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編者按：本論文主要從我國空心村的現狀及其危害；我國空心村的形成機理等進行講述，包括了農村土地浪費嚴重、造成村內環境惡化、影響農村經濟的發展、傳統觀念落后、管理機制不健全、宅基地制度殘缺、深入宣傳，消除阻力、制定有針對性的城鄉統籌規劃、加強管理，開發舊宅基地等，具體資料請見：

一、我國空心村的現狀及其危害

20世紀90年代以來，隨著農村經濟的進一步發展，農村勞務輸出機會的增多以及農民增收途徑的多元化等,我國農村住宅的空間布局和村內不同年齡層次的居民的空間布局發生了很大變化。村莊外圍涌現大量新樓房，而村內卻基本上是式樣陳舊，甚至是閑置的舊房①。從年齡結構上來看，村外大部分是青壯年居民，村內則大部分是孤寡老人。這種外圍新建繁華，村內冷清和大量閑置的聚落現象，被稱之為“空心村”?？招拇寰哂须p重含義：第一是經濟意義上的“空心村”，主要是指在城市化進程的快速推進中，大批文化素質相對較高的青壯年農民進城務工，致使原有村莊剩下的基本上是老弱病殘和婦女兒童，這是一種由于勞動力轉移而現成的“空心”；第二是一種地理意義的“空心”，大量的外出務工者在城鎮打工掙錢后回到農村，由于新婚、分戶以及考慮到區位等原因在新建住宅過程中，由于沒有科學合理的村莊規劃、基礎設施不配套等原因，新建住宅大部分集中在村莊外圍尤其是公路沿線，而村莊內卻存在大量空閑宅基地和閑置土地，形成一種地理意義上的“空心”。兩種現象交織的空心村現象在我國農村普遍存在，有關資料顯示，河南省“空心村”占地現已達200萬畝以上②。河北石家莊在2007年之前存在1898個“空心村”③。空心村已經嚴重制約了農村經濟社會發展；邯鄲縣90%以上的村不同程度地存在“空心”現象。據統計，全縣225個村中，“空心村”面積竟有2萬余畝，占村莊總體面積的1/3左右④。據相關部門調查，河南省的空心村將近200萬畝以上。據有關部門進行的不完全統計顯示，濟南市農村居民點內部約有10.66%的土地處于閑置狀態，總計達6814公頃⑤。我國大量的空心村現象給農村經濟發展和土地利用等帶來了嚴重的影響。

1．農村土地浪費嚴重

“空心村”的形成和蔓延反過來又迫使大量的農村勞動力特別是素質高的勞動力流失，“人去房空”、“人走地荒”等現象造成了大量的農地資源浪費。以湖北省監利縣為例：由于經濟、社會、環境的進一步惡化，每年外出務工人員不斷增加，到2007年已經達到20多萬人，高峰時期棄耕農田40多萬畝，占當地耕地總面積的24.2%?？招拇宓乃烈饴?，占用了大量的可耕地。據全國土地詳查提供的數字，現在我國村鎮居民占用宅基地已達1666.7萬hm2，大大超過2000年規劃用地1333.3萬hm2的控制指標。⑥

2．造成村內環境惡化

空心村里新房，舊房、破房隨處可見，使村莊品位大打折扣，嚴重影響村容村貌。公共設施落后，基本上沒有綠化、硬化和排水溝渠，一遇到下雨天，污水橫溢，道路泥濘，生活和生態環境差。不少房屋存在安全隱患。不少舊房年久失修成危房，卻仍用于堆放稻草、養雞、甚至住人，遇到災害性天氣就要動員轉移①。

3．影響農村經濟的發展

由于土地的大量閑置和農村優質勞動力的外出，加上居住環境的進一步惡化，給建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村帶來了嚴重的影響。一方面使農村的特色文化、風俗等受到沖擊，另一方面，也不利于弘揚和發展民族的傳統美德，不利于農村和諧社會的建設。在相當程度上阻礙了農村社會經濟的發展步伐。

二、我國空心村的形成機理

1．傳統觀念落后

我國農村傳統的消費觀和投資觀在“空心村”的形成中起著很大作用。掙錢建房幾乎是所有農民的主要需求，受傳統消費觀念的支配，隨著農民收入的不斷提高，農民對建房的需求越來越大，建房欲望的擴張必然導致村子向外圍擴張。同時農民還有虛榮、攀比的心理，因而大家都想往村子外圍和交通方便或自然條件優越的地方建房。另外，由于歷史、社會原因，許多農民對村建規劃的目的、重要性、意義等認識不足，全村一盤棋的觀念淡薄，致使新建房布局雜亂無章②。

2．管理機制不健全

村鎮規劃管理不完善，審批制度不健全。目前，村鎮規劃制訂遠遠滯后于農村經濟發展速度和農民建房需求，有很多自然村沒有制定村莊規劃，造成農民建房無依據可循；有些村莊即使出臺了規劃，但是執行力度不夠。地方有關部門對農民宅基地的審批沒有嚴格按程序，也沒有系統化的管理，亂批耕地，只批新地，不收舊地。有的農戶建新不拆舊，嚴重違反了國家規定的“一戶一宅”要求，這也是造成“空心村”出現的重要原因之一。

3．宅基地制度殘缺

現有無償使用的宅基地制度是造成空心村的主要原因。首先所有權主體不明確，鄉鎮、村委會權責不明，造成宅基地管理混亂；宅基地無償使用也誘使農民大量占用耕地建房，浪費土地，并且形成畸形的消費結構，造成生產性建設投資不足，不利于農村的可持續發展。另外，戶籍制度阻礙了城鄉人口的流動，在城里打工或經商農民雖然在在城市居住但卻很難成為城市居民，而且沒有社會保障，必然使得農民仍然以讓其房屋閑置的方式保有宅基地使其成為生活的最后保障。

4．經濟利益驅動

我國城市化進程的加快和產業結構的調整促使了農村空心村現象加劇，由于第一產業就業比重大幅度下降，而第二、三產業的就業需求量急速上升，并且其絕大部分的就業機會分布于城市，這就導致農村地區的勞動力(包括剛畢業的大中學生)大量離開故土，向城市地區集中。同時，城鎮高收入崗位和就業機會對農民相對收入較低、就業不足的勞動力產生持續的引力效應，促使更多的農民到城市里發展。產業結構的調整以及城鄉收入的差距為空心村的出現提供了生存空間。另外，農村建房更多的考慮交通方便和區位增值等因素，也促進了空心村的形成和蔓延。

三、對策建議

1．深入宣傳，消除阻力

（1）政府應加大治理“空心村”宣傳力度?？衫秒娨曋v話、媒體宣傳、書寫標語、散發傳單的有效手段，重點向群眾講清治理“空心村”的意義，形成治理的濃厚氛圍，讓群眾樹立起依法用地、合理用地、集約用地的觀念。同時，要多做思想工作，爭取村民的理解、支持和參與，消除拆遷阻力，為順利推進空心村整治和新農村建設工作奠定基礎①。

（2）加強對農民的法律宣傳教育工作，使農民意識到違法建房的嚴重后果，使農民進一步了解國土資源方面的法律、法規，明白“一戶一宅”的有關規定，增強合理使用土地和保護耕地的意識。同時，還要正確引導農民的消費，矯正農民的建房攀比之風，幫助農民建立科學消費觀。

（3）要調動當地農民的生產積極性。可以通過進行政治思想教育，使他們懂得要熱愛農村家園，通過各種制度創新和適應各層次農民需求的活動，形成一種振興農村經濟的社會風氣，這種風氣就是“家鄉興衰、村民有責”。這樣，農村的建設和發展就會出現巨大的動力②。

2．加強管理，開發舊宅基地

（1）加強宅基地的管理。村民申請建新房時，原宅基地要上交集體；對未審批而強行建房者，要依法從嚴處理，堅決消除一戶多宅現象；要參照城市土地使用原則，對已批宅基地進行核查登記入冊予以管理。

（2）對現有的舊宅基地進行開發利用。舊宅基地整治是“空心村”治理的重點和難點之一。但應區別情況，分別對待。對非法占地的建筑物、構筑物等，要依據《土地管理法》和《村莊和集鎮要加強宅基地的管理規劃建設管理條例》的有關規定，限期予以拆除③。嚴格執行建房用地制度。所有建房戶原則上必須先拆老房，收回原宅基地，方可批建新房，可以實行建新拆舊保證金制度。每戶新宅基地的申請者應事先向村委會繳納5000~10000元的建新拆舊保證金，履行建新拆舊協議者，按銀行利率計息，本息一次性返還農民；違約者取銷保證金，列為村財政收入，?？顚Ｓ糜诟亻_發整理④。對超過法定宅基田限額標準的宅基地按超面積多少收取土地使用費。這樣既為整治“空心村”籌集資金，又建立起農戶用地自我約束機制。

3．制定有針對性的城鄉統籌規劃

使城市與農村的經濟發展、產業布局、城鄉空間布局、人口流動、基礎設施和生態環境等得到協調發展，以期能夠預防空心村的出現或者減緩減輕空心村的程度?？招拇迨寝r村人口減少的一種現象，因此，必須通過規劃，充分預測可能出現的農村人口流出規模與結構，以合理的城鄉空間布局為指導，使城鄉人口流動走向有序化；對農村社區進行有效的整治，采取必要的撤村、并村等措施，逐步減少人口稀少、生活艱難、服務無法到位等問題嚴重的山區村莊；以經濟狀況、發展前景和生活環境較好的村莊為基礎，建設農村地區的重點發展村，規劃好其基礎設施和公共服務設施，使村莊建設和產業建設能夠得到穩定、持續的發展⑤。

4．改革農村戶籍制度

在改革戶籍制度前提下，妥善安置有能力脫離土地并居住于城鎮的農民治理空心村其實質是保護耕地，嚴格控制耕地損失，減少土地浪費，保證耕地總量動態平衡，同時還要促進經濟發展，為經濟建設提供一定數量的土地供給，要達到上述目標，關鍵在于存量土地的挖潛。改革戶籍制度，使有能力脫離土地并居住于城鎮的農民，能夠永久定居在城鎮，以割斷其同土地的聯系，促進土地的充分利用與合理流轉，這既是必要的也是可能的①。

5．建立農村宅基地的有償使用制度，發揮市場機制的資源配置功能

目前我國農村宅基地在相當大的程度上還是一種帶有福利性制度，農村宅基地不允許流動，而隨著農村人口的變動，農村宅基地的空閑將隨之增加。針對具體的情況，利用市場機制的資源配置功能，可以實行在一定條件下農村宅基地的有償使用制度：①做好現有宅基地的普查和登記工作，嚴格界定宅基地邊界和產權，為農村宅基地的有償使用和規范流轉奠定基礎。②授權各地土地管理部門在充分調研、評估、論證的基礎上，確定本地宅基地的基準地價和具體收費標準。③宅基地使用費再分配后的剩余費用可作為鄉村建設資金使用，專門用以完善鄉村各項基礎設施或用以提供村莊公共衛生、綠化美化等公共服務②。

6．改變農業弱勢產業地位是解決空心村治本之路③

擴大農村中的就業機會，縮小城鄉就業間的不平衡，改變農業弱勢產業地位，才能基本解決農村勞動力流失，城市就業壓力過大的局面。要改變農業弱勢產業地位首先應實現農業生產和組織管理方式的現代化，提高農業產業的素質，從而增強農業在整個產業中的競爭力。就是要提高農民的收入和社會地位，使農民能夠樂業而安居，從而在根本上“治理空心村”現象。政府應加大農業發展的政策支持和扶植力度，彌補市場機制對弱勢農業資源配置中的不足，夯實國民經濟基礎，保證國民經濟安全，是治“理空心村”現象的根本措施。發展農業生產，提高農村土地的邊際生產力，增加農業生產收益是改善農村經濟，促使農民節約用地的根本途徑，是整治“空心村”的長遠方針。

7．加大對農村的公共投資，建設新農村

按照赫爾希曼的經濟發展理論，社會資本的積累水平與各種生產活動的成本直接相關，要形成低成本的有競爭力的產業，就必須增加基礎設施建設方面的公共投資。公共投資的重心有兩方面：①消除社會經濟發展所遇到的“瓶頸”，如低效率的交通運輸；②滿足產業發展的前期條件，如工業用地、用電用水、道路設施等。羅斯托也認為對基礎設施的公共投資是落后國家的經濟起飛的條件之一，也是吸引外來資本的重要條件?，F如今，農村公共投資不足造成農村經濟發展的滯后，也是促使空心村出現的原因。因此，要加大對農村公共投資的力度：①通過產業基礎設施的建設、農林漁經營的現代化、中小企業的培育、外部企業的技術引進和旅游業開發等措施，達到振興產業和增加就業的目標；②通過改善公路和其他交通設施和通信設施，確?？招拇迮c其他地區間以及空心村內部的交通和通信的暢通；③通過改善生活環境、老齡人口的福利、完備的醫療條件以及通過振興教育和文化，確保當地居民的生活安定和福利提高；④通過核心村落的整理和培育適度規模的村落，重新調整地區的社會結構④。

8．加快相關法規的制定

目前，指導我國城鎮建設的法規主要有《城市規劃法》、《土地管理法》，以及為了規范小城鎮以及村莊的建設，各省市也分別制定了《村鎮規劃編制辦法》，為農供了指導。然而，與日本類似，從法規上來看，針對城鄉統籌規劃的《城鄉規劃法》和《城鎮體系規劃編制審批辦法》對城鎮體系規劃有一定的指導意的發展，缺乏對廣大鄉村協調發展規劃的指導。為此，各地區也不斷摸索“村莊布點規劃”等新思路。但由于缺乏有針對性的指導法規，其編制沒有制度進行規范，因此形式多于實質，抽象多于具體，新思路大多停留于加強城鄉統籌、實現區域協調發展的角度來看，有必要結合目前各地區的地區規劃建設進行法規性研究⑤。具體操作，將農村村莊綜合整治提升到保障經濟可持續發展的戰略高度，列入新農村建設重要組成部分和實施內容，制定10年發展規劃目標，實施目標管理考核和跟蹤制度。修訂完善的農村宅基地管理規章制度，在政策法規方面為解決多占、超占、強占宅基地問題提供可操作的政策法規依據。