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[摘要]關于公共產品的供給主體，西方經濟政治思想強調政府的重要性與強調市場的重要性此消彼漲，交替成為經濟學家們研究的重點。公共產品失靈既因為市場失靈而存在，又可能基于政府失靈而產生。而經濟法對公共產品供給的規制既要體現國家干預市場經濟的功能，又要體現對國家經濟權力的必要限制和矯正，正好契合了市場需要國家進行適度干預的經濟法理念。

一、公共產品概述

公共產品是具有共同消費性質，用于滿足社會公共需要的物品和服務，它是私人產品的對立物。國內學者對于這個術語有很多的譯法，如“公共物品”、“公共財產”、“公共商品”、“公共財產”、“公共產品”等等。他最早是由瑞典學派代表人物林達爾在1919年提出，后來在經濟學領域廣泛使用，而且在政治學領域中也經常出現，如我們最早可以追溯到霍布斯關于“國家提供公共產品是其基本職能”方面的論述。他實際上已經提出了若干在以后成為公共產品理論重要論點的思想：（1）國家和政府本身就是一件最重要的為個人提供公共服務的“公共產品”；（2）政府收支是公共收支……。如今，公共產品已經廣泛滲透入法學、社會學、倫理學等領域。

薩繆爾森指出其有兩個“經典”特征：一是受益上的非排他性，即不可能阻止不付費者對公共產品的消費，對公共產品的供給不付任何費用的人同支付費用的人一樣能夠享有公共產品帶來的益處且受益對象之間不存在利益沖突。二是消費上的非競爭性。即指一個人對公共產品的消費不會影響其他人從對公共產品的消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費該公共產品不會引起產品成本的任何增加。一般認為，公共產品可以分為純公共產品、俱樂部產品和共同資源，俱樂部產品和共同資源產品通稱為“準公共產品”。[1]

二、關于公共產品政府供給與市場供給①思想的回顧

（一）社會學、政治學角度的公共產品政府供給思想

從社會學和政治學的角度，魏特夫、馬克思·韋伯、卡爾·馬克思都以公共工程的例子闡明了政府存在的原因且政府供給公共產品是其職能所在。他們認為，正是由于人類對公共產品的需求，才導致了政府的產生或者形成了這一制度安排。這為公共產品的政府提供給出了理由。因為在人類歷史發展過程中，人們抵御洪水、干旱等自然災害的能力是非常弱的，組織這類防御工程活動是很困難的，只能依靠國家集中全國的資源和人力來進行。魏特夫依此得出了“治水社會”[2]或者“東方專制社會”主要起源于干旱半干旱地區的結論。所以，隨著歷史的延續和發展，組織和管理這一共同體活動，導致了政府的產生并構成政府活動的主要行為。馬克斯·韋伯在分析這一問題時也指出，“在埃及、西亞和中國文化演進中灌溉是具有關鍵性的問題治水問題。解決了官僚階級的存在、依附階級強制性勞役以及從屬階級對帝王的官僚集團職能的依附”。[3]他闡明了官僚政治存在的基礎。卡爾·馬克思曾說，“在亞洲，很古的時候起一般說來只有三個政府部門：財政部門或對內進行掠奪的部門；軍事部門，或對內外進行掠奪的部門；最后是公共工程部門。[4]他還論述道，“節約用水和共同用水是基本的要求，這種要求在西方如弗蘭德和意大利，曾使私人企業家結成自愿的聯合，但在東方，由于文明程度太低，幅員遼闊，不能產生自愿的聯合，所以就需要中央集權的政府來干預，因此亞洲的一切政府都不能不執行一種經濟職能，即舉辦公共工程職能。”[5]

總之，生產力水平比較低的社會形態和生產力水平比較高的社會形態，都需要社會來提供某些必需的公共產品。這種基于社會需求和社會安全理念的制度選擇，降低了社會的運行成本，有效克服了市場制度的某些缺陷，如通過外部性的內部化解決了公共產品消費中的搭便車問題。所以，政府的存在和公共產品的政府提供是有效率的。休謨也認為，在公共產品提供的問題上，只有政府才能有效克服公共產品供應悖論的困難。因為“雖然政府是由帶有一切人類弱點的人所組成，但它卻是一種最最美妙、最最精巧的發明創造，——一種在某種限度內擺脫了所有這些弱點的結合體。[6]

（二）經濟學角度的公共產品政府供給思想

亞當·斯密、薩繆爾森、穆勒、庇古為代表的福利經濟學家們從經濟學的角度，把公共產品作為市場失靈而必須由政府配置的對象，認為政府提供公共產品比市場方式即通過私人提供具有更高的效率。

1.從國家彌補市場失靈的角度分析。亞當·斯密認為，……政府必須提供某些服務：第一，……也就是建立國防；第二，……即設立司法機關；第三，建立并維持某些公共事業及某些公共設施，這種事業與設施在由大社會經營時，其利潤通常能夠補償所費而有余，但若由個人或少數人經營，決不能補償其收費。[7]。但他強調，對大部分公共服務，是否必須由政府來提供，取決于個人能否充分提供它們，只有個人不能充分提供這些公共服務時，政府提供才是必須的，即強調市場的主導性和政府的補充性。而薩繆爾森則更加強調政府供給公共產品的主導性。他認為，由于公共產品的特征決定了通過市場供給，要實現排他是不可能的或者成本高昂。“由于私人提供公共產品普遍不足，政府必須介入以鼓勵公共產品生產，在購買公共品，如國防或燈塔時，政府的行為與其他任何打比開銷的個人行為并無二致。政府通過向某些領域投入足夠的貨幣選票，使資源向那里流動。一旦投入貨幣選票之后，市場機制就接手過去，引導資源流入企業，從而生產出燈塔和坦克。”[8]由此可以看出，政府的主導性不容質疑。

2.從國家可通過稅收解決供給的角度分析。穆勒對為什么必須由政府提供某些服務做了論證。他以燈塔為例，認為象燈塔這樣的物品，個人不可能主動建造，原因在于這類物品的建造者和提供者很難對使用者收費以補償建造費用并獲利，解決的辦法只能是由政府采用收稅的辦法建造和提供。也就是說，對于收費困難的物品或服務，應該由政府提供。庇古則運用功利主義的方法，假定：每個人都從公共產品的消費中受益（獲得效用）；公共產品的提供支付成本即國民向國家交納稅收；納稅會給納稅人（即公共產品的消費者）帶來負效用。庇古把稅收產生的負效用，定義為放棄私人產品消費的機會成本。他認為，公共產品應該持續提供到最后一元錢所得到的正邊際社會效用等于為最后一元公共產品而納稅的負邊際效用相等時。也就是說，他主張解決公共產品外部性的辦法就是由政府采用收稅的辦法來完成，也即實現外部性問題的內部化。

（三）經濟學角度的公共產品市場供給思想

從20世紀60、70年代以來，隨著福利國家危機的出現，一批主張經濟自由的經濟學家如戈爾丁、布魯貝克爾、史密茲、德姆塞茨以及科斯等人或從理論或從經驗方面論證了公共產品市場供給的可能性。

1.從排他性技術角度分析。戈爾丁認為，在公共產品的消費上存在著“平等進入”和“選擇性進入”[9]“平等進入”指公共產品可由任何人來消費，如公園中的露天音樂會。“選擇性進入”指消費者只有在滿足一定的約束條件例如付費后，才‘可以進行消費，如在音樂廳中舉辦的音樂會等。戈爾丁認為福利經濟學忽視了公共產品供給供給方式上的“選擇性進入”。沒有什么產品或服務是由其內在性質決定它是公共產品或不是，存在的只是供給產品或服務的不同方式，即“平等進入”和“選擇性進入”，產品和服務采取何種供給方式取決于排他性技術和個人偏好的多樣化。若公共產品不能通過市場手段被充分地供給給消費者，那是因為把不付費者排除在外的技術還沒有產生或者在經濟上不可行。德姆塞茨指出，在能夠排除不付費者的情況下，私人企業能夠有效地提供公共產品。他進一步認為，若一個產品是公共產品，那么對同一產品付不同價格是滿足競爭性均衡條件的。由于不同的消費者對同一公共產品有不同的偏好，因此可以通過價格歧視的方法來對不同的消費者收費。[10]可以說，德姆塞茨的論點是對戈爾丁論點的發展，二者都從技術的角度討論了非政府組織提供公共產品的可能性。

2.從消費者的角度分析。布魯貝克爾認為，公共產品消費上的免費搭車問題缺乏經驗方面的科學根據，它忽視了現實中許多影響人們表明自己對公共產品需求的重要因素。例如，社區中某一成員雖然因為免費搭車享受了短期利益，但他會失去社區成員的信任而有損于自己的長期利益。出于這一考慮，社區成員免費搭車的動機就會大大減弱。[11]史密茲進一步認為，在公共產品的供給上，消費者之間可訂立契約，根據一致性同意原則來供給公共產品，從而解決“免費搭車”問題。舉例來說，某一社區計劃興建一健身場所，社區成員在一致同意原則下，訂立契約，規定該健身場所可由某他們認為，公共物品全部由政府組織或公營部門提供、生產或管制，并非是唯一或最有效的途徑。選擇多種組織形式提供公共物品和服務成為一種必然。單個成員投資興建，但使用者需向投資者付費，這種辦法在實際中應該是可行的。可見，二者均是從消費者的角度進行分析公共產品市場供給的可能性。

3.從實證的角度分析。法經濟學的研究非常強調和注重實證研究。科斯在公共產品的供給問題上，他考察了英國的燈塔后認為[12]，從17世紀開始，在英國，燈塔一直是由私人提供和經營的，并且不存在不充分供給的情況。因為他發現，在購買了王室許可證，得到了政府的授權，并因提供燈光服務而向船只收費之后，英格蘭的燈塔是能夠盈利的，而政府的作用僅限于燈塔產權的確定與行使方面。管理燈塔的機構是領港公會——一個對公眾負責的非營利組織。雖然后來英國政府規定由領港公會收購所有私人燈塔，但領港公會實際上是一個非營利組織，而不是政府部門。由此，“科斯德出的結論是：和很多經濟學家所人的相反，即一向認為必須由政府經營的公共產品也是可以由私人提供和經營的。”[13]

三、公共產品供給的經濟法解讀

公共產品失靈既因為市場失靈而存在，又可能基于政府失靈而產生。因此，法律對公共產品的調整既要體現國家干預市場經濟的功能，又要體現對國家經濟權力的必要限制和矯正。[14]這正好契合了市場需要國家進行適度干預的經濟法理念。

（一）市場在公共產品供給中的失靈——國家干預的應然邏輯

1.市場在公共產品供給中的失靈

首先，從公共產品消費者角度分析。曼瑟爾·奧爾森認為個體的理性并不必然導致集體的理性。他指出，“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”[15]，即“相互影響的甚至矛盾的的個人理性可能導致集體的非理性”（岳彩申教授語）。在公共產品消費方面，由于搭便車行為的存在，一方面，集團成員會認為自己即使不付費也能消費公共物品，從而大大削弱個體為生產公共物品付費的動機，鼓勵了“搭便車”行為；另一方面，個體會擔心自己在生產公共物品時，他人會“搭便車”、坐享其成。這也大大削弱了個體為生產公共物品付費的動機。而且，隨著成員的增多，增進集團利益的人從集團總收益中獲得的份額就越小，有利于集團的行動得到的報酬就越少，從而也大大降低了為公共物品生產或付費的動機，造成的結果是公共物品無法被提供出來或處于供應不足的狀態。正如曼瑟爾·奧爾森指出，即使在集體物品的提供相對有效的小集團中，所提供的集體物品也遠非是最優的，在小集團中存在著只能提供低于最優水平的集體物品的傾向。

其次，從公共產品提供者角度分析。假設公共產品可以通過市場機制由企業提供，由于其消費上的非競爭性，社會成員便會“免費搭車”。當“搭便車”策略成為主導策略時，就不會有任何數量的公共產品被提供出來。這就決定了市場無法提供公共產品，至少是無法有效提供，即在公共產品供應上，市場價格難以形成，從而市場機制也就無法引導必要數量和質量的社會資源于該領域，使得提供公共產品的成本難以通過定價方式收回。何況實際上“經濟人”是不愿意管理公共事務的。基于公共產品的非排他性特征，亞里斯多德曾指出，“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務。”[16]按照亞里斯多德的邏輯，作為公共事務目的的公共產品，私人和企業是不愿介入的，而是在公共領域中普遍存在“搭便車”心理行為。這時，若任憑市場機制來調節那么公共產品會嚴重不足，無法滿足日益增長的公共需求。

2.國家在公共產品市場供給中失靈的干預

首先，從國家職能和政府特性的角度分析。從政府設置的目的性上觀看，任何國家的政府都有組織和領導經濟建設的職能。因此實現這個職能，就成了各國政府所必須面臨的主題。圍繞著實現這個職能，在不同的國家及其不同的歷史時期，又有著不同的學說和實踐。對一個負責的政府來講，針對公共產品供給上的失靈，理所當然就要由它來承擔供給任務。同時，在公共產品的供給上，政府為與不為，不應當取決于政府官員的自由意志，而應當取決于政府本身的特性。就政府特性而言，一方面政府擁有干預權力，另一方面整個社會對干預權力必須服從。即只有政府才有資格和能力對經濟活動（這里指公共產品的供給）進行干預。科斯的“政府替代”理論對此進行了較好的說明，“政府是一個超級企業，因為它能通過行政決定影響生產要素的使用。”如果需要，它就能完全避開市場，但這種優越地位，企業卻不具備。這樣，就使“政府有能力以低于私人組織的成本進行某些活動”[17]，并因此而成功地實現政府對市場的“替代”。

其次，從交易費用節約的角度分析。科斯定理表明，在市場交易成本為零的情況下，無論產權的歸屬如何，通過協同交易的途徑即可以達到最佳效率狀態。運用這一定理，對于解決外溢性等問題無疑是有幫助的。但在很多情況下，交易成本是很高的，要減少信息交易費用，進而逼近理想化的效率標準有兩條路可走：一條是技術本身的改進，這不是經濟學家考慮范圍之內的；另一條是制度的替代和改進——市場制度和政府制度的比較與競爭就是由此而生的。之所以存在政府制度配置資源的必要性，就是因為它能在某些領域更好地克服高昂的信息交易費用，比市場制度更進一步靠近理想的目標。科斯認為，政府替代的關鍵是它可以節約交易費用，并提高了要素配置效率。科斯的“政府替代”理論說明，如果不存在制度替代的效率條件，政府和市場都是不能相互替代的。

（二）政府在公共產品供給中的失靈——國家“適度”干預的現實依據

基于“看不見的手”的原理，如果政府對市場進行不適當干預，不僅不會促進經濟，反而會妨礙市場的正常運行。這種情況下政府政策是無益、無效的，即導致政府失靈。

首先，從公共產品消費者個人角度分析。在面對集體消費的公共產品情況下，同樣由于消費者“免費搭車”的動機，理性的個人不愿意表露而是降低或隱瞞實際效用，這時政府無法了解每個消費者的真實需求偏好，不能完全掌握公共物品的供求信息，在公共物品的供給上就會出現政府失靈，既使采用“福利稅”，按照消費者的效用來征稅彌補成本，公共物品的供給也無法達到最優的供給數量，從而就會出現人們在對公共物品的需求上產生“擁擠”，公共物品以次充好現象也會發生，最終導致社會福利水平的下降。

其次，從政府集體有限理性分析。布坎南認為處于政治市場的行為主體不會因為所處位置的不同而改變自己的經濟人特性，這種經濟人特性會使他們受到權力、職位、社會名望及其相關物質利益的驅使，謀求個人效用最大化。他指出：“政府的缺陷至少與市場一樣嚴重”。其中一個突出的表現就是政府在試圖矯正市場失靈時，往往又導致“管制失靈”。所以，政府在其行為準則的選擇和實施過程中，資源配置是有利于個人和集團偏好，會誘致資源配置的低效、不公以及尋租設租的產生，政府在制訂和執行政策時很可能偏袒自己投資的項目而給其競爭對手造成不公平的環境，更難免有人借助政府權力的普遍性和強制性實現私利。這樣，也就不難理解為什么一些公共物品領域人們不愿放開以及政府壟斷公共物品供給會出現效率問題。

第三，從成本和收益的角度分析。查爾斯·沃爾夫對政府缺陷作了深入的分析:成本和收入之間的分離，過剩與成本的提高。具體的機構有追求預算的增長，公共政策派生的外在性、權力分配的不平等[18]，這就是說政府投入行政成本，主要是滿足社會的需要，政府自身沒有收入。在治理公益事務時，行政成本有總體上的增長趨勢。政府總是追求預算增長。公共政策派生的外部性、權力劃分不平等，部門之間、機構之間存在矛盾，政府機構存在“帕金森定律”的作用。[19]沃爾夫這份研究說明在市場失靈的公共事務領域政府也會失效，如在公共產品供給上，“政府對公共產品供給的壟斷、缺乏競爭機制，政府機構和官員缺乏像企業組織中的成本效益觀念和顧客意識，加上公共物品評價上的困難，社會對政府的監督不力，使得政府提供公共產品經常是低效率。”[20]

國家干預在公共產品供給領域的失誤，主要體現在政府行為的缺位、錯位、越位，即放棄了本應由政府承擔的生產并提供公共產品的責任、選擇了不恰當的低效的生產方式、超出了公共產品的范圍去承擔本應由市場機制發揮作用的私人產品供給。無論是政府的哪一種干預失誤，對市場機制的正常運行都會造成很大的負面效應。因此，為了減少或避免政府的公共失靈，必須對政府的干預進行干預，納入法治化軌道。

（三）經濟法對公共產品供給的規制

1.經濟法對公共產品供給規制的理論依據

首先，經濟法可以克服公共產品供給的“雙重失靈”。經濟法是國家為了克服市場失靈而制定的調整需要由國家干預的具有全局性和社會公共性的經濟關系的法律規范的總稱。[21]前已述及，在公共產品供給的市場失靈和政府失靈中都存在共同的原因是集體有限理性。在公共產品供給中，市場與市場主體自身都沒有能力也不可能避免與克服這種集體的非理性現象，為了糾正和克服這種現象，需要市場之外的國家力量與強制性規則進行干預和引導，由此而產生的國家的干預經濟的法律就是我們所說的經濟法。因此，岳彩申教授認為，經濟法特有的邏輯起點不是有限理性，而應當是有限理性中的的集體有限理性。并進一步認為，經濟法是使市場中集體理性達到和諧并且避免集體非理性現象的必然產物，是對集體理性進行補充、指引與矯正的理性工具。因此，國家對公共產品供給的干預也必須納入法治化的軌道。所以說經濟法是通過“政府干預”與“干預政府”的統一、授權與限權的統一以解決公共產品供給上的雙重失靈。

其次，經濟法可以促進公共產品供給中集團利益的均衡。目前，我國公共物品的供給受到了利益集團的影響:其一是通過主管部門及其領導實現公共產品的傾斜供給。這是目前中國合法利益集團較常用的影響方式，這主要表現：一方面，合法存在的利益集團一般都有其業務主管單位或上級主管部門，它們之間存在一種事實上的上下級關系；另一方面，政府決策機構和人員又實行分管制度，分管領導既可以直接有效地接近、影響相關決策者，也可能直接參與制定政策和決策。其二是利用既定的規則、慣例或者直接訴諸法律實現公共產品的傾斜供給，這也是較為普遍的一種途徑。近年來，中國推行的決策聽證會，正成為各相關利益集團表達利益訴求的重要途徑。通過向人民法院起訴行政機關，以使政府改變其與本集團利益目標相沖突的政府行為，這是各利益集團，尤其是民間性利益集團經常采用的方式。[22]因此，在公共產品的供給中，經濟法通過對不同集團權利和義務的分配，從而直接影響公共產品的供給。如許多弱勢或是隱性利益集團權利與義務不平衡，遇到問題更多地是采取一些被動的方式解決，達不到實際的效果。通過經濟法的國家干預手段這種途徑加強各種利益集團尤其是隱性或是弱勢利益集團內部的凝聚力，走出集體行動的困境，擺脫狹隘的搭便車思想，積極主動地通過大家的合力更好更有力的向政府和社會喊出自己的聲音，從而爭取到公共產品的公平分享。

2.經濟法對公共產品供給規制的范圍和限度

首先，經濟法對公共產品供給的國家干預是尊重市場的干預。經濟法的“需要國家干預論”強調的是市場與國家間的雙向互動制衡關系，國家干預市場，市場也干預國家，因為國家在干預過程中可能出現過渡干預、負效干預的現象，而對這種現象的遏制，最終力量只能是依據市場要求的經濟法律規范。正是基于這樣的思考，“需要國家干預論”才將經濟法的國家干預定位于尊重市場經濟體制的干預。公共產品市場供給的失靈是國家干預市場機制的經濟邏輯起點之一。市場調節自身所具有的不可克服的盲目性和局限性使得其最優資源配置的作用在公共產品領域受到了限制無法展示其在私人產品領域既無可比擬的出色的調節機能，該領域成為自由市場經濟鞭長莫及的“邊疆”。而國家這只有形之手在此卻大有作為，其干預比之于在私人產品領域的干預顯得更為主動強大。當然，這種干預要求國家權力謹慎選擇干預范圍即要求公共產品的范圍確定應當有理論依據，即便是屬于公共產品范圍只要其生產與提供有著市場參與的空間，都應當考慮引入市場機制。

其次，經濟法對公共產品供給的國家干預是適度的干預。現代經濟法所體現的國家干預，是建立在對國家的有限理性這一哲學認識基礎之上的，即國家對經濟干預，主要通過政府去實現的，而政府作為一個有限政府，它在干預經濟的過程中同樣存在著政府失靈，因此國家在實施干預的時候，一定要作到“適度”，即“凡是市場能有效運行之處，就沒有經濟法存在的空間；凡是有經濟法不能克服市場缺陷之情形，就沒有經濟法運作之余地；凡是存在經濟法克服市場缺陷不經濟之情形，也沒有經濟法存在之必要”。[23]公共產品領域的國家干預因為市場的失靈而將國家經濟職能的運用與發揮推到了主要位置。由于政府的充分介入，私人和其他社會組織活動的空間十分有限。但是，公共產品作為外部性的一個例子，國家調節在此占主導地位并不意味著改變整個經濟領域市場對資源配置的基礎性地位。國家公權只能是以“干預”的性質介入公共產品的供給。這意味著這種國家干預是一種外生的帶有目的性的力量，它必須具備合理性的前提。即國家干預權力必須具備法律正當性，這意味著國家對公共產品供給的干預權力應源于法律之規定，其行使也必須符合法律規定之程序。

3.經濟法對公共產品供給規制的目標

首先，從效率的角度看，目標是促進社會公共利益的最大化。社會公共利益首先是指一種公眾性而非私人性、全民性而非個別性、共享性而非排他性、公平性而非差別性的利益歸屬，而這種利益按龐德的說法，是指“包含在文明社會的社會生活中并基于這種生活地位而提出的各種要求、需要和愿望。”[24]社會公共利益具有整體性的特點，又不能簡單的理解為個人利益的相加或等同于國家利益，它們之間也不是沒有矛盾。在有的情況下，如果從國家利益出發，就會妨礙社會公共利益。比如擴大積累、增加貨幣發行、加重賦稅等，可能暫時對國家有利，但是，卻對社會公共利益有損。”[25]這表明社會本位與國家本位是有區別的，它是社會公眾從社會生活的角度出發，為維護社會正常秩序、正常活動而提出的愿望和需要。公共產品經濟法規制的直接目的是解決公共產品失靈，而最終是要實現社會公共利益的最大化，即通過解決社會成員在集體享用公共產品時所產生的消費者與供應者的權益沖突。通過解決這些現實矛盾來實現國民經濟的發展、國家經濟的安全以及社會整體利益的平衡，并最終增進社會公共利益的最大化。

其次，從公平的角度看，目標是促進社會的實質正義。公平是法的價值目標，更是經濟法的價值目標。經濟法的社會公平觀就是指經濟法立足于社會整體，以維護社會公共利益為價值目標。經濟法的公平具有豐富的內涵，包括交易公平和形式公平，分配公平和實質公平。[26]而在這四種公平中，最主要的還是體現在分配公平和實質公平。經濟法超越民法界限而發展起來，它較之民法更注重實質的公平。實質公平是經濟公平的要旨，不是特權分配，而是一種利益調整，是對不平衡利益關系的調整，達到結果的公平，真正的公平。我國的城鄉差別一個重要方面體現在公共物品上。在現階段，通過改變公共物品的供給的政策，向農村、農業和農民傾斜，擴大公共物品供給，逐步實現公共物品的均等化，有利于縮小城鄉差距，促進社會公平。[27]經濟法對公共產品的規制應當立足社會社會實質公平，一方面對政府提供或組織提供公共產品的經濟職能予以明確，一方面對公共產品的公共選擇過程和經營行為予以規范，從授權、控權和維權的角度以社會公共利益作為公共產品的經濟法規制構筑的法律程序的目標以及調整各方關系所遵循的方向和原則，促成公共產品享用的公平的實現。即“消除因公共物品而引起的不平等感的行之有效的辦法，就是盡快給予人們一公共物品的享用權利。”[28]最終實現實質正義。

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