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編者按：本論文主要從當前農產品供給形勢出現的新情況；影響農產品供給的幾個突出問題等進行講述，包括了糧食產銷脫節，局部地區存在賣糧難、油菜供需缺口將進一步擴大、蔬菜四、五月份生產供給存在缺口、奶業養殖獲利空間減小、水產品生產形勢不容樂觀、全球農產品價格將持續在高位運行等，具體資料請見：

為深入了解農業災情和災后農業生產出現的新情況新問題，分析判斷2008年農產品供給面臨的特殊形勢，及時提出有針對性的政策建議，前不久農業部產業政策與法規司組織北京市農業局和河北省農業廳對奶業生產情況、吉林省農委和黑龍江省農委對東北地區“賣糧難”情況、河南省農業廳和四川省農業廳對生豬生產情況、湖北省農業廳對油菜生產情況、湖南省農業廳對水稻生產“雙改單”情況、安徽省農委和江西省農業廳對農村勞動力轉移對農業生產影響情況開展了系列調研。在此基礎上，我們對當前農產品供給形勢和面臨的突出問題進行了深入研究，提出了相關對策建議。

一、當前農產品供給形勢出現的新情況

2008年1月10日以來，我國南方等部分地區發生歷史罕見的低溫雨雪冰凍災害。在這場災害中，農業遭受重創，特別是蔬菜水果業、油菜產業、畜牧業和漁業損失嚴重。災害不僅給當前農業生產造成巨大損失，后續影響正逐漸顯現，加上部分地區出現“賣糧難”和種糧成本增加，農民種糧積極性受到影響，全年農業生產不確定因素增加，這將在一定程度上影響全年農產品供給，影響農民收入持續穩定增長，影響“兩防”目標特別是防止明顯通脹目標的實現，必須引起高度重視

（一）糧食產銷脫節，局部地區存在賣糧難

2007年，我國糧食生產連續4年增產，達到5015億公斤，人均占有糧食380公斤，仍然沒有恢復到1998年人均占有糧食411公斤的水平，年度產不足需，糧食總量平衡的壓力依然存在，南方銷區的糧食價格普遍上漲，然而在東北地區卻存在賣糧難。據黑龍江有關部門統計，2007年底黑龍江省農民手中待售糧食103.8億公斤，比上年增加24億公斤，增長30.0%。從待售糧食品種來看，主要是水稻和玉米，水稻待售45.3億公斤，比上年增加15.8億公斤，玉米待售50億公斤，比上年增加14.3億公斤。在吉林也出現同樣的問題。據吉林省農委統計，截至2008年1月底，全省糧食僅銷售41.4%，其中，玉米銷售37.3%，水稻銷售49%，比上年同期低30個百分點。據國家發改委數字，目前東北三省農民手中仍有72.5億公斤水稻沒有出售，超過三省水稻產量的1／4。一些地方糧價上漲，一些地方賣糧難，造成這種有悖常理的現象，原因主要有兩個：一是受國家限制玉米轉化乙醇政策影響，玉米需求減少，2007年東北玉米、水稻價格走低，尤其玉米價格偏低，而農民又存在漲價的預期，惜售觀望，銷售變現較慢。二是由于柴油價格高漲，公路運輸成本增加，糧食運輸利潤空間不大，一些車輛紛紛退出糧食運輸市場，加上鐵路運力緊張，造成糧食產銷脫節，銷區糧食持續漲價，產區出現賣糧難。

（二）油菜供需缺口將進一步擴大

受國家利好政策和市場價格大幅上漲的影響，2007年秋冬油菜播種面積恢復性增長，比上年增加1050萬畝，達到1.01億畝，其中“雙低”優質油菜占85%。但是，由于冬前大部分油菜主產區遭受嚴重干旱，播栽較遲，生長遲緩，普遍苗小、苗弱，且高腳苗數量多，苗情較差，抗凍能力弱，此次遭受凍害最為嚴重，受災面積達4891萬畝，占全國冬油菜面積的48.4%，其中成災2777萬畝，絕收615萬畝。據專家初步測算，此次因災損失油菜籽180萬噸，再加上災后漬害、病蟲害等影響，全年油菜減產已成定局。以油菜生產大省湖北為例，2007年秋播油菜種植面積1841萬畝，比上年增加241萬畝，油菜生產扭轉了連續三年下滑的勢頭。但冰凍雨雪災害使全省油菜受災800萬畝，占油菜種植面積的43%。隨著氣候轉暖，受凍油菜還將出現各種病害，油菜減產和絕收面積將會進一步擴大。湖北省是油菜主要產區，油菜產量約占全國總產量的18%，此次油菜生產受災嚴重，對全年油料供應將會產生不利影響，油料供需缺口將進一步加大。

（三）蔬菜四、五月份生產供給存在缺口

2007年秋冬種蔬菜面積穩定增長，達1.19億畝，同比增加220多萬畝。但此次災害對蔬菜生產影響嚴重，據初步統計測算，全國20個省（區、市）受災總面積達4208萬畝，占全國秋冬種蔬菜面積的32.4%。僅湖南、湖北、安徽、江西、貴州、江蘇、四川、浙江等8省受災減產就達2600萬噸，比正常預期產量約減33%，其中露地蔬菜減產2280萬噸，減幅35%，設施蔬菜減產320萬噸，減幅25%；凍死春、夏蔬菜秧苗150多億株，占育苗總株數的37%。據各省上報情況分析，這次災害造成蔬菜損失3800多萬噸，5月底以前全國蔬菜供應量因災減少3200萬噸，各地通過加緊搶種補種可增加供應2440萬噸，增減相抵，尚缺口760萬噸。這種情況將直接影響春、夏季蔬菜生產和供應，價格同比將有所上漲。

（四）生豬供應偏緊的局面還將持續一段時間

2007年下半年以來，隨著國家扶持政策措施的落實，我國生豬生產出現了積極變化。據農業部對20個生豬重點省的1800個規模養殖場、1800個散養戶、180個行政村和94個飼料廠的跟蹤監測，1月份生豬存欄同比增長10.2%，出欄同比增加15.5%，規模戶能繁母豬存欄同比增長23.8%，散養戶能繁母豬存欄同比增長18.7%，生豬生產繼續恢復發展。但是此次災害造成生豬死亡408.6萬頭，其中大部分是仔豬，死亡仔豬數約占全國仔豬月供應量的7%，且持續低溫對母豬配種和妊娠都會產生不利影響。預計全國2008年7月份生豬出欄量將會比正常水平減少。災害給全年生豬生產的恢復發展帶來了新的不確定因素。同時，生豬生產面臨成本上漲過快、動物疫病復雜、發展資金短缺、擔心價格暴漲之后出現暴跌等問題，許多養殖戶對生豬養殖前景表示擔憂，散養戶發展生豬養殖的積極性仍然不高。據河南省畜牧局調查測算，2008年2月份每頭豬的生產成本同比增加144.62元。一頭15～20公斤重的商品仔豬售價高達’720元以上，比2006年出售的100公斤重的商品豬價格還要高。

（五）奶業養殖獲利空間減小

隨著國家奶業扶持政策的落實和國際市場奶價上漲的帶動，2007年9月份以來，各地原料奶收購價格普遍回升。2008年1月份最后一周，北京、天津、河北、內蒙古、山西和黑龍江等6個主產省份原料奶平均價格為2.84元／公斤，比上周上漲0.6%，奶牛養殖效益逐步增加，奶農養殖積極性逐步恢復。由于此次受災地區不是奶業主產區，災害對奶業生產影響不大。但是隨著夏季產奶高峰的到來，牛奶消費相對減少。加上國際乳制品價格有逐步回落的趨勢，原料奶價格有可能再次波動。特別是隨著生產成本增加，奶牛養殖獲利空間越來越小。以北京為例，2001－2007年上半年，牛奶價格始終在每公斤1.7～2.0元浮動，但是飼料原料玉米價格卻不斷上升，由每公斤1.1元上升到1.6元，牛奶成本也達到每公斤2.10元以上，養殖獲利空間減小，影響了奶農的經濟效益和生產積極性。2007年7月以來，牛奶價格開始上升，到2007年12月，曾一度上升至每公斤3.5元，2008年1月回落至每公斤3.2元。盡管牛奶價格上升較快，仍難以抵消成本的過快增長。

（六）水產品生產形勢不容樂觀

近年來，漁業生產持續快速發展，水產品本來可能成為豬肉消費的重要替代品，但這次災害給漁業生產帶來很大麻煩。截至2008年2月14日，全國受災養殖面積1455萬畝，損失水產品86.5萬噸，其中苗種42萬噸、親魚340萬組、商品魚約44萬噸，直接經濟損失近70億元。由于此次受災嚴重的長江中下游地區和廣東、廣西等地是我國商品魚養殖主產區，也是苗種繁育、親魚和魚種越冬的主要區域，因此，對上述地區、乃至全國的漁業生產均有一定的不利影響，特別是親本和魚種的死亡將會直接影響春季早繁、供種以及年中大規格商品魚的供給和出口。據測算，死亡魚種將直接導致全年減產250萬噸成品魚。考慮到恢復生產措施和非災區增產因素，全年水產養殖產量預計可與上年大體持平。當前，水產品的突出問題是出口受阻，加工出口企業處境艱難。近年來，一些國家采取針對我國水產品的貿易壁壘措施，導致水產品貿易糾紛時有發生，對我國水產品出口產生了較大的影響，2007年出口量和出口額增幅分別比上年回落15.8和14.6個百分點，是1999年以來增幅最低的一年。加之生產成本上升、人民幣升值等因素影響，水產品出口企業面臨很大困難，許多加工生產線處于停工狀態。

（七）全球農產品價格將持續在高位運行

2007年以來，全球農產品價格普遍上漲，國際市場小麥、玉米價格創近10年來的最高水平，大豆價格創34年以來的最高水平，世界谷物儲備降至1982年以來的最低水平。據美國農業部2008年1月份預測，2007／2008年度，期末谷物庫存量為30.91億噸，棉花庫存量為54.75百萬大包，油籽庫存量為5.32億噸，均為近年來期末存量新低。加上國際石油價格暴漲和農產品能源化利用加快，世界糧食價格居高不下的形勢短期內很難扭轉，這將繼續拉動國內主要糧食品種價格上漲。

綜合以上分析，我國2008年保障農產品供給的難度將進一步增大，農產品供求關系將繼續呈現總體偏緊格局，農產品價格也將繼續在高位運行，在CPI指數構成權重設置沒有調整的前提下，農產品價格對CPI的壓力不會發生實質性改變。2008年2月份的統計數字顯示，CPI達到8.7%，創11年來月度數據新高，其中，食品價格同比上漲23.3%，糧食價格上漲6.0%，豬肉價格上漲63.4%，這些屢創新高的數字警示我們，2008年的農產品供給問題大意不得、疏忽不得，放松不得。

二、影響農產品供給的幾個突出問題

人無遠慮，必有近憂。當前，農產品供給問題表面看是生產問題，實質是生產要素配置問題。從要素層面看，農業生產發展受勞動力、資本等生產要素供給的制約，也受農業生產經營方式的制約。從調研情況看，以下一些問題需要引起高度關注：

（一）農資價格偏高且供應不足

突出地表現在三個方面：（1）農資價格上漲過快。由于國際市場化肥價格暴漲和農資原料成本上升等因素影響，進入2007年9月份，以化肥為主的農資產品價格大幅上揚。據吉林省供銷社最近調查，尿素到站價1850元/噸，同比增幅達19%；進口磷酸二銨到岸價4800元/噸，同比增幅達65%；含量60%俄羅斯產氯化鉀到站價3300元/噸，同比增幅達43%；殺蟲劑平均上漲10%左右；除草劑平均上漲20%左右；農膜平均上漲8%左右；部分地區零號農用柴油平均市場價格6000元/噸左右，同比漲幅達20%。與2007年3月相比，農資價格平均漲幅30%左右。據黑龍江省農委調查測算，由于生產資料價格上漲，黑龍江省畝均生產成本增加25～30元。（2）農資調運不足。吉林、黑龍江省磷復肥等貨源主要依賴西南省份，農資外調和進口缺口很大，吉林省年需化肥450萬標噸，其中省內化肥廠家供貨120萬標噸，外調和進口330萬標噸。吉林省2007年底化肥社會儲備量不到100萬標噸，不到上年同期的50%，貨源明顯不足，后市化肥價格依舊看漲。（3）農資出口加劇供求失衡。由于我國目前的石油價格與國際價格嚴重倒掛，化肥、農膜等農業生產資料作為石油的下游產品，與國際市場價格存在明顯價差，如目前國內磷復肥價格雖然較高，但仍低于國際市場30%以上，刺激國內化肥廠家擴大出口以獲取更多利潤，加劇了國內農資供求失衡。

（二）農民種糧積極性仍然偏低

（1）種糧效益低抑制了農民的種糧積極性。對農民而言，目前種糧經濟效益仍然明顯偏低。農業生產資料價格上漲過猛，很大程度上抵消了糧價上漲和各種種糧補貼帶來的實惠。據統計，2006年與2004年相比，全國農業生產資料價格累計上漲9.9%，而同期糧食的價格僅上漲1.3%。2007年前三季度全國大部分地區農業生產資料價格累計上漲8.8%以上，雖然同期米價上漲很快，但利潤主要在加工和流通環節。（2）種糧比較效益低抑制了農民的種糧積極性。同種植經濟作物相比，種糧比較效益依然偏低。據湖南省農業廳調查測算，種糧效益只有蔬菜的50%、花生的42%、棉花的34%、西瓜的25%。同勞務經濟相比，差距更為懸殊，一個家庭種一年農田的純收入不如一個勞動力打半個月工所獲得的收入。（3）種植雙季稻的累加效益與種植單季稻的效益出現“逆差”抑制了農民種植雙季稻的積極性。湖南省桃江縣統計數據表明，1999年首次出現種植雙季稻的效益不如種植單季稻的效益，當年“逆差”為每畝30.8元，2001年“逆差”為每畝52.7元，2008年擴大到每畝95元，水稻生產“雙改單”還沒有得到有效扭轉。

（三）農產品流通成本居高不下

2006年底以來，農產品價格持續上漲，消費者聲稱農產品價太高，但是農民卻抱怨賺不到錢，其中重要原因是流通成本過高，中間商獲益過多。據商務部統計，在我國農產品銷售價格中流通成本占50%左右，比歐洲高出兩倍以上。據農業部市場信息司最近調查，西紅柿從壽光產地農民手中到北京超市市民手中，要經過6大過程、33個發生成本的環節，價格也從每公斤2.42元漲到7.6元。其中，農民每公斤獲利僅0.334元，而超市零售商獲利2.30元，農貿市場零售獲利0.864元，一級批發獲利0.710元，二級批發獲利0.876元。在西紅柿的生產、銷售過程中，農民花費時間最長、成本最高，而利潤卻最小。

（四）農業勞動力短缺問題日益突出

從調研情況看，各地普遍反映農業勞動力短缺，特別是這次災后恢復農業生產過程中，這個問題更加突出。在貴州、湖南、江西等重災區，春節前后因災交通受阻，相當一部分外出務工人員沒能回家過年；年輕人在家又不能增收，春節后外出務工數量較往年增多，災后恢復重建和春耕生產需要的勞動力特別是青壯年勞動力嚴重不足。據安徽省農委調查，在第二、三產業發展快的鄉鎮和城郊區，農業兼業化問題日益突出，在第二、三產業欠發達的鄉鎮，青壯年勞動力都外出打工，留下來的農民老齡化問題日益明顯。以繁昌縣孫村鎮為例，全鎮有企業270家，就業人數過萬人，許多農民把種田當作副業，農忙時回家突擊幾天，全年大部分時間從事非農產業。平鋪鎮平鋪村青壯年勞動力大都外出打工，剩下一部分年齡較大和一些不便離家的婦女在務農，該村的金村組有117畝耕地，常年種田的勞動力僅3人，年齡最小的也已55歲。另外，據許多地方調查反映，農村中的青壯年尤其是20世紀80年代后出生的有文化的年青人大都不愿留在農村務農，加上在外務工經商干得比較好的農民紛紛選擇了離開農村到城鎮安家，農村留下一些老年人在守著房產和土地，農村空心化問題在加劇，農業生產后繼乏人的問題越來越突出。

（五）農業專用物流設施建設滯后

由于我國產區和銷區距離較遠，相應的物流配套設施建設沒有跟上，至今還沒有糧食鐵路專線，造成產區和銷區區域間不平衡問題越來越突出。從吉林、黑龍江兩省調研情況看，作為糧食主產區，農資供應與糧食銷售嚴重依賴外省，農資調運與糧食運輸對糧食增產、農民增收的瓶頸和約束作用越來越突出。黑龍江糧食外運90%依靠鐵路運輸，平均每年運量在2000萬噸左右，尤其是第四季度和第一季度新糧收購時，日請車皮需要7000車（每車60噸），而鐵路最終落實的約為1000車左右，糧食調運非常緊張。因此額外產生的“請車費”達到3000～8000元/車，增加了糧食生產和流通環節的成本。據有關專家預測，我國糧食價格上漲中80%的因素是由于物流節點脫節所致。以東北玉米外運為例，如果鐵路、港口等各種運輸工具、運輸環節資源真正實現有效整合，流通成本可以在現有基礎上至少再下降10%～20%。隨著東北后備資源開發力度加大，運量需求還將繼續提升，物流節點脫節的制約作用將更加凸現。

（六）農業生產發展缺乏金融支持

發展現代農業離不開金融和保險支持。當前，農村金融的突出問題是供給嚴重缺乏。最近幾年農業貸款余額和鄉鎮企業貸款余額僅占全部信貸余額的10%左右，2007年全部金融機構貸款余額為26.17萬億元，其中農業貸款1.54萬億元，僅占5.88%。全國有近半數的農戶和農村企業貸款需求沒有得到滿足。特別值得關注的是，目前一些成長性的涉農企業、種養大戶、農民專業合作組織等中低端的貸款需求難以滿足，這對確保農產品供給、發展現代農業十分不利。另外，這次災害凸顯農業保險特別是巨災保險亟待完善。我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，每年因自然災害導致的損失超過1000億元，常年受災人口達2億，農業是受自然災害影響最大的產業。但目前農業保險尚處于試點階段，投保范圍、投保區域相對狹窄，特別是受災嚴重的偏遠地區基本沒有覆蓋農業保險，大部分農業損失依然沒有得到補償。在2008年春節前這次災害中，截至3月1日我國各保險公司已賠付保險金19.74億元，其中農業保險為6629.6萬元，僅占賠付總額的3.36%，且絕大部分屬于能繁母豬保險賠付。

（七）農業經營規模偏小

近幾年，現代農業發展、農業結構調整、增長方式轉變和農村勞動力轉移步伐加快，客觀上要求調整一家一戶的小規模農業生產經營方式。在農業生產方面，我國戶均耕地7.2畝，僅為美國的1／400，規模經營受到土地分散承包的制約。在生豬生產方面，由于農戶分散飼養大量減少，規模化養殖盡管已占到40%以上，但并沒有完全替代農戶散養的規模數量，導致生豬生產大幅波動。與此同時，農業社會化服務體系建設長期滯后，農村集體經濟組織的服務功能普遍不強，農業產業化經營對農戶的帶動面還不大，農民專業合作組織發育還不完善，農業生產性服務業發育不足，也制約了經營規模的擴大。

三、保障農產品有效供給的對策思路

當前，我國農產品供給面臨的問題既有發展問題，也有改革問題，必須樹立大局意識，統籌兼顧，未雨綢繆，完善各項政策措施，合理配置生產要素，切實保障主要農產品基本供給，為實現2008年“兩防”目標特別是防止價格由結構性上漲演變為明顯通貨膨脹作出貢獻。

（一）完善產業發展政策

繼續加大糧食生產的政策扶持，加大對農民的直接補貼力度，增加糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合直補規模，完善糧食最低收購價政策，提高最低收購價標準，調動農民種糧積極性。擴大大豆、油菜良種補貼范圍，增加花生良種補貼，擴大大豆、花生面積，彌補油菜因災損失。畜牧業要切實加強畜禽良種繁育體系建設，強化動物疫病防控，適當增加豬肉進口，保證市場供給。水產業要切實加強原良種場建設，特別要組織國家級、省級原良種場做好親魚、苗種的調劑和調運工作；加快養殖方式轉變，提高健康養殖水平，增強水產品國際競爭力。蔬菜業要擴大南菜北運基地蔬菜面積，擴大北方設施蔬菜供應量，增加2008年4～5月份果菜類供應量。

（二）穩定化肥等農資價格

完善農資進出口宏觀調控政策，進一步提高磷酸一銨、磷酸二銨出口關稅，對含磷超過25%的復混肥開征出口關稅，免征進口硫磺增值稅，努力增加農資供給。加大農資綜合直補力度，增加對北方地區種糧農民的補貼，彌補因農資價格上漲造成的損失，調動農民種糧積極性。對企業淡儲磷酸二銨可能發生的虧損適當增加利息補貼，調動企業淡儲積極性。

（三）完善農產品物流體系

下力氣解決東北糧食儲運問題。盡快研究構建東北糧食物流快速通道問題，加快規劃建設東北糧食鐵路運輸專線。有關部門要切實加強儲運協調，保證收購資金供應，優先安排糧食運輸，積極開展糧食調運和銷售。取消經山海關外運糧食18元/噸的鐵路建設基金和對糧食“鐵水聯運”給予適當運費補貼，明確東北地區的糧食公路運輸享受“綠色通道”優惠政策。加強物流基礎設施建設，改善糧食裝卸車點設施，提高裝卸車作業效率，積極培育糧食物流龍頭企業，提高糧食運輸集中化度，研究優惠運價調整實施辦法，促進鐵水方式合理分流糧食運輸需求。

（四）提高農業組織化程度

既要重視提高農業生產組織化程度，也要重視提高農產品流通組織化程度。加快發育多元化農業組織，積極扶持農業產業化組織、農民專業合作經濟組織、農產品流通合作組織等多種組織形式，在生產環節著力提高農業生產率，在流通環節增強農民參與流通的能力，讓農民分享流通環節的增值，使組織起來的農民真正成為有競爭力的市場主體。加快發展農業社會化服務體系，把發展農業生產性服務作為重要領域，積極鼓勵，突出重點，加大扶持，解決好一家一戶的農民辦不了、辦不好的事情。

（五）大幅度增加農業投入

明確界定農業投人的范圍，增加投入農業的資金比重，重點增加現代農業建設、農業科技創新和推廣、農民直接補貼等方面的開支，并盡快制定出臺《農業投入法》、《農業信貸法》、《農業保險條例》等重要法律法規，使強農惠農政策法制化。加快建立金融支持農業發展機制，擴大新型金融組織試點，通過利息補貼等政策手段加大對新型農村金融組織的支持力度。全面開展政策性農業保險，建立農業自然風險防范機制，中央財政建立農業保險專項資金，加大對各地開展農業政策性保險的扶持，建立以合作制為基礎、政策支持為導向、市場運作為特征的政策性農業保險制度。

（六）加快培育職業農民

積極發展農村職業教育，對完成義務教育后的青年農民進行分業教育，開展職業技能培訓，培養造就大批適應現代農業建設的職業農民。大力開展新型農民科技培訓和農村實用人才培訓，擴大培訓規模，保證培訓效果。加強農業職業技能鑒定體系建設，逐步建立農業經營資格認定制度。研究制定吸引農村以外人才從事農業的優惠政策，有關政策可以參照對大學畢業生的相關優惠政策。建立職業農民補貼保障制度，對具備資格的職業農民從事農業生產給予補貼，對返鄉創業從事農業經營的能人給予支持。

（七）深化農村土地制度改革

堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，進一步完善土地承包經營制度。探索土地承包經營權分離的體制機制，明晰土地產權關系，明確土地所有權，強化土地承包權，搞活土地經營權。建立健全土地承包經營權流轉市場，堅持依法自愿有償原則，堅持農地農用原則，積極引導土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營，提高農業和土地經營集約化、規模化、專業化程度。探索建立土地流轉補貼制度，形成土地規模經營的基礎，在園藝等經濟作物和畜禽養殖等產業發展方面率先推進集約經營。