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【摘要】近幾年，武漢城市化速度較快，出現(xiàn)了大批失地農(nóng)民。為了對失地農(nóng)民的社會保障狀況有更深入的了解，筆者以問卷調(diào)查的形式對武漢市失地農(nóng)民的社會保障狀況進行摸底調(diào)查。在解析失地農(nóng)民社會保障問題及其原因的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，提出了解決這一問題的途徑和措施。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民就業(yè)社會保障

一、引言

隨著武漢市快速推進城市化，大量耕地被征用，失地農(nóng)民呈現(xiàn)快速上升趨勢。據(jù)武漢市2006年統(tǒng)計年鑒，2001－2005年，武漢市耕地面積減少了8360公頃，造成近10萬人失去土地，而且每年以2.5萬人的速度增加。這些失去土地的農(nóng)民普遍存在著生活無保障，征地補償費低以及，就業(yè)難等問題，加上政府“低征高賣”和征地制度自身存在缺陷，這些問題都最終導致失地農(nóng)民上訪，影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的順利進行。因此，如何合理妥善地安置失地農(nóng)民，為其提供有效的有說服力的社會保障，不僅事關(guān)失地農(nóng)民自身的利益，同時也關(guān)系到整個社會的穩(wěn)定和和諧社會的建立。所以，對失地農(nóng)民社會保障問題的研究不僅具有社會意義，同樣具有政治意義。

為了深入了解失地農(nóng)民的基本情況，研究失地農(nóng)民社會保障問題，進而探求解決問題的途徑和辦法，筆者于2007年1月對武漢市東湖高新開發(fā)區(qū)、江岸區(qū)、洪山區(qū)，江夏區(qū)四個區(qū)的16個村進行了實際調(diào)研，調(diào)研采取隨機抽樣調(diào)查的方式，以問卷和訪談為主。共發(fā)放問卷170份，其中有效問卷159份，問卷有效率為93%。問卷主要涉及失地農(nóng)戶的家庭勞動力情況、征地補償情況、失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障情況等。

二、失地農(nóng)民社會保障存在的問題及原因分析

1、征地補償費偏低

征地補償是農(nóng)民失去土地后，重建家園，參加社會保障制度和再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)。但是，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)在的征地補償比相應的土地年產(chǎn)值要低，多數(shù)失地農(nóng)民對征地不滿意，不愿意土地被征用。按照湖北省2005年4月開始實施的《湖北省征地補償最低標準》規(guī)定：全省分為6類地區(qū)，土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的8至10倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的被征地農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，武漢市7個中心城區(qū)被列為一類，最低年產(chǎn)值標準為1800元/畝，最低安置補助費標準為18000元/人。東西湖區(qū)被列為二類，兩個標準分別為1200元/畝、10000元/人。按照這一標準，征用1畝地的土地補償費最低也就是1.8萬元（不含青苗補償費）。但實際中征地補償比這個標準還低，如前述江夏區(qū)大舒村、藏龍島新村的土地補償標準為8000元/畝，東湖技術(shù)開發(fā)區(qū)周店社區(qū)、湯遜湖社區(qū)的土地補償標準分別為1.2萬元/畝，1.3萬元/畝。如果每個家庭平均占有4畝土地，那么每個家庭也只能得到4-5萬元。失地農(nóng)民已經(jīng)失去基本的生產(chǎn)資料，不能再從土地上獲得收益。按照武漢市目前的生活水平，這些土地補償只能維持他們生活幾年、根本沒法抽出錢來參加社會保障。況且隨著被城市化，他們的生活成本無疑將增多。

2、失地農(nóng)民就業(yè)困難，沒有就業(yè)保障

在調(diào)查中88.7%的失地農(nóng)民表示能夠找到一份合適的工作的難度較大。失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因是多方面的，其中失地農(nóng)民文化素質(zhì)較低是就業(yè)難的首要原因，159戶被調(diào)查戶各種文化程度中，小學及以下文化程度人口占30.7%，幾乎占到了總?cè)丝诘?/3，初中及以下文化程度人口占到了總?cè)丝诘?3.3%，只有5.9%的人具有大學以上學歷。很明顯，目前失地農(nóng)民的文化素質(zhì)不能適應工廠、企業(yè)的招工要求，而那些文化水平低、年齡偏大、無一技之長的勞動力就更難找到工作，即使找到就業(yè)機會也只能從事耗體力、報酬低、穩(wěn)定性差的簡單勞動。

政府在解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題上缺位，是失地農(nóng)民就業(yè)困難的另一個原因。調(diào)查結(jié)果表明，被征地農(nóng)民基本上沒有得到就業(yè)安排，也沒有得到安置補助費，安置補助費基本上被村委會留用，失地農(nóng)民的再就業(yè)權(quán)益受到侵犯。即使安排了工作，也只是安排到社區(qū)做清潔工人、保安人員，而且工資低，數(shù)量有限。在安排這些人員就業(yè)時，也有很大的隨意性。擁有足夠的人際關(guān)系資源時，才能夠得到安排。這對失地農(nóng)民來說，又是很不公平的。

3、失地農(nóng)民社會保障層次低

第一，社會保障機制不健全。現(xiàn)行農(nóng)村的社會保障是以家庭保障為主，土地是他們賴以生存的根本保障。英國古典經(jīng)濟學家威廉·配第曾說過：“勞動是財富之父，土地是財富之母。”土地對農(nóng)民具有社會保障功能即生活保障功效、提供就業(yè)功效、直接收益功效、子孫繼承功效、土地增值功效等。農(nóng)民失去了土地，也就失去了保障。失去最后保障手段的農(nóng)民本應該拿著土地補償金從一個保障體系進入到另一個保障體系之中。可是，目前的操作實踐中，武漢市并沒有將失地農(nóng)民作為原城鎮(zhèn)居民對待，將其納入到城鎮(zhèn)居民的社會保障體系之中。根據(jù)調(diào)查，失地農(nóng)民參加最多的是新型農(nóng)村合作醫(yī)療，占45.9%，其次是養(yǎng)老生活補貼，占15.1%，基本上沒有城鎮(zhèn)居民所享有的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等其他保障項目。既沒有工作，又沒有社會保障，種種問題和現(xiàn)實仍然使他們不安。

隨著城市化的加速推進，失地農(nóng)民的問題會日趨尖銳，必然要求政府走在解決失地農(nóng)民問題的最前沿。政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機構(gòu)，在社會保障制度運行中扮演著執(zhí)行主體的角色，政府規(guī)定社會保障制度的結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則，制定、調(diào)整社會保障政策，并對社會保障政策負有最后的責任。總之，政府在社會保障中扮演著分配、調(diào)節(jié)、保障和執(zhí)行職能。

第二，保障水平低，難以滿足失地農(nóng)民基本生活需求。除了部分家里子女條件不錯的被調(diào)查者覺得無所謂外，大多數(shù)人反映保障水平跟不上物價的上漲。靠每月260元左右的基本生活保障金解決基本生活都困難，如果生病或遇到災害則無能為力，年紀輕點可以進企業(yè)賺錢貼補生活，缺乏勞動力的老人和找工作困難的人來說，只能節(jié)衣縮食，賴以度日。4、農(nóng)村養(yǎng)老保障功能弱化

土地是農(nóng)民養(yǎng)老的本錢，農(nóng)民失去了土地，也就失去了養(yǎng)老的本錢。農(nóng)村另一種非正規(guī)保障模式是子女贍養(yǎng)保障，但自從我國實行計劃生育以來，農(nóng)村的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，子女逐漸減少，“四二一”式的家庭逐漸增多，這意味著一個獨生子女在成年后將不得不為4－6位老人養(yǎng)老。這無論是經(jīng)濟上，還是在時間和精力上都將難以承受。

現(xiàn)代價值觀念對家庭內(nèi)聚力造成一定的沖擊，使家庭贍養(yǎng)暴露出來的問題日益嚴重。人們更多地追求自我價值的實現(xiàn)，對“孝道”的理解似乎淡了許多，“崇老文化”失去其經(jīng)濟基礎(chǔ)。而人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)小型化以及人們工作方式的不同又不斷弱化農(nóng)村家庭的實際養(yǎng)老保障能力。另外，農(nóng)民對“養(yǎng)兒防老”的觀念也逐漸弱化。根據(jù)159戶失地農(nóng)民調(diào)查數(shù)據(jù)，只有15.7%的失地農(nóng)民將來養(yǎng)老靠子女。除以上原因外，關(guān)鍵原因是18歲以下的被撫養(yǎng)人員沒有生活保障，60歲以上老人的保障水平低，18歲以上、60歲以下的失地勞動力基本上得到一次性貨幣安置，沒有生活保障，而且這些人員一般面臨著贍養(yǎng)父母、撫養(yǎng)子女的沉重負擔，再加上找工作困難，有些失地勞動力找不到合適的工作，沒有生活來源，自己的生活問題都解決不了，更不用說贍養(yǎng)父母，甚至還要靠父母的養(yǎng)老金生活。

三、建立失地農(nóng)民社會保障制度的對策建議

農(nóng)民失去土地，土地對農(nóng)民的社會保障功能將不復存在，但從目前來看，土地征用制度還未徹底改變，只能用社會保障來緩解對失地農(nóng)民的虧欠。

1、將失地農(nóng)民納入城市社會保障體系

實際上，失去全部土地的農(nóng)民本身是“新市民”，和城市居民面臨一樣的市場風險。因此，我們應著力將他們納入城鎮(zhèn)社會保障體系，建立一個包括失地農(nóng)民在內(nèi)的城鎮(zhèn)社會保障體系，并且作為推進城市化的重要舉措，使失地農(nóng)民在一定時期內(nèi)得到基本的生活保障，以解除農(nóng)民的后顧之憂和有利于經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（1）失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容。梁世盛認為對失地農(nóng)民的社會保障要有區(qū)別、有重點地加以實施。遵循這一原則，建立武漢市失地農(nóng)民社會保障制度的總體思路是，根據(jù)失地農(nóng)民迫切要求，建立符合失地農(nóng)民現(xiàn)實要求的社會保障制度。根據(jù)對武漢市159戶失地農(nóng)民的調(diào)查，失地農(nóng)民目前最迫切需要的是：最低生活保障（30.2%）、養(yǎng)老保險（25.2%）、有一份工作（23.9%）、醫(yī)療保險（17%）。因此，失地農(nóng)民的社會保障制度應包括失地農(nóng)民最低生活保障制度、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民醫(yī)療保險和就業(yè)扶持四個方面。其中保障是基礎(chǔ)，就業(yè)是關(guān)鍵。

（2）失地農(nóng)民社會保障基金的籌集。失地農(nóng)民保障基金應按照國家、村集體經(jīng)濟組織、個人三方面合理分擔的籌集原則。政府承擔的部分從國有土地出讓收入和增值受益中列支以及安排專項財政撥款；集體承擔部分從土地補償費和集體經(jīng)濟積累中提取，失地農(nóng)民個人繳納的部分可視其具體經(jīng)濟狀況在安置補助費中扣除。失地農(nóng)民在各類企業(yè)就業(yè)后，必須按照規(guī)定繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費。除了養(yǎng)老保險外，還應該以征地補償費的一部分，為失地農(nóng)民繳納醫(yī)療保險金，解決他們的醫(yī)療問題，減少失地農(nóng)民看不起病的困難。

（3）失地農(nóng)民社會保障模式的選擇。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式，主要考慮到社會統(tǒng)籌體現(xiàn)公平和社會供給性以及國家的基本保障義務，個人賬戶體現(xiàn)效率和保障水平以及個人繳費義務。社會統(tǒng)籌的水平應不低于耕種的收益和城鎮(zhèn)居民最低生活保障金中的較高值，這是經(jīng)濟補償政策的底線，也是建立失地農(nóng)民保障制度的最低成本線；同時為每一位失地農(nóng)民建立個人賬戶，按照權(quán)利和義務對等的原則，設計不同的繳費標準，根據(jù)集體和個人繳費的不同得到不同的保障，繳費水平可以較低但應有一個下限，并鼓勵多繳費。

2、建立失地農(nóng)民的就業(yè)扶持政策

農(nóng)民在失去土地之后，要想獲得永續(xù)的社會保障就離不開自身的就業(yè)。長期以來，我國的農(nóng)民由于缺乏受教育和培訓的機會，文化素質(zhì)和知識技能較低，思想觀念不適應形勢的發(fā)展，在市場中競爭力差，處于弱勢地位。為了增強失地農(nóng)民的競爭力，政府對失地農(nóng)民應采取就業(yè)扶持政策。

首先，采取措施提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，根據(jù)本地農(nóng)民的實際情況和企業(yè)用工的要求，充分利用現(xiàn)有教育資源，充分調(diào)動全社會的力量，發(fā)揮大專院校、職業(yè)中學、技工學校和各職能部門的培訓能力，把勞動保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、建設、社會團體等有關(guān)部門和行業(yè)現(xiàn)有的培訓基地確定為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓機構(gòu)，落實培訓職責和任務，形成工作合力，大力開展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓，提高失地農(nóng)民就業(yè)競爭能力，開展以多渠道、多形式的農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓，通過培訓推動農(nóng)村勞動力由“體力型”逐步向“技能型”、“智能型”轉(zhuǎn)變，增強他們的就業(yè)能力和自身素質(zhì)，增強就業(yè)本領(lǐng)，以適應競爭日益激烈的就業(yè)市場，努力促進其上崗就業(yè)。

其次，為失地農(nóng)民創(chuàng)造一個良好的就業(yè)環(huán)境，讓農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受同樣待遇的同時，還要給予政策傾斜，如消除就業(yè)歧視，稅收貸款優(yōu)惠，失地農(nóng)民就業(yè)優(yōu)先安置，獎勵安置失地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)等政策。另外，縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村應通過興辦集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級企業(yè)，優(yōu)先安置失地農(nóng)民就業(yè)。