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編者按：本論文主要從收費公路經營權；收費公路經營權流轉的動力機制；我國收費公路經營權流轉存在的障礙；收費公路經營權流轉機制構建等進行講述，包括了公路基礎設施市場化的要求、公路基礎設施產業化的要求、公路交通領域資源優化配置的要求、是提高公路經營企業經營管理水平的要求等，具體資料請見：

【摘要】公路經營權流轉是指收費公路經營權全部權能或部分權能的變更。收費公路經營權流轉是公路基礎設施領域引進市場機制的必然產物，是提高公路經營企業經營管理水平的要求。本文分析認為，目前公路經營權流轉實踐中仍存在一定程度的認識障礙、價格機制障礙、市場發展水平障礙以及市場競爭機制障礙，因而產生了相應的制度訴求，并提出從運作機制和保障機制兩個方面構建公路經營權流轉機制的基本思路。

【關鍵詞】公路交通管理收費公路經營權流轉機制

一、收費公路經營權

《公路經營權有償轉讓管理辦法》（交通部令1996年第9號，以下簡稱9號令）規定，“公路經營權是依托在公路實物資產上的無形資產，是指經省級以上人民政府批準，對已建成通車公路設施允許收取車輛通行費的收費權和由交通部門投資建成的公路沿線規定區域內服務設施的經營權”。我國目前相關法律法規中，只有9號令對公路經營權進行了定義，9號令之后，業內相關法律法規均以收費公路權益為正式用詞，基本上不再用公路經營權一詞。

筆者無法掌握相關部門用“收費公路權益”取代“公路經營權”的意圖，但仍認為用“公路經營權”更為合理，原因主要有以下幾點：其一，從產權關系上來看，經營權相較于權益是更為普遍的用詞；其二，經營權是收費權、廣告經營權和服務區經營權等一組權利的組合，投資者獲得這些權利的目的是通過經營獲得收益，經營權更能表達這種經濟關系；其三，按照產權理論，產權的各項權能可以組合，公路經營權是收費公路占有、使用和收益等權能的結合體，而“收費公路權益”一詞無法表示這種意思。

目前而言，收費公路經營權主要是指高速公路經營者通過投資建設或受讓方式獲得的公路收費權、沿線服務區經營權、廣告經營權、高速客運班線經營權等權利中的一種權利或由幾種權利組合而成的權利束。

二、收費公路經營權流轉的動力機制

1、公路基礎設施市場化的要求

市場機制以產權關系為紐帶，在中國的政治制度和經濟制度下，國家掌握公路基礎設施所有權，公路資產產權關系主要體現在公路經營權的流動上。但目前我國公路市場還不健全，一方面大力引進市場機制，另一方面卻限制公路經營權的流轉，不順暢的產權流動機制給市場機制的引入帶來了阻礙。公路經營權人獲取了收費公路經營權后，無論是經營方向發生變化還是企業出現財務危機，都不能對公路經營權進行流轉，無疑會對企業的發展形成障礙。在這種情況下，準備進入收費公路產業的社會經濟主體在獲得收費公路經營權之前都會思量再三、權衡利弊，以確保決策的正確性。因此，公路基礎設施領域要想真正引進市場機制，讓市場機制在公路交通資源配置中發揮重要作用，必須改革公路產權制度，允許公路經營權在特定條件下進行流轉。

2、公路基礎設施產業化的要求

公路產業化追求的目標就是收費公路的“效益化”。公路基礎設施具有網絡性，我國高速公路正在從彼此分離、互不貫通的零散狀態向整體性、網絡化發展。通過委托、轉讓等經營權流轉方式，將一個路網（區域）內的高速公路交由一個公路經營企業運營管理，統籌考慮高速公路網絡布局，實現收費、通信、監控、服務區、救援等系統的合理規劃，形成合理的交通指揮調度系統，有利于高速公路路網整體功能的充分發揮，從而提高高速公路經營效率和效益，促進公路產業化的實現。

3、公路交通領域資源優化配置的要求

流動是資本的天性，資本流動的范圍越廣，市場機制發揮的就越充分，資源配置的效率就越高。資本流動和產權流動緊密結合，通過產權交易的方式，使產權在不同主體之間流動、轉移，有利于社會資金投入到收益最大的行業（企業），實現資本利用的最優化；還有利于更多社會主體和社會成員對某項產權收益的分享。收費公路產權流動主要體現為經營權的流轉，建立高效的流轉機制，有利于公路經營公司順利開展資本運營，實現公路經營企業的優化重組，促使公路交通領域資源得到優化配置和充分利用。

4、是提高公路經營企業經營管理水平的要求

從經濟學的觀點看，允許交換的財產具有最高利用價值的傾向。也就是說，通過自愿交換過程，價格機制會使資源流向用途最大的購買者手中。若一個競爭者愿意出更高價格取得某條收費公路的經營權，那是因為其認為通過經營該收費公路能獲得更多的收益。

由于收費公路具有自然壟斷性，政府會對公路收費標準進行規制，以維護社會公眾利益，因此我國收費公路特許經營過程中，公路經營企業往往會以收費公路要承擔社會責任為名，要政府給予相應的擔保和優惠政策。在這種情況下，公路經營企業經營成本、經營效率的高低基本上都不會影響其收益，必然喪失改進管理方法、提高經營效率的動力。與其如此，不如削減相應的優惠政策，允許公路經營權流轉、在二級市場交易，讓市場機制在收費公路經營中發揮作用，這樣對經營管理水平低的公路經營公司不僅是壓力而且是動力，有利于提高公路經營公司的經營管理水平。

三、我國收費公路經營權流轉存在的障礙

1、認識障礙

長期以來，公路作為公共物品一直由政府提供，公路“社會公益性”以及私人資本“逐利性”的認識在政府官員和人民群眾中根深蒂固，他們認為經營性公路一定比收費還貸公路收費期限長，發展經營性公路使用者負擔更大，會損害公路的社會公益性。甚至有的政府官員認為發展經營性公路實際上沒有吸引到社會資金，反而讓投資者“空手套白狼”，把國家寶貴的公路資源、土地資源等作為牟取暴利的工具。誠然，實踐中上述問題確實存在，但不能把問題產生的原因歸結于發展經營性公路，而政府監管不到位、監管力度欠缺才是其根結。公路交通開放市場后，對社會資本參與公路項目建設的進入機制、收益水平、權益轉讓、資金來源等方面的法規建設和監督管理不到位，才導致了公路資源被一些經營者用來牟利，損害了社會公眾利益。因此，相關政府管理人員、社會公眾應改變對發展經營性公路固有的偏見，客觀評價特許經營制度對中國公路基礎設施建設的作用，給收費公路經營權流轉、經營性公路健康發展掃清認識障礙。

2、市場發展水平障礙

（1）市場中介缺失。公路經營權交易與普通商品交易有很大的區別，其運作程序相對復雜，涉及到多個產權主體的經濟利益，這就要求有完善的中介服務機構為之服務，如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構等。當前我國尚未建立完善的公路經營權流轉中介服務組織體系，在大多數地方、大多數情況的公路經營權流轉都是政府交通運輸主管部門充當中介組織。交通運輸主管部門既當“裁判員”，又當“運動員”，不可避免地會通過行政干預影響其他交易主體的權益，從而失去中介服務組織應有的效率和媒介功能。同時，由于公路經營權流轉市場中介服務體系不健全，公路經營權流轉供給和需求信息無法在較大范圍內得到有效的傳輸，在一定程度上也制約了公路經營權流轉市場的發展。

（2）市場運作機制不完善。我國公路經營權流轉的市場運作體系中，股份制有了較大發展：目前全國已有將近20家公路上市公司；證券化在不斷嘗試之中；公路經營權抵押市場也逐步完善。但總體來看，公路經營權市場運作機制還不完善，公路經營權流轉方式較少、產權關系不清晰、相關法律法規規定跟不上實踐的發展，這些問題都給公路經營權流轉的進一步發展帶來了重重困難。

3、價格機制障礙

我國公路基礎設施在很長一段時間內一直由政府直接提供，這種投資體制下只進行公路資產的實物管理，而否認公路具有價值，認為其不是商品，割裂了公路所有權與公路經營權、公路經營權價格與價值之間的內在聯系。1984年“貸款修路，收費還貸”政策出臺后，公路的商品屬性在理論界才形成統一認識。商品屬性為公路經營權轉讓提供了理論基礎，公路經營權轉讓必然涉及公路轉讓價格問題，這又促進了公路經營權價值評估和公路經營權價格機制的探討，形成了“以公路經營權評估價值作為轉讓價格的參考依據，并不得低于評估價值”的價格機制。

鑒于其無形資產屬性和特許權屬性，公路經營權（收費權）價值評估方法在理論界也一直存在爭議，多數人士認為應采用收益法；部分人士認為應采用成本法和收益法相結合的方法；還有少數人士認為應采用成本法。雖然《收費公路權益轉讓辦法》確定了收益法為公路經營權（收費權）評估的統一方法，目前中介機構在公路收費權轉讓時的評估中也均采用收益法，但事實上，在用收益法對公路經營權（收費權）進行評估的實踐中，也涉及諸如參數不確定等不少棘手問題，面臨著眾多的困惑。

同樣，對于公路經營權（收費權）價格形成機制，理論界也存在不同看法。不少人士認為，公路經營權（收費權）交易是市場行為，而經評估得到的公路經營權（收費權）價值是公允價值，公路經營權（收費權）交易應以評估價值為參考依據是合乎情理的，也是必須的，但是交易價格不得低于評估價值的規定就值得商榷了。有專家甚至提出，如果說低于評估價值轉讓意味著國有資產流失，那么高于評估價值轉讓是不是就意味著投資者的損失？

公路經營權價格機制上的認識一定程度上對交通運輸管理部門造成了錯誤的引導，使其在公路經營權轉讓中患得患失，擔心承擔國有資產流失責任，阻礙了公路經營權流轉的發展。

4、競爭機制障礙

目前無論是公路經營權初次流轉還是再流轉都存在一定的競爭機制障礙。在公路經營權初次流轉中，政府和投資者作為流轉的雙方，本身就是不對等的主體。雖然流轉合同建立在雙方公平自愿的基礎上，對雙方具有同樣的約束力，但是政府行政主體的特殊身份決定了雙方地位不對等的客觀存在性。在公路經營權的再流轉中，政府雖不直接參與公路經營權流轉，但公路基礎設施的公益性要求政府公路經營權流轉進行監管，以保障收費公路社會效益的發揮。而政府部門在監管中往往出現越位現象，針對公路經營權流轉，對各類市場行為干預過多、過強。與此相對應的是，在公路經營權流轉市場中的其他主體，受“政府代表權利”思維的影響，在市場主體意識和能力尚未完全形成的情況下，無法擺脫政府干預，這在一定程度上也助長了政府干預的強度。政府干預過多、過強必然破壞正常的市場秩序，影響公路經營權流轉中競爭機制作用的發揮，甚至出現尋租問題和腐敗行為，大大限制了公路經營權流轉實踐的發展。

四、收費公路經營權流轉機制構建

公路經營權流轉中存在的各種障礙都嚴重影響了公路經營權流轉實踐的發展，大大降低了公路交通領域資源的利用效率。在現行體制下，消除上述各種障礙，促進收費公路經營權的順暢流轉，需要相應的制度支持和保障。

從上述公路經營權流轉中的各種障礙產生的制度訴求來看，構建科學合理的公路經營權流轉機制，應從公路經營權流轉運作機制和保障機制兩個方面著手，

1、公路經營權流轉的運作機制

公路經營權流轉運作機制是公路經營權流轉的具體實施機制，主要包括建立順暢的流轉渠道、創設內容齊全的流轉方式。公路交通資源的優化配置需要公路經營權自由暢通的流轉，而我國《收費公路管理條例》、《公路法》都明確規定收費公路經營權不得再轉讓；2008年10月1日施行的《收費公路權益轉讓辦法》雖沒規定收費公路經營權不得再轉讓，但也沒有明確規定可以轉讓，致使收費公路經營權二級交易市場至今仍未形成，流轉渠道仍不暢通。因此，公路經營權流轉機制的建立和完善首先必須建立順暢的流轉渠道，使得政府規制下公路經營權在市場上可以自由流轉。流轉渠道和流轉方式是相輔相成的，流轉渠道的暢通需要科學的流轉方式予以支持，因此，公路經營權流轉運作機制的構建需要創設內容齊全、重點突出的流轉方式。建議在公路經營權流轉中充分發揮主觀能動性，大膽創新，不斷進行新的有益的嘗試，逐步建立以公路經營權轉讓、再轉讓為主，委托、信托、抵押、入股、租賃等多種形式并存的流轉方式體系，以促進公路經營權順暢流轉和公路交通資源優化配置。

2、公路經營權流轉的保障機制

公路經營權流轉的保障機制是運作機制得以良好運轉的保障措施，主要包括公路經營權價格形成機制、公路經營權流轉契約制度和公路經營權流轉的政府規制制度。

公路經營權流轉中必然涉及價格問題，針對公路經營權流轉中的價格機制障礙，應改變現有轉讓價格低于評估值就是國有資產流失的認識，用立法形式或者行政規定確立轉讓價格可以在評估值上下一定比例范圍內浮動；同時應加強研究，對收益法涉及參數的確定、計算問題不斷探索，逐漸完善公路經營權評估的收益現值法。

公路經營權初次流轉、再流轉中涉及到不同的參與者，應明確流轉雙方之間、流轉方和政府之間的權利、義務關系，這就需要流轉契約。研究公路經營權流轉契約的屬性，確立流轉契約的基本框架并積極應用到公路經營權流轉的實踐中，不僅可以維護公路基礎設施的社會公益性，保障政府和公眾的利益，而且也在一定程度上防止了政府利用行政干預破壞市場秩序的行為，保障了公路投資者的合法權益。此外，我們除了在公路經營權契約中規定流轉各方、政府的權利、義務之外，還可以規定公路特許經營的風險分擔機制和利益分享辦法，這樣既保障了公路投資者合理利潤的獲得，又限制了投資者的超額收益，避免了公路經營權流轉中的國有資產流失問題。

通過公路經營權流轉在公路交通領域引入市場機制，優化公路交通領域的資源配置，有利于提高公路資源的利用效率。但是資本具有逐利性，私人資本投資收費公路的最終目標是利潤最大化，在經營過程中有可能會損害社會公眾的合法權益。收費公路具有社會公益性，政府是保障公路基礎設施社會公益性的代表，必須對收費公路經營權流轉進行規制。應當通過行政規制和法律規制，培育良好的公路經營權流轉市場環境，健全公路經營權流轉市場行為，促進公路資源的優化配置。