類學校進行督導;既可對教育方針、政策和法律、法規的貫徹執行進行宏觀指導,又可對辦學思想、教育教學工作、教育設施設備以及領導班子、師資隊伍建設等具體問題進行微觀指導。督導工作范圍之廣泛是任何其他教育行政職能機構所無法相比的。這就要求督導人員應具有把握全局、綜合運籌和具體指導工作的才能。
(三)教育督導任務的綜合性
教育行政部門內的各職能機構,一般只擔負某一方面的職能,唯有辦公室和督導機構例外,是綜合性的行政職能部門。辦公室是行政領導的“內助”,教育督導機構則是行政領導的“外助”。教育督導機構既有檢查監督、考核評價、指導幫助下級政府、下級教育行政部門和所屬學校工作的任務,又有向上級報告有關教育方針政策、法規條例、計劃指令的執行情況,作出準確而有分析的“反饋”,做領導的“耳目”的任務。此外,還有為教育領導機關、有關行政職能部門進行科學決策當參謀、作咨詢的任務。教育督導機構是多功能的綜合性行政職能機構,這一特點要求教育督導人員應具有視察、評價、指導、反饋、參謀、咨詢等多方面的才能。
(四)教育督導作用的間接性
教育行政是“指令性行政”,它通過制定教育管理的強制性措施、行政決策命令等行政手段,直接指揮教育工作。而教育督導則屬“指導性行政”,它對教育工作所進行的視察、監督、檢查、評估、指導等督導行為,均非“行政指令”,都是通過科學的說理、論證,闡明正確的觀點與方法,甚至進行示范性指導,使督導者心悅誠服,自覺接受,化為行動,改進工作。它向行政首長提供的“督導報告”只是作為一種反饋咨詢意見,只有在被行政領導采納,成為行政決策的內容并實施之后,才能發揮直接的行政作用。所以,教育督導行為所產生的是一種間接行政作用,督導人員應具有較強的調查研究、協調溝通的才能。
(五)教育督導行為的自主性
教育督導機構雖設置在教育行政部門內,但其工作具有相對獨立性。督導機構和督導人員在教育督導中比較超脫,不直接聽命于行政指令,也不直接處理行政事務,而是根據教育方針、政策和法規,獨立地進行視察調研,實事求是地進行評價、督辦。如果發現被督導單位在工作中出現偏差,可要求其予以改正。如果發現上級決策失誤,則可直言進諫,建議領導修正決策或追蹤決策,以保證教育目標有效達成。因此,教育督導人員應具有高度的原則精神和較強的獨立工作能力。
教育督導行為的以上基本特征,決定了在教育督導的實踐中,要取得教育督導的成功,推動教育的健康發展,就必須處理好教育督導行為的分類關系和角色關系。
二、教育督導行為的分類關系
(一)宏觀督導與微觀督導的關系
宏觀督導強調的是對下級政府及教育行政部門教育工作的督導,微觀督導強調的是對學校教育、教學、管理工作進行的督導(也可直接稱學校督導)。微觀督導是宏觀督導的基礎,起著反映和印證宏觀督導的作用;宏觀督導是微觀督導的科學綜合,起著概括和指導微觀督導的作用。因此,在督導工作中應樹立宏觀指導微觀,微觀體現宏觀的思想,把宏觀督導與微觀督導有機地結合起來。但是,微觀督導不是宏觀督導的簡單體現,宏觀督導也不是微觀督導的簡單相加,它們各具有相對獨立的特點。在教育督導工作中,既要重視宏觀督導與微觀督導的有機統一,又要根據各自的特點,有針對性地開展工作。
(二)定期督導與臨時督導的關系
定期督導是督導人員按計劃規定的期限所進行的督導,臨時督導是根據需要在督導計劃以外臨時進行的督導,多因主管部門或被督導單位工作需要而進行。定期督導是教育督導制度建設的主要內容,要按照一定時期教育工作的需要,建立定期督導制度。教育督導機構可在一定年限內,對所轄地區的教育工作和學校工作完成一次全面督導,這就需要有計劃地、定期地開展督導工作。臨時督導也是教育督導制度建設不可缺少的部分,要根據教育發展的客觀變化和實際需要,及時確立臨時督導的內容,使之與定期督導結合起來,充分發揮教育督導的作用。
(三)綜合督導與專項督導的關系
綜合督導是指督導人員對被督導單位的多項或全部工作進行的督導,其內容廣泛,涉及面寬,指標具體、完整,時間較長,空間較廣。專項督導是就某一項工作開展的督導,此種督導項目單一,問題集中,便于掌握情況。綜合督導與專項督導的內容,既有包含和被包含的關系,但又不是簡單匯總和簡單分割的關系。由于教育工作的復雜性,綜合督導不應也不可能包括各項工作的所有內容,而應在宏觀上有重點地確立督導內容。專項督導也不是每一項教育工作都要督導,而是根據當年教育工作的重點或比較薄弱的環節確定專項督導的項目。在教育督導工作中,既要抓綜合督導,又要抓專項督導,并使這兩方面的工作有機地結合起來。
(四)個人督導與組織督導的關系
個人督導一般是指督導人員只身前往被督導單位開展工作,多是為了掌握真實情況,事前不作通知,對各被督導單位進行的巡視、檢查或暗訪,這類督導掌握的信息一般較真實、客觀。組織督導是根據工作需要而將專、兼職督導人員組織起來進行的督導,這類督導一般規模較大,時間較長,地域較廣,常常需預先制定督導標準或指標體系,需要分組進行督導,再綜合情況,得出較可靠的結論。為提高教育督導的實效性,在教育督導的實踐中,應以組織督導為主,以個人督導為輔。
(五)全面督導與重點督導的關系
全面督導是對被督導單位各方面工作進行的督導,重點督導是根據不同時期的特殊情況而進行的督導。全面督導是綜合督導的基礎,因為只有通過全面督導才有可能對一個地區的工作概貌有一個整體認識,否則就容易產生片面性。但是,如果平均用力面面俱到地檢查、評估,不僅會影響效率,而且容易對事物的認識限于表層,難以抓住本質的、要害性的東西。在教育督導實踐中,有的督導部門在全面督導的基礎上,重點突出三個方面:一是把政府當前教育工作的中心任務作為重點。例如,政府一直把普及九年制義務教育作為工作的首要重點,于是在督導每個地(市)、縣(市)時,督導部門都堅持把它作為重點內容去檢查。二是把本地全局性、傾向性的問題作為重點。例如,督導部門把部分地區德育工作不夠切實到位、片面追求升學率傾向較為突出的問題作為重點去檢查。三是把被督導地區存在的薄弱環節或典型經驗作為督導的重點。例如,督導部門發現某農村地區在學校管理上問題比較突出,于是在督導該地區時,就把它作為重點之一去檢查。這樣不拘泥于督導評估方案而結合實際情況,突出重點,下大氣力把重點問題查深查透,有利于增強督導評估的力度,能夠收到教育督導的實效。
三、教育督導行為的角色關系
(一)“督政”與“督學”的關系
督導工作包括“督政”和“督學”兩大方面。“督政”即監督下級人民政府及其有關職能部門履行教育工作職責,依法行政;“督學”即對所屬學校的教育、教學、管理工作進行監督,推動學校全面貫徹教育方針。從提出“督政”的時候起,“督政”就一直是教育督導工作的首要任務,無論是歷次專項督導檢查,還是“兩基”評估驗收,都主要是圍繞“督政”來進行的。根據《教育法》和《義務教育法》的規定,結合我國的實際,不僅“兩基”主要是政府行為,而且“兩全”目標的落實,素質教育的實施,也首先要靠政府。教育法律、法規的貫徹執行,也首先是政府行為。因此,不僅在對執行有關教育的法律、法規的監督檢查中應以“督政”為主,在落實“兩全”的督導工作和其他教育督導工作中也要重視“督政”工作。但是,一個政府是否有效地發展了教育,還要具體地考察學校教育是否真正得到了發展,教育條件是否得到了改善,教師隊伍和管理隊伍是否得到了很好地建設,教育法規是否得到了貫徹落實等等。因此,“督政”不能代替“督學”,“督學”也不能代替“督政”,應把二者結合起來,才能達到教育督導的目的。
(二)主導與主體的關系
獲取高質量的督導結論固然重要,但取得督導對象對督導結論的認同也同樣不能忽視。因為督導的終極目的不在于形成結論,而在于用結論去影響督導對象,進而使督導對象自覺執行結論中的意見,認真改進工作。從這個意義上講,督導者是為督導對象服務的。因此,督導對象在督導過程中是處于主體地位的。有鑒于此,在督導過程中,既要充分發揮督導者自身的主導作用,又要充分尊重督導對象的主體地位,不能置他們于受審位置,而讓他們充分地參與督導活動,消除其在價值標準上的分歧和對督導的心理障礙,以促成督導雙方對督導結論的認同。
(三)督導機構與政府及其教育行政部門的關系
督導機構對下級政府及其教育行政部門的工作可行使督導權,但對本級政府和同級教育行政部門不具有督導權,而是在他們的領導下進行工作。在我國,教育督導部門一般是人大通過決議成立或政府批準成立,代表政府進行督導工作的機構,但其工作離不開同級教育行政部門的支持和幫助。目前,我國各級教育督導機構一般都設在教育行政機構內,接受同級教育行政部門首長的領導。在督導工作中,若發現有與政府以及教育行政部門的工作有關的問題時,應及時反饋,如實反映情況,積極提出解決問題的建議,使問題得到解決。這樣做,不僅會引起領導部門對督導工作的重視,而且還會有力地促進地方教育事業的發展。
(四)上下級督導機構之間的關系
就地方教育督導機構而言,由于各自管理范圍的不同,其督導職責、任務也不同,在教育督導的實踐中,它們之間應該是上級教育督導機構指導下級教育督導機構,下級教育督導機構對上級教育督導機構負責的關系。在信息的反饋處理方面,省級教育督導機構主要給國家教育督導機構提供情況,而地(市)、縣(市)教育督導機構主要是給同級政府提供意見和信息。上級教育督導機構可給下級教育行政部門和下級教育督導機構以必要的指示,并要求他們必須執行。上級教育督導機構有權向下級教育行政部門領導和下級督導機構負責人調閱有關材料、召集下級督學會議、制止對學校所下的不合法規的指示,可以提請主管部門撤換不稱職的教育行政部門領導及督學,可以建議給優秀的教育行政部門領導和督學以獎勵。下級教育督導機構要經常向上級教育督導機構匯報本地區、本部門督導工作的情況,特別是及時反映本地區帶有傾向性的問題,反映下級政府、下級教育行政部門、學校和教師的意見、要求和建議。
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