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在宏觀調控的緊要時期，在為構建和諧社會尋找公平效率機制的關鍵階段，擔負重要角色的國家金庫如何更好地發揮其職能作用。是我國國庫理論需要深入探討并在實踐中不斷解決的問題。

一、國庫理論與實踐的發展

從理論上講，國庫是一種政府職能，是政府利用計劃行政手段調節和分配資源產生的一種特殊的財政制度安排，在經濟和社會中自然有其存在的合理性。因為：其一，在政府運用政府強制職能通過稅收、行政手段，取得財政收入，并通過補貼、分配和轉移支付等支出手段支配財政支出，完成這一行政配置資源的流程，客觀上需要一個收支平衡關系，這也就形成了國庫的原始理論依據。其二，在市場經濟條件下實施宏觀調控，政府主要有貨幣政策和財政政策兩種基本工具，而財政政策一直是最為直接、最具有剛性，見效最快的手段。在財政政策實施過程中，必須存在一個傳導機制，而國庫天然處在這個位置，恰恰能夠承擔起有效傳遞財政策、體現政府意圖的任務，這是國庫能夠在市場經濟條件下發展的充分依據。其三，在高度發達的市場經濟中，政府的主要目的是追求一種社會公正，也就是說構建和諧的社會體系，其因素可涉及公民意識的提升，社會環境的進步等各種因素，而更重要的是政府利用行政權力配置社會資源的權力運作，這實質上就是財政分配資源的運作過程。在現行的行政框架下，為了盡可能實現社會公平，就必須實行財政收支與財政監督兩種職能分離，因而就產生了既隸屬于財政體內而又保持相對獨立地位的國庫監督職能。其四，市場經濟條件下，包括財政資金在內的任何資源都要體現最佳的配置狀態，追求資源的最大效益。因此，國庫在履行財政資金的保管職能的基礎上，為政府承擔起經營理財的職能，簡單地說，就是通過市場，將財政閑置資金進行合理投資，為財政資金獲取最大收益。

從實踐上來看，長期以來，我國沒有把國庫當作一種政府資源或政策手段，而且由于體制的因素，使國庫發展受到了很大的限制，其直接后果就是國庫職能弱化，創新能力弱，自建國以來，國庫就一直扮演著財政出納的角色，盡管隨著《國家金庫條例》的頒布實施，從法律上對國家金庫的地位和職能有了初級的、比較模糊的定位。但是二十年實踐，國庫仍然是一個“出納”的身份，國庫監督管理一直弱化，財政政策傳遞機制作用和理財功能更無從談起，低層次上的國庫“服務”職能就成為國庫工作的主綱。隨著經濟的發展，各級財政收入都有了大幅提升，國庫的業務量也逐年成倍遞增，國庫的地位也隨之有了微小的提升，理論界對國庫體制也出現了一些爭論，這本是一個好的現象，但大多都帶有部門的色彩。

從人民銀行來講，認識和實踐也存在一些誤區。本來，由于國庫職能的相對獨立屬性，國庫安家在人民銀行從全局的角度上看，是一種最合理、最經濟的選擇。其一，無論財政政策、貨幣政策，其根本目標是一致的，國庫設在人民銀行，極有利于財政政策和貨幣政策的互相配合、互相作用，共同完成宏觀調控的政策目標。其二，人民銀行在技術上、網絡上擁有極為豐富的信息資源和技術環境，從便利、節約、合理配置資源的角度看最為適宜。其三，人民銀行是國務院的行政機關，實行垂直領導管理體制和中央預算管理體制，與各級地方無較大的自身利益關聯，能夠較為公正的履行財政職能。但在實際操作中，也多次出現一些問題，在經濟體制改革初期（包括建國以來），我國的貨幣政策和財政政策一直是相互滲透，相互融通的關系，國庫實際上成了財政向人民銀行透支的便利工具，導致出現了大量的信貸資金財政化和財政資金信貸化的問題，實際上也就削弱了貨幣政策和財政政策的宏觀調控作用。社會主義市場經濟地位確立后，國家對財政透支做了禁止性規定，開始實行以市場手段為主，通過市場配置資源的政策手段調節經濟運行，貨幣政策和財政政策開始在政策取向等層面上進行配合，但更多的只是依靠自身的工具手段來操作運行。國庫的政策傳導功能被擱置起來，人民銀行國庫大都重視業務活動，強調服務職能，而財政部門更是漠不關心，在出臺許多法律、法規和政策條文時，只是附帶的提上一筆，可操作性極差。

2003年，人民銀行職能轉換后，特別是基層央行，面對三大職能和新賦予的反洗錢、征信管理兩項職能，感到極不適應，似乎央行第三職能“金融服務職能”成了主體，將國庫職能與財政收入分配職能孤立地分割開來，導致出現一些錯誤的傾向和做法，不利于國庫職能的有效發揮。

二、國庫制度的體制背景和運行缺陷

綜上所述，現行的國庫運行模式、管理體制、監督方式、國庫資金風險防范與設立國庫的政策意圖差距甚遠，與不斷發展的經濟和社會對國庫職能提出的新要求不相對稱。

1、在現行的國庫體制背景下，無法實現新形勢下的運行目標

國庫在社會經濟中所處的極為特殊的優勢地位，經濟發展對國庫職能提出的新要求，國庫都應該能夠在經濟活動中發揮更大的積極的作用，起到連結貨幣政策和財政政策，信息交流的平臺作用；積極傳導財政政策，維平財政政策波動帶來的區域性差異的作用；監督和調節財政資金公平分配，促進公平和效率兼顧發展作用；充分利用國庫資金加大對經濟支持和結構的調整，并為政府理財增值的作用；對宏觀經濟運行情況進行監測預警的作用；但從目前的運行狀況來看，這些運行目標很難實現，其中有著極深的體制背景和制度原因。首先，國庫的運行目標不明確、不準確。從目前理論論述中對于社會主義市場經濟條件下的國庫的運行目標還沒有完整的定位，國家設立國家金庫制度的意圖不明確。其次，職能界定不準確、不完善。長期沿革下來的計劃經濟下的國庫職能沒有能夠隨著社會主義市場經濟地位的確立而改革，并以某種形式完全確立下來。在實踐中，國庫無法發揮其在宏觀調控中的作用，“錯位”、“越位”、“缺位”現象無法避免。同時由于職能的缺位，各級國庫對政府部門的一些扭曲行為無法進行有效的矯正，調節收入分配、促進公平社會建設就成了野巷空談，甚至在出現地方政府不顧全國大局、經濟全局進行重復建設、浪費建設等問題時，也無能為力。

2、現行的國庫管理體制的缺陷對國庫資金風險防范形成了巨大的障礙

作為一級國庫承擔著維護國庫資金安全，防范資金風險的重責，但目前的狀況確實令人擔憂。近幾年來，人民銀行將國庫資金風險防范工作提到了一個新的高度，但基本上是狹義地對票據、手續、內控等方面進行風險防范，而事實上，國庫資金的風險是有源頭的，其更多更大地風險是由財政部門通過各種五花八門的名目，向國庫漫延遞伸的，這種有規不依、濫用職權，巧立名目的無形障礙對于國庫部門來講，現階段還無法克服，從而形成大量國庫資金流失，造成巨大的浪費。從國家審計署公布的審計報告和各地發生的一些腐敗現象就可以得出結論。究其根源，在于國庫資金的支配權在各級財政，而權力的制定和規則都是由同級政府部門制定的，政府掌握著規則制定的行政權力，作為國家宏觀利益代表的國庫部門是軟機制，完全處于被動的狀態。而且，這種狀態的長期存在，又極可能誘發在財政資金分配上產生道德風險問題，也有可能向國庫部門進行傳遞，從根本上瓦解國庫資金風險防范體系。

3、國庫立法滯后

國庫既然作為政府的一種特殊的制度安排，體現政府的特點意圖，在一定程度上講，就是國家規定各級政府要尊重國庫的相對獨立性，不能隨意的干預國庫活動，在各種利益驅動下，這本身就是一種矛盾，解決矛盾的辦法，只有一種選擇，就是通過立法形成一種合理形式的運行機制，來對矛盾雙方的權力進行有效限制，明確雙方的權責利。而目前來講，除許多條款已經過時的《國家金庫條例》和《實施細則》外，尚沒有更新、更全、更有權威的法律規定，國庫工作的法律缺位直接制約著國庫各項職能的充分發揮。

4、國庫自身體系的不完整性，弱化了國庫職能的發揮

隨著財政、稅收、金融體制改革不斷向深層次推進，財、稅、庫之間的聯動性越來越強，依存率越變越高，但很顯然，目前的國庫體系還不完整，不能為財稅金融改革提供完整的服務，盡管人民銀行不斷努力，相繼推出國庫統計分析、國庫會計核算、國債管理系統、國庫大額支付系統等業務信息系統，為財稅金融資金劃撥清算提供了強大的技術支撐，但僅停留在資金清算服務的層面上，僅形成了以初級服務為主的國庫業務運行體系，國庫更高級別、更重要的職能還沒有提到應有的高度。從管理模式來看，現行國庫與所承擔的職能定位不匹配，沒有從“國家金庫”的高度正確對待國庫；國庫實行名義上的垂直領導，層層作為人民銀行內設一個職能部門，到基層經收處，又由各商業銀行，管理體制的扭曲性非常突出。從財稅庫的關聯度分析，目前還沒有一整套完整的、成規的財稅庫協調機制，業務運營也還處于分散狀態，沒有實現聯機運行、信息共享，這些因體制缺陷造成的問題，都在一定程度上制約著國庫職能的有效發揮。

三、我國國庫體系的基本框架的制度設計

國庫體系的現實狀況和經濟發展對國庫新的要求決定，重新構建我國國庫體系，確立國庫的基本職能和基本框架，為經濟發展和社會進展提供良好的國庫服務已成為當務之急。

1、適應經濟發展的需要，對國庫職能進行重新定位，構建多層次、功能完善的國庫服務體系。國庫體系改革的方向是適應現代經濟發展的需要，對國庫職能重新定位和改革創新，明確國庫的各種職能分工，強化國庫對經濟的調控、調節作用。具體而言，國庫定位于國家行政監督管理部門更為適合，即作為財政政策傳導部門，運用國庫的特有方式，建立宏觀調控的政策平臺，重點對財政資金、財政行為提供監管服務。關于國庫服務的職能，也應從認識上進行調整，應分作三種遞進層次，第一層次是傳統的基礎服務，即人民銀行目前國庫業務向財稅部門提供的資金清算和會計核算服務。第二層次是站在國家和政府的角度，為社會公眾、廣大納稅人提供的一種服務，即國庫代表國家和政府通過對財政行為的有效監督，確保社會資源和納稅人的貢獻能夠最大程度進行公平分配，向社會提供公平的的社會環境，也就是習慣上講的國庫監督管理和理財經營職能。第三種層次，是國庫利用現代化信息系統和信息資源優勢，配合一定的國庫手段對經濟運行作出宏觀警示和適度調節，促進經濟社會協調發展。

2、改革現行的國庫管理體制。現行的國庫管理體制改革應該有以下幾種選擇，第一種模式是組建一個全新的獨立的國家金庫，并進行相應的內部制度設計。第二種模式是對現作為人民銀行內設部門的國庫進行升級改造，可以比照國家外匯管理局的模式進行設計。第三種模式，是將國庫的基礎服務職能和行政監督管理職能進行分離，將基礎服務職能并入人民銀行金融服務體系，同時成立國家國庫總局，專門履行國庫的監督職能。第四種模式是維持現有的管理體制，同時賦予人民銀行管理財政行為的職權。無論選擇哪種模式，都能夠起到對國庫體制改革的創建作用，因為關鍵所在，并不是哪種模式的優劣，而是要真正賦予國庫相應的職責，增強國庫運作能力，保證國庫能夠在經濟發展中發揮應有的作用。比較而言，從當前我國的實際情況分析，選擇第二種模式比較符合成本管理原則，也適合國情。

3、國庫職能的有效管理和調控問題

如何實施有效的監督管理和調控，確保國庫運行目標的實現，這是國庫改革的一個重大課題，實質上是國庫管理職能和調控方式的改革問題。我們認為改革的清單應包括以下內容：尊重國庫主體地位的前提，賦予國庫獨立行使行政監管職能的權力；明確國庫在增強宏觀調控中的政策手段，國庫對政策傳遞出現的新情況、新問題，以及地區差異性問題具有建議權和適當的微調能力；建立國庫完善的管理和運行機制，以及國庫自我保護的有效制度保障，維護國庫資金安全和運行穩定；明確劃分國庫在行政監管方面的權責，對財政資金管理和使用行政權力作出權力分割；建立國庫運行監測預警系統，并賦予一定的信息披露權，進行有效的風險警示，將政府對財政資金收入分配的權力規則的制定權改由人大制定，上述權責，在國家金庫大法未做出規定前，建議由人大以地方立法的形式予以確認，確保國庫權責對等。

4、國庫的監管方式，從國庫的定位和職能分析，考慮到國庫是一個特殊的行政機構，應改變目前由人民銀行一家監管的狀態。在目前，建議日常監管由人民銀行承擔，同時，國務院和各級人民政府成立由財政部門、稅務部門、中國人民銀行、審計部門等單位負責人參加的聯席會議制度，國庫運行狀況要定期向聯席會議進行了通報。不斷進行體制創新和機制創新，同時要充分發揮國庫職能，推進和保證財政、稅收等管理制度改革落到實處。