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內容摘要:本文通過回顧我國郵政發展的歷史,論證了嚴格規制的郵政管理體制雖然起過重要作用,但現在已經不適應市場發展的需要,急需變革。而在變革過程中,要推動郵政業的發展,實現郵政普遍服務,不能以強化郵政專營權為手段。應該通過立法放松規制,實現政企分開以弱化專營權,同時引入競爭機制。

關鍵詞:政府規制政企分開郵政專營普遍服務

郵政業在我國的歷史源遠流長,自殷商時期就有了設置驛站傳遞官府文書的記載。近代郵政則是從鴉片戰爭以后,美英等列強在我國開放口岸設置郵局開始的,我國獨立的郵政官方機構是清政府于1896年3月在北京設立的總郵務司。辛亥革命之后,我國于1914年3月1日加入萬國郵政聯盟。1927年政府在南京設立郵政總局,與當時北洋軍閥的北京郵政總局并存。1928年,北洋軍閥垮臺后,我國郵政統一于南京。1934年,國民政府以信函是國家專營業務為由,勒令各地民信局一律停業,郵政開始為國家所專營。

新中國成立后,于1949年11月1日設立郵電部,統一管理全國郵政和電信事業,確定郵政名稱為“中國人民郵政”,從此,開始了近50年的政企合一、郵電合一的經營模式。1986年12月2日《中華人民共和國郵政法》在第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上獲得通過,自1987年1月1日起生效,這是我國第一部郵政法律。這部郵政法確定了郵政政企合一的運營模式,規定了郵政普遍服務的功能和郵政專營權的范圍。1998年3月10日,信息產業部成立,隨后郵電分營,成立了國家郵政局。國家郵政局既對全國郵政業進行管理,又提供郵政服務業務。

中國郵政業隨著時代的變遷,其服務的內容、范圍和規模雖然有了巨大的變化,但是可以看出,郵政業的管理體制保持了一貫性。從晚清的總郵務司,到民國的郵政總局,再到建國初期的郵電部,以及現在的國家郵政局,都是既負責開展郵政具體業務,又是國家的行政機構,政企合一。這種政企合一的經營模式,對保證公民的通信權利、維護國家的安定團結和促進社會進步起了重要的作用。但是,隨著通信和信息技術的發展,以及世界各國郵政改革的深化,隨著我國加入WTO之后對市場開放承諾的兌現,隨著國際運營商的進入和國內民營企業的發展,現行的郵政管理體制已經不合時宜了,急需變革。

郵政規制問題分析

20世紀80年代以來,以英美為首的西方國家對原來處于政府嚴格規制下的壟斷行業推行了大規模的放松規制改革。在這一背景下,我國傳統的壟斷行業也面臨改革和發展的要求。在國內,人們對于打破行業壟斷的研究主要集中在電信、電力、鐵道、民航等方面。而郵政長期以來都是一個虧損行業,1998年之前郵政的虧損主要由電信來彌補,郵電分營之后國家對郵政虧損也給予了逐年補貼,因此,郵政的壟斷問題并沒引起人們對電信那樣的關注。有學者認為,通過政府規制,以立法的形式強化郵政專營權是解決郵政虧損的主要手段,也是郵政發展和社會目標實現的保證。其原因在于:第一,郵政服務必須依靠龐大的郵政網絡,因而具有自然壟斷和規模經濟的特點,引入競爭會造成重復建設浪費資源;郵政服務關系國家機密與安全,要保證公民基本通信權利,需要國家經營,體現一個“政”字;郵政要實現普遍服務的社會目標,由此產生的虧損在國家財政補貼不足的情況下,郵政需要自己承擔,這就需要用郵政專營的其他盈利性業務進行交叉補貼,因此郵政必須維持專營,專營并非壟斷。

筆者認為,專營是一種行政性壟斷,行政性壟斷和自然壟斷有根本區別。自然壟斷是在市場競爭的過程中所形成的一種自然演進結果,這種壟斷形式并不能完全排斥競爭,自然壟斷是相對有效率的。而行政壟斷是某行業要求政府以強制性權力將其他競爭者排斥在行業之外的形式,這是有悖于公平原則的也是缺乏效率的。郵政的網絡性、安全性、普遍服務性等特征,并不必然構成郵政壟斷經營的充分條件,原因在于:

第一,郵政的網絡性特征要求壟斷經營缺乏現實基礎。郵政網絡與電信網有很大的差別,電信傳輸線路與郵政傳遞路線根本不同。自辦發行的報紙業、遍布全國的連鎖商店、分支機構很多的銀行都具有與郵政網相似的特征,并不必然要壟斷經營。第二,針對公民的通信權利和安全,并非一定要國家經營才能得到保證。在很多有安全性特征的服務中,私營企業也可做得很有效率。第三,政府統一制定認為全社會都能接受的價格,實行郵政專營,然后以盈利的業務部分彌補虧損業務部分。這種暗補的形式,人們無法判斷虧損到底是由于普遍服務還是因為經營不善,這使郵政有擴大其專營范圍的沖動,消費者會承擔較高的服務價格,福利受損。另外,對專營業務的范圍存在爭議時,郵政部門往往通過自己的界定來解決,從而很大程度上限制了競爭對手展開業務。

學者的理論研究表明,規制通常是產業自己爭取來的,規制的設計和實施主要為受規制產業的利益服務,而放松規制可以起到提升產業效率的作用。1962年施蒂格勒在其經典論文《管制者能管什么——電力部門實例》中,以經驗研究的方法分析了美國各州的電力規制政策對各州的電價和用電結構的影響,得出了規制不起作用結論。后來,Swann(1988)、Kahn(1988)等人考察了美國在證券、航空、鐵路、公路運輸、能源、銀行、電訊等領域放松規制的改革過程后認為,大量企業進入原來受規制的產業后,產生了企業效率提升、收費水平下降、服務質量提高等有益效果。日本從上世紀80年代在電信、銀行、航空、卡車運輸等領域推行了放松規制的政策,也產生了收費降低、產品服務種類增多、投資增加等良好效果(植草益,1992)。可見,放松規制可以起到提高效率、增進社會福利的效果。

在實際中,有案例表明,郵政壟斷經營,并不一定能夠保證公民的通信權利和安全,行政性壟斷的企業如果沒有完善管理、降低成本的積極性,就不會有改善服務、樹立形象以爭取客源的緊迫感,也就不會對公民的通信權利和安全作出百分之百的保證。

打破壟斷廢棄競爭性業務領域的進入障礙,并建立相應的普遍服務補償機制,才能從根本上解決郵政虧損、服務質量差、服務效率低的問題,同時使郵政的普遍服務功能得以實現。與這一思路相適應,上個世紀70年代末以來,商業化經營和放松規制就成為西方國家郵政業改革的主流。從世界各國郵政改革實踐來看,郵政改革有下列趨勢:第一,郵政商業化、企業化經營。以澳大利亞、新西蘭郵政為代表,兩國于上世紀80年代末打破傳統經營方式,實行郵電分營,實現企業化,取得了很好的經營效果。第二,取消郵政壟斷,放開競爭。瑞典郵政是世界上第一個取消壟斷的,目前瑞典郵政仍屬國家所有,但在經辦業務上無任何特權。第三,郵政市場自由化。在歐洲,通過歐盟的調控,郵政市場正逐步實現自由化。歐盟于1997年頒布了郵政改革指導性文件,計劃2003年以后,歐盟取消國家法律規定的郵政業務的專營權,實行郵政專營業務的自由化,并計劃于2007年郵政市場實現全部開放。第四,股份制經營,這種模式以德國郵政為代表,德國郵政1995年改革為股份有限公司,政府控股,管理上實行董事會領導下的總經理負責制。第五,私有化經營。荷蘭是世界上郵政私有化經營的一個典型。荷蘭郵政最初實行了股份制,后來政府股份越來越少,目前已轉變為私有化公司。

可以看出,政企分開,放松規制,郵政商業化、自由化和郵政專營權弱化甚至取消是大勢所趨。但是,在這一改革過程中,各國都遇到了郵政企業化經營和普遍服務之間的矛盾。雖然地理位置、自然環境、經濟狀況各不相同,但各國有個共識:郵政都要履行普遍服務職責,即“為本國領土上的所有用戶以可以接受的價格提供達到規定質量的永久性郵政服務”。目前,我國的郵政普遍服務主要包括郵政經辦的函件、包裹、盲人讀物、機要通信、黨報黨刊發行、義務兵免費信函等。目前,中國郵政在實現普遍服務的過程中,擔負著大量的虧損。1998年郵電分營之后,國家對郵政補貼的“8531”計劃也在2002年底結束。對普遍服務每年的虧損,中國郵政只能采用交叉補貼的辦法,以速遞、物流、郵政儲蓄等有盈利的項目來支撐。但是,近些年來,隨著電信和信息技術的高速發展,郵政業務中信息傳遞的部分業務被大量替代,市場份額下降。從上個世紀80年代中期開始,國外實力雄厚的郵遞類公司如美國聯合包裹公司(UPS)、美國聯邦快遞公司(FDEX)、敦豪快件有限公司(DHL)、荷蘭天地貨運公司(TNT)等開始進入中國市場,同時,國內還涌現出近十萬家民營快遞企業。這些對郵政物品寄遞類業務造成嚴重沖擊,使得中國郵政營利性業務的市場份額不斷縮小,運營陷入困境。在這種情況下,學者們主張通過強化郵政專營權來維持國家郵政的市場份額。而筆者認為,通過強化專營權的辦法解決普遍服務問題是郵政改革的倒退。普遍服務作為一種國家職能,屬于公用事業。公用事業應該由國家財政來承擔。雖然通過對專營權的強化可以緩解中國郵政面臨的困境,但是專營權扼殺了目前所形成的郵政市場的競爭結構,有悖于市場公平競爭的原則,不利于我國郵政業的發展,更不利于普遍服務問題的徹底解決。

對修改《郵政法》的認識和建議

郵政業放松規制,引入競爭,已經是大勢所趨。2005年7月20日,《郵政體制改革方案》在國務院常務會議上獲原則性通過。郵政體制改革的基本思路是:實行政企分開,加強政府監管,完善市場機制,保障普遍服務和特殊服務,確保通信安全;重新組建國家郵政局,作為國家郵政監管機構;組建中國郵政集團公司,經營各類郵政業務;加快成立郵政儲蓄銀行,實現金融業務規范化經營。這種改革思路符合時展的要求,和世界各國郵政改革的趨勢相吻合。

郵政改革方案的實施要有法律作保證。因此,《郵政法》的修訂和修訂完后新《郵政法》的盡快出臺,是郵政改革能否順利進行的基礎。1987年的《郵政法》規定了郵政專營的范圍,但是很不明確。隨后《郵政法》進行了多次修訂,但都沒有付諸實施,重要的原因就是郵政專營權范圍的界定引發了激烈的現實沖突。《郵政法》從2002年4月起開始起草修改,2003年11月的《郵政法》修改稿第五稿提出,“500克以下信件寄送由郵政專營”,此舉引起了德國敦豪等四大國際快遞和民營快遞企業的普遍異議。2006年1月,《郵政法》修改稿第七稿再次引發快遞業的廣泛爭議。目前,該修改稿將于2006年4月接受全國人大審議。《郵政法》第七稿第十條規定:“信件的寄遞業務由郵政企業專營,但是國際信件的速遞業務和單件重量在350克以上的國內信件速遞業務除外。”也就是說,350克以下信件將歸屬郵政專營。目前我國有數十萬家民營快遞企業,有300多萬名快遞從業人員,承擔了80%以上的同城快遞服務和60%以上的跨省市快遞服務,這些民營企業經營的大部分業務在法律通過后將成為非法。如果該修改稿獲得通過,將對我國整個郵政市場產生巨大影響。

政企分開之后,郵政集團公司作為企業,和其他國內外郵政公司一樣,以營利為目的,不應該再承擔普遍服務的義務,也不能享有郵政專營的特權。國家郵政局作為政府機構應提供普遍服務,而普遍服務業務大都是非營利性的,其他企業不愿意做,這樣,規定專營權就失去了意義。因此,筆者認為《郵政法》第七稿中關于郵政專營的相應條款必須加以修改,否則我國的郵政體制改革將無法順利展開。

嚴格規制、政企合一的郵政經營體制,曾經對保證我國郵政服務的實現,保證國家的穩定和經濟發展起到了重要的作用。但在新的形勢下,這種管理體制受到了根本性挑戰。目前,以交叉補貼形式保證普遍服務的中國郵政面臨重大困境,在這種情況下,有人主張通過立法的形式強化郵政的專營權,以此來解決郵政面臨的困境。這種方法不利于形成中國郵政市場的有效競爭,也不利于我國郵政普遍服務功能的實現。本文通過分析,認為郵政專營實際上是行政壟斷,這種運營模式無法保證我國郵政業的快速發展,也不利于郵政普遍服務功能的實現。因此,放松規制,引入競爭是郵政業發展的必由之路。

本文的建議是,從郵政立法的角度,明確政企分開的管理體制,使郵政集團公司成為真正的企業。將普遍服務與競爭性業務分開,郵政集團公司作為國有企業從事競爭性業務,參與市場競爭,在市場競爭中和其他企業處于公平的地位,不再承擔普遍服務功能;而普遍服務作為國家的公共服務職能,由郵政局直接承擔,普遍服務的支出由國家財政負擔。這樣,政府管理部門可以處于超脫地位,客觀公正的維護郵政市場的競爭環境,郵政企業在市場競爭中也可以獲得良性發展。

參考文獻:

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