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(一)“公平規(guī)劃”

1992年春，美國(guó)發(fā)生了兩大城市新聞。

其一是3月底芝加哥市在維修橋梁時(shí)，施工單位誤將橋樁打人地下排水系統(tǒng)，引起河水倒灌入城，市中心大部分重要建筑物中安放供電設(shè)備的地下室淹水，不得不停電封閉，上百萬(wàn)人從高樓中撤出，市中心停止運(yùn)營(yíng)數(shù)天，損失達(dá)10億美元。第二次是4月29日，洛杉磯白人警察毆打違章駕駛的黑人，引發(fā)騷亂，市中心的“韓國(guó)城”及一些商業(yè)區(qū)被搶燒一空，經(jīng)聯(lián)邦政府出動(dòng)軍隊(duì)才得平定，損失數(shù)十億美元。在美國(guó)第三大城市芝加哥發(fā)生的是“天災(zāi)”，暴露了長(zhǎng)期只講利用，忽視維修的美國(guó)大城市基礎(chǔ)設(shè)施的老化間題。第二大城市洛杉磯的“人禍”更為復(fù)雜，而下層市民對(duì)城市貧富兩極化的不滿則是根本原因。這兩場(chǎng)災(zāi)難，終于引起國(guó)會(huì)及政府對(duì)城市間題的重視，通過(guò)了“城市援助法案”，撥巨款補(bǔ)助受害城市。

正是由于城市災(zāi)害的發(fā)生及城市援助法案的通過(guò)，“公平規(guī)劃”(EqnityPlalining)才應(yīng)運(yùn)而生，成為當(dāng)前美國(guó)規(guī)劃界的熱門(mén)話題，甚至不少規(guī)劃院系在醞釀開(kāi)設(shè)有關(guān)課程。公平規(guī)劃的中心是如何正確評(píng)價(jià)城市問(wèn)題，以求公平地利用城市法案提供的城市復(fù)興資金，為下層市民提供援助。然而，如何實(shí)現(xiàn)“公平規(guī)劃”迄今尚無(wú)定議。

其實(shí)，規(guī)劃的公平性歷來(lái)是規(guī)劃理論的中心問(wèn)題之一。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)力被認(rèn)為是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以至社會(huì)活動(dòng)的主要因素。那么，規(guī)劃有何作用?規(guī)劃師的主要職責(zé)何在?諸家爭(zhēng)鳴，眾說(shuō)紛紜。被當(dāng)代規(guī)劃理論泰斗卡斯泰爾(M.Castelis)譽(yù)為“20年來(lái)最優(yōu)秀的規(guī)劃理論著作”的《在公共領(lǐng)域中的規(guī)劃》(Phnning仇thePublicDomain，作者JohnFriedmann為洛杉磯加大教授)對(duì)以上問(wèn)題有詳盡的討論。長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)劃被認(rèn)為是一門(mén)技術(shù)，如同一切技術(shù)一樣，，規(guī)劃的社會(huì)功能是提供解決問(wèn)題的手段。

由于在評(píng)價(jià)“手段”時(shí)，著重點(diǎn)往往在其解決間題的效率，故效率也成為評(píng)價(jià)規(guī)劃優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn).與此對(duì)應(yīng)，作為技術(shù)人員的規(guī)劃師，其職責(zé)是為決策者提供可選用的方案，即解決問(wèn)題的各種方法。規(guī)劃師的這種社會(huì)角色，決定了規(guī)劃師必須尋求決策者的支持，以便“向權(quán)力講授真理”(wildasky，1979)。這種觀點(diǎn)在60年代末遭到挑戰(zhàn)。反對(duì)者認(rèn)為，如果規(guī)劃師只為決策者服務(wù)，那么誰(shuí)來(lái)保護(hù)非決策者

的利益?雖然在理論上決策者可代表全部公眾利益，但在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各利益集團(tuán)的影響遠(yuǎn)大于一般公眾，所以決策者往往是大利益集團(tuán)的代言人，而非公眾的代言人。60年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)中成長(zhǎng)的一代規(guī)劃師以公眾代言人為己任，由此產(chǎn)生公眾參與、辯護(hù)規(guī)劃等一系列新的規(guī)劃內(nèi)容.在這些規(guī)劃師看來(lái)，規(guī)劃不僅是一門(mén)技術(shù)科學(xué)，更是一門(mén)社會(huì)科學(xué)。規(guī)劃師不僅是技術(shù)人員，更應(yīng)是社會(huì)工作人員。如果說(shuō)技術(shù)科學(xué)慣于以效率作評(píng)價(jià)，社會(huì)科學(xué)則更多以公平作評(píng)價(jià)。

時(shí)至今天，美國(guó)規(guī)劃師討論的中心問(wèn)題之一仍是:規(guī)劃師對(duì)社會(huì)的主要貢獻(xiàn)是什么?由于60%的規(guī)劃師在政府機(jī)構(gòu)工作，因此他們?cè)诠ぷ髦型鎸?duì)某種“良心上的困惑”。一方面，他們?cè)絹?lái)越看到社會(huì)不公平帶來(lái)的城市問(wèn)題，因此希望社會(huì)變革(socialChans“)，以根本解決城市問(wèn)題。另一方面，由于社會(huì)變革過(guò)于激進(jìn)，目前看不到實(shí)現(xiàn)的可能，大多數(shù)規(guī)劃師只能做些社會(huì)改良(Soc誡Reform)的工作，在現(xiàn)實(shí)條件下盡可能為公眾利益做些實(shí)事，更注意“社會(huì)公平”的間題。但做這類工作的同時(shí)，他們又不無(wú)困惑地感到這種改良只會(huì)幫助延長(zhǎng)現(xiàn)有體制的壽命，而變革這個(gè)體制才是他們的真正愿望。

他們之所以忽略物質(zhì)性規(guī)劃(Physicalp如ning)，不一定是輕視物質(zhì)性規(guī)劃的作用，而是因?yàn)樵诂F(xiàn)有體制中，大多數(shù)物質(zhì)規(guī)劃只是為既得利益集團(tuán)作錦上添花，而非為最需要幫助的下層市民雪中送炭。若將有限的城建資金用在美化城市的項(xiàng)目上，則低收入住宅，衰落區(qū)復(fù)興等出于“公平”考慮的項(xiàng)目將更為減少。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃工作及其社會(huì)功能

在Friedmarm看來(lái)，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃工作應(yīng)包括以下內(nèi)容。

1、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃(全國(guó)性、全省及地方性):包括投資規(guī)劃(以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng))、就業(yè)規(guī)劃、貨幣政策規(guī)劃、貿(mào)易規(guī)劃、收入分配規(guī)劃、戰(zhàn)略性物資規(guī)劃(如能源)，及各部門(mén)規(guī)劃(農(nóng)業(yè)、交通規(guī)劃等)。

2、社會(huì)規(guī)劃(全國(guó)性、全省及地方性):包括保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下受害者的規(guī)劃(如失業(yè)保險(xiǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)規(guī)劃等)、社會(huì)福利規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃(住房、保健、教育、老年人及幼托規(guī)劃等)。

3、環(huán)境規(guī)劃(全國(guó)性、全省及地方性):包括防污染規(guī)劃、公共土地管理規(guī)劃、水資源管理規(guī)劃、資源節(jié)約規(guī)劃、野生生物保護(hù)規(guī)劃、稀有環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、能源規(guī)劃。

4、城市規(guī)劃(地方性):包括用地規(guī)劃(區(qū)劃法、公共設(shè)施布局)、地方性交通規(guī)劃(道路、公交)、對(duì)外交通規(guī)劃、城市再開(kāi)發(fā)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、歷史地區(qū)保護(hù)規(guī)劃及社區(qū)規(guī)劃。

5.區(qū)域規(guī)劃(全國(guó)性、各省):包括自然資源規(guī)劃(灌溉系統(tǒng)、水力資源、主要河流流域規(guī)劃)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃(以解決區(qū)域發(fā)展不平衡及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問(wèn)題)、人口遷移及安置規(guī)劃(包括自發(fā)流動(dòng)及被動(dòng)搬遷)、大工業(yè)遷址規(guī)劃、區(qū)域交通規(guī)劃及農(nóng)業(yè)區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

6.國(guó)民安全規(guī)劃。

綜觀以上各項(xiàng)規(guī)劃，可發(fā)現(xiàn)它們的共同特點(diǎn):其基本工作內(nèi)容仍是“公共事務(wù)”，其主要服務(wù)對(duì)象仍是“公眾”。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃的社會(huì)功能是:

1、指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定成長(zhǎng)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

2、提供各種公共服務(wù)，尤其在私人投資無(wú)意經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域內(nèi)的公共服務(wù)，如公交、公路、大型水電站等。

3、提供公共補(bǔ)貼，以資助某些有利全體公民的項(xiàng)目(如工業(yè)搬遷、農(nóng)田占用補(bǔ)貼)。

4、保護(hù)公共利益，協(xié)調(diào)利益沖突，防止因追求利潤(rùn)的市場(chǎng)力過(guò)于膨脹而影響公共或其他個(gè)人的利益(如制訂用地規(guī)劃、區(qū)劃法、防污染法、野生生物保護(hù)法等)。

5、調(diào)節(jié)社會(huì)分配，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)受害者提供補(bǔ)貼，以減少兩極分化。

不論這些功能有多少可以實(shí)現(xiàn)，其基本出發(fā)點(diǎn)顯然在于對(duì)“公平”的考慮，而不是對(duì)“效率”的考慮。其原因是“市場(chǎng)”這只無(wú)形的手雖能促進(jìn)效率的提高，卻無(wú)法提供公平的分配。

一般認(rèn)為，“公平”和“效率”是兩個(gè)同樣重要，卻又難以兼得的目標(biāo)。追求“公平”，往往影響效率，反之亦然。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃對(duì)公平的側(cè)重，我認(rèn)為是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)根本出于鼓勵(lì)竟?fàn)帲蕴岣咝剩首陨硪延懈咝实膬?yōu)點(diǎn)，而“公平”正是其弱處，故市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)即使為了自身的存在，也需有注重“公平”的規(guī)劃來(lái)作平衡。相反，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是把分散創(chuàng)造出來(lái)的社會(huì)財(cái)富集中，再在某些原則(主要是“公平”或“均富，’)下重行分配，故自身已有公平的優(yōu)點(diǎn)，不足之處則是大鍋飯帶來(lái)的低效率，因此歷來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃工作更強(qiáng)調(diào)“效率”，所提出的“城市的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益”均基于“低投人高產(chǎn)出”的效率目標(biāo)。這被認(rèn)為是“合理化”，或合乎理性的。社會(huì)生活中有兩種合理化。

一是力求以最小代價(jià)獲得最大利益的合理化，以“效率”為目標(biāo)，可命之為“市場(chǎng)性合理化”。二是以最大多數(shù)人獲得最大利益的合理化，以“公平”為目標(biāo)，可命之為“社會(huì)性合理化”。兩種合理化的共同點(diǎn)是都迫求最大得益，不同點(diǎn)是如何分配這種得益。在市場(chǎng)性合理化看來(lái)，利益集團(tuán)當(dāng)仁不讓地要享有得益，對(duì)社會(huì)性合理化來(lái)說(shuō)，公眾分享得益才是目標(biāo)。由此可見(jiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，規(guī)劃工作應(yīng)更注意社會(huì)性合理化，規(guī)劃師在職業(yè)道德上應(yīng)更注意維護(hù)全體公眾的利益。

(三)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃工作如果運(yùn)行正確，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該能保持計(jì)劃和市場(chǎng)兩方面的優(yōu)點(diǎn)，規(guī)劃工作將能發(fā)揮更大作用。但由于這種體制的建立和成熟尚待時(shí)日，鑒于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后的規(guī)劃工作有以下推論:

1、引人市場(chǎng)機(jī)制后，規(guī)劃工作中的經(jīng)濟(jì)因素的影響會(huì)急劇上升，可以說(shuō)全部規(guī)劃工作都會(huì)直接或間接地受經(jīng)濟(jì)效益的牽制。從正面看，規(guī)劃將有更多資金渠道來(lái)落實(shí)。另一方面，自發(fā)的市場(chǎng)規(guī)律將更多影響從用地布局到城市設(shè)計(jì)這一系列物質(zhì)規(guī)劃的成果。在用地布局上，利益集團(tuán)(如三資企業(yè))的發(fā)言權(quán)會(huì)上升。在城市設(shè)計(jì)或詳細(xì)規(guī)劃中，不僅為了美化環(huán)境或保持特色，其他經(jīng)濟(jì)考慮如吸引顧客、增加店面、增加營(yíng)業(yè)額等都是重要目標(biāo)。

2、正因?yàn)榻?jīng)濟(jì)或“物”的因素不可避免地會(huì)上升，規(guī)劃工作應(yīng)從重視“效率”轉(zhuǎn)向重視“公平”，即保證全體公眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。規(guī)劃師要防止見(jiàn)物不見(jiàn)人，應(yīng)化更多功夫在研究人的活動(dòng)上，因?yàn)檎侨说幕顒?dòng)，包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)，才造成物質(zhì)環(huán)境的變化。這里的“人”應(yīng)包括全體市民的活動(dòng)，不只是特定利益集團(tuán)的活動(dòng)。例如，對(duì)于大型項(xiàng)目，一定要有“項(xiàng)目影響評(píng)價(jià)研究”，討論該項(xiàng)建設(shè)對(duì)城市用地、交通、就業(yè)、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施、游憩等各方面的影響。

3、引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng)，建設(shè)活動(dòng)也會(huì)增加，規(guī)劃工作應(yīng)力求保持對(duì)城市發(fā)展的控制。二次世界大戰(zhàn)后西方城市的經(jīng)濟(jì)表明，越是城市大變動(dòng)時(shí)期，越是需要城市規(guī)劃作協(xié)調(diào)。可以說(shuō)，規(guī)劃就是對(duì)變化的管理。決策過(guò)程應(yīng)廣泛反映出各方意見(jiàn)，但決策大權(quán)應(yīng)保持在規(guī)劃部門(mén)手里。各種法規(guī)(如執(zhí)照法、區(qū)劃法、仲裁法等)是保證規(guī)劃部門(mén)管理城市發(fā)展的依據(jù)。

4、城市規(guī)劃的實(shí)踐證明，公眾利益只有通過(guò)公眾參與才能保證。決策者+規(guī)劃師不等于公眾，無(wú)法代表全部公眾的意見(jiàn)。規(guī)劃師要代表公眾的利益，只有“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，讓群眾認(rèn)可規(guī)劃師對(duì)他們利益的代表性。

5、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃主要是調(diào)節(jié)各公有部門(mén)間的利益(公對(duì)公)。引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，由于各種經(jīng)濟(jì)成分在市場(chǎng)中的利益不一定相同，“公”“私”間的利益沖突將會(huì)出現(xiàn)。協(xié)調(diào)“公”“私”(包括外資企業(yè))間的利益將會(huì)成為規(guī)劃工作的內(nèi)容之一，“公平”作為規(guī)劃原則的重要性將會(huì)突現(xiàn)。規(guī)劃師應(yīng)既不歧’視，也不偏袒任何一方，以保證公眾或弱小利益集團(tuán)的正當(dāng)利益不被犧牲，而公平的基礎(chǔ)是法規(guī)。

6、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是新事物，要重視新條件下的規(guī)劃理論建設(shè)。世界上有過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃理論，也有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃理論，但缺乏“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下”的規(guī)劃理論。實(shí)踐工作往往使人注意個(gè)別問(wèn)題的解法，理論才能使人反思諸如“做了些什么?為誰(shuí)做?”這樣的問(wèn)題，從而在更深、更高層次上提出解決辦法。

7、經(jīng)濟(jì)條件的改善將會(huì)有利于規(guī)劃方法的現(xiàn)代化。但是現(xiàn)代的方法論(如系統(tǒng)論)及新技術(shù)(如計(jì)算機(jī)和遙感)只能提高“效率”，無(wú)法取代對(duì)“公平”這一目標(biāo)的追求。有了好的方法不等于有了好的目標(biāo)。目標(biāo)，或價(jià)值，是倫理學(xué)和哲學(xué)問(wèn)題，方法論無(wú)法替代倫理學(xué)和哲學(xué)。

8、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入要求規(guī)劃師職業(yè)訓(xùn)練的改變。經(jīng)濟(jì)影響的上升，使規(guī)劃工作中“軟件”(立法程序、法規(guī)、經(jīng)濟(jì)分析、政策分析)的成分增加。在工作方法上，聽(tīng)證、協(xié)商、讓步也許會(huì)更常見(jiàn)。兼顧各方利益意味著學(xué)會(huì)讓步，而只有兼顧各方利益才能達(dá)成協(xié)議，解決問(wèn)題。

9、不但要勤于學(xué)習(xí)，而且要善于學(xué)習(xí)。開(kāi)放后引入的新信息開(kāi)擴(kuò)了我們的眼界，但由于信息的片斷性及長(zhǎng)期形成的思想框框，信息可能被錯(cuò)誤解釋或錯(cuò)誤理解。比如美國(guó)的現(xiàn)狀是窮人在城區(qū)，富人在郊區(qū)，不能用簡(jiǎn)單的“城鄉(xiāng)對(duì)立”的教條來(lái)套用。同樣，新信息的提供者也不應(yīng)用片斷的信息來(lái)支持自己的論點(diǎn)。一個(gè)更為復(fù)雜的世界，要我們用更為全面的眼光去觀察。