新預算法下高校財務管理探析
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一、預算與現代大學治理
所謂“大學治理”即高校各利益相關者參與其重大決策的結構和過程，旨在借由權利配置以及制度安排平衡并兼顧多方利益。對于高校而言，其組織決策機構并不限于“黨政主管者”，還應包括相應的主管部門、教職工及學生代表大會等，因此，高校權利義務及各機構間彼此監(jiān)督和制約關系構成了其治理結構。俞可平（2012）認為，在政治學家所探討的課題中，權力制衡是最基本的，也是核心的內容，但制衡并非目的而僅是手段，其目的應是極大化公共利益。張維迎（2004）認為“，大學治理”討論的是達成大學目標的特定的制度安排，即“治理結構”。當我國學者們仍糾結于大學控制權的歸屬問題時，“制衡權力”已成為西方大學治理的核心。以耶魯大學為例，其董事會下設財政管理委員會、審計委員會和投資委員會，職能分別是監(jiān)督、規(guī)劃財務狀況，監(jiān)督會計運作，監(jiān)管耶魯捐贈基金以及其他投資項目，但最終的財務控制權始終保留在董事會手中。校級行政財務管理層由校長、教務長、財務、行政副校長聯(lián)合組成。教務長主管由聲望頗高的教授、行政核心人物任委員的預算委員會，其職能是對大學長期規(guī)劃、預算、學費或工資漲幅等關鍵決策進行審核。財務及行政副校長掌管財務部三大職能：協(xié)助預算委員會制定規(guī)劃；具體財務運作；管理捐贈資金、資產、債務。學校內審部門要求各院系提交月度財務報告，外部會計師事務所審計并出具學校年財政報告，由董事會審計委員會進行審計。耶魯的財務運作思想總結為：合理的機構設置下財務決策、資金運作、執(zhí)行監(jiān)督彼此獨立，錢權交易得以避免。王紹光（2008）指出“，預算國家”應伴隨“預算體制”。現代預算應經法定程序及代議機構批準、授權實施，并進行公示。事實上，自1997年我國就對高校預算的“審議通過”機制作了明文規(guī)定，從《高等學校財務制度》（1997）到《進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（2011）再到《高等學校財務制度》、《事業(yè)單位財務規(guī)則》（2012）無不體現作為有效機制的治理結構是遵照“法定程序”對“一把手”進行制約，這也正體現了現代預算的治理職能。
（一）高校會計核算的精細度更高
新法強調決算草案應與預算對應，并按三類分列：一是預算數；二是調整預算數；三是決算數。針對“一般公共預算支出”，應按其功能和經濟性質分類編列到相應的款項，即實際會計核算時，要按功能類別和經濟類別分別核算。新法要求各級人大將政府預算列為審查的核心，這就要求部門決算遵照預算口徑予以轉化，使決算草案對應預算。而報表口徑是否一致，則取決于會計核算的優(yōu)劣。高校會計信息使用者不同，其基本需求不盡相同，新法實施后，會計核算有望更加精細化，便于滿足高校不同信息需求者的根本需求。“多維核算”既能更真實、全面地反映高校財務現狀，又便于落實管理責任，對資源配置更有利。
（二）高校預算管理更趨于精細化
新法細化了部門預算由編制到執(zhí)行、由調整到決算對比等諸多方面，凸顯的是嚴謹、科學的政府預算。從我國預算收支編列來看，主要存在兩套體系（功能類系、經濟類系），而財政預算公開普遍選擇前者。為區(qū)別政府職能具體支出，新法也將后者增加進來，對預算編制的細化幾近極致，這也增加了預算編制的難度。現行預算體制下，高校預算上報給主管部門的是一套，用于校內管理的又是一套，具體執(zhí)行中也是“兩張皮”。新法出臺后的“雙向管理”使預算編制更立體，也增加了預算調整、預決算對比的要求。校內外預算統(tǒng)一后，將更便于執(zhí)行和支付資金。新法下的預算編制，要求各高校“幾上幾下”編制校內預算，再參照財政要求對財政部門預算進行編制。需要指出的是，現行預算體制下，高校一般是每年10月上報預算，11月編制校內預算，導致內外預算“兩張皮”；新法背景下，后者應早于前者，以便統(tǒng)一預算體系。
（三）高校全面預算管理終將實現
新法規(guī)定：“政府全部收支都納入預算。”預算管理制度改革深化后，預算外資金業(yè)已取消，全部財政收支均在政府預算中體現，這使現代預算更完整，并向全面預算發(fā)展。而今，高校部門預算管理中已經把其預算收入中的國有資產有償使用收入（出租（售）以及利息收入等）、行政事業(yè)類收入（報名費、學費、住宿費等）、財政補助收入悉數納入。參照新法精神，這一收支范圍將更大，未來，經營收入、科技成果轉化收入、橫向課題收入等都會陸續(xù)歸入，且參照新法跨年度對預算予以平衡的新政，將延長預算年度（目前是一年一預），以兼顧長遠。為此，要求高校在“大預算”財務管理理念下，從“三全”入手，推行全面預算管理：由“全員參與”開始逐步“全額管理”直至“全程管理”。
（四）高校財務管理的公開
程度以及規(guī)范程度更高新法增加了25條同促進預算公開以及強化審查監(jiān)管相關的款項，更嚴格要求高校財務管理的公開度和規(guī)范化。我國已實現了將GDP的4%用于國家教育投入的目標，也使民眾更關注教育資金使用效益。在此背景下，高校是否注重公開“三公經費”首先被關注；其次是高校是否謹慎于其“債務問題”，嚴格控制新增貸款；再次是針對新法所提出的“各級政府、部門、單位應對預算支出情況進行績效評價”，要求高校強調以專項經費為核心的“績效問題”，厲行節(jié)約，一方面圍繞資金使用效益強調項目績效，另一方面強調分析投入產出；最后新法強調“國庫集中收付管理政府全部收支”“、應結余管理連續(xù)兩年未用盡的結轉資金”則都是強調資金管理是否規(guī)范。
三、新預算法下如何強化高校財務管理
（一）重構或優(yōu)化財務管理組織體系
我國《教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求高等教育爭創(chuàng)特色，堅持不懈地對教育結構予以優(yōu)化。為提高戰(zhàn)略管理能力，“內涵式高等教育”越來越被高校所推崇，而建立現代大學制度同時基于財務管理體制的完善健全治理結構應是其核心標志。2014年新會計制度以及2015年新法的實施，要求現代財務管理體系能服務于內涵式高等教育的發(fā)展。因此，科學、合理地配置財務管理體系，既對高教資源的有效利用有利，又有益于高校戰(zhàn)略管理。鑒于目前多數高校財務管理體系同新法要求并不契合的現狀，從預算與大學治理和諧統(tǒng)一的角度出發(fā)，完善高校財務管理體系首先應從健全組織管理體系開始。為此，應以新法為基礎，重構或優(yōu)化財務管理組織體系（如圖1）。本文所設計的組織體系同時考慮到新會計制度及高校基本治理結構，對大多數高校都比較適用。
（二）健全內部控制機制，將戰(zhàn)略規(guī)劃、全面預算理念融入財務管理中
組織機構運行高效與否，根本在于內部控制制度是否完善。以新法為背景，高校財務管理機制的正常運行，需要以健全內部控制機制為基礎，將戰(zhàn)略規(guī)劃、全面預算理念融入其中，借此形成諸多方面的有效互動：一是戰(zhàn)略同規(guī)劃間；二是規(guī)劃與預算間；三是預算與配置間；四是配置與管理間；五是管理與風險控制間；六是管理同績效評價間。在健全內部控制機制的過程中，各高校應重新梳理如下主要業(yè)務流程，以使其更趨于規(guī)范，最終優(yōu)化高教資源配置以及高教經費使用效能：一是預算管理；二是政府采購管理；三是收支管理；四是合同管理；五是資產管理；六是建設項目管理，等等。
（三）基于預算編制精細化，突出預算執(zhí)行力和績效預算的有機結合
基于時間—動作這一主體，科學管理之父泰勒（1911）率先提出了“精細化管理”的思想。從二戰(zhàn)后至20世紀50年代，“精細化管理”理念逐步運用于工業(yè)生產中，并于90年代延伸至教育領域。它強調管到細節(jié)“，去粗取精”。高校財務精細化管理要求其圍繞財務管理目標，明確相關責任，并使其更為具體，要求高校由以往的“管結果”向“管過程”升華，有效掌控所有資金、全部活動及所有員工。財務精細化管理首先要求預算管理精細化。基于“治理”的角度，預算應指揮高校全部經濟活動，因此，關鍵在于將其細化。實踐中，先要參照新法規(guī)定把預算科目分為收、支兩大類，再分設“類”、“款”、“項”、“目”，然后對“基本支出”、“項目支出”進行細化；細化“一上”預算編制至“項”級科目，并針對具體執(zhí)行項目落實，預算批復程序中的“二上”、“二下”須嚴謹，規(guī)范預算上報，全過程掌控預算經費支出。新法提及“績效”的合計8處，在預算編制原則中強調“績效”理念也是新法的又一亮點。“績效理念”一提出，作為基本概念的“投入”和“產出”隨即被引申。當前，國家持續(xù)追加教育投入，引發(fā)了社會對教育經費使用及其效果的關注。以往高校管理者的固有思想是高校資金可“無償”使用，因此在花錢上普遍過于隨意，而新法背景下，這一固有理念必須徹底打破，應以成本核算的強化為手段，突出預算執(zhí)行力和績效預算的有機結合。從責任主體來看，高校預算應由各二級學院執(zhí)行，督促二級學院執(zhí)行預算是高校財務預算管理的重心。一方面，對二級學院預算執(zhí)行清楚掌握、監(jiān)督和分析，避免資金浪費；另一方面，持續(xù)推進預算支出績效評價機制，基于重點項目預算支出進行績效評價，對于評價結果則應適時公示，做到預算執(zhí)行同預算編制及績效評價的有機結合，從而強化預算管理精細化。
（四）強化科研經費管理，提高其管理效率
為鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，多年來，我國科研經費投入年均增速均保持在2%，據悉，2011年，我國注資8600億元用于科研，2015年全年這一投入最低將追加至1.5萬億元。因此，不但高校科研項目經費將大增，其來源渠道也會更廣。但因疏于管理，高校科研經費使用中的違法亂紀屢見不鮮。新法要求在科研項目中細化科研活動成本核算。因此，高校首先應轉變管理者、科研人員的思想認識，強化科研經費管理，幫助科研人員合理、合法地使用科研經費；其次，完善科研經費管理執(zhí)行環(huán)境，以過程管理為基礎，細化各項目具體管理措施，對業(yè)務流程予以規(guī)范，以使其管理效率有所提升。
（五）遵照新預算法的綱領精神，強化成本管理
擴招前，高校屬“非營利組織”，其經費管理中不涉及“成本管理”這一內容，且財務核算較為簡單，財務分析也不計“資金投入—產出績效”；擴招后，其經費來源越來越廣，除學費外，辦班創(chuàng)收收入以及科研經費也都相應地增加。隨著經營活動的多元化，其經營成本也倍增。而今，新法第十二條和第三十七條強制規(guī)范構建“節(jié)約型”社會，倡導各級政府、部門在獲取社會經濟效益的同時力爭資源損耗最低化。結合上述背景，高校應厲行節(jié)約，為構建節(jié)約型高校而不懈努力。為達此目標，高校財務管理的另一重要方面應在于參照其事業(yè)發(fā)展，強化成本控制，細化成本核算。具體的核算工作應基于日常管理，圍繞兩方面展開：一是教育總成本（包括學校、各院系以及各專業(yè)）；二是生均成本。每位教職工都要樹立主人翁意識，從自身做起，積極踐行成本節(jié)約理念。除了有利于學校發(fā)展的教育教學或科研經費之外，財務部門應恪盡職守，嚴格監(jiān)督各二級學院其他收支，避免浪費。此外，經費的投入產出效率及其利用效果也應加以考慮。
作者：黃華紅 單位：武漢體育學院財經處
