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摘要：民族地區(qū)資源豐富，但經(jīng)濟發(fā)展緩慢，關(guān)鍵原因在于缺少資金、管理人才。在民族地區(qū)金融創(chuàng)新需求分析的基礎(chǔ)上，建議由中央政府組建綜合經(jīng)營模式的區(qū)域性政策銀行推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。最后對建議進行了可行性分析。

關(guān)鍵詞：綜合經(jīng)營型銀行；政策性銀行；民族經(jīng)濟發(fā)展

1民族地區(qū)金融制度創(chuàng)新的需求因素分析

首先，金融制度創(chuàng)新是緩解民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展資金供求矛盾的需求。

依據(jù)金融發(fā)展理論，資本在經(jīng)濟發(fā)展中處于核心地位，經(jīng)濟的發(fā)展必須以充足的資金作為保障。但是，在民族地區(qū)，由于自然、歷史、政治、文化和政策傾向等諸多因素的綜合作用，經(jīng)濟發(fā)展一直相對落后，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)方式落后，生產(chǎn)力低下，人民生活水平僅剛剛越過溫飽線，盡管農(nóng)民的儲蓄率并不低，但由于自身條件的限制，積累率、投資率、發(fā)展速度都很低，農(nóng)民人均收入扣除必要的生活開支后，所剩不多，更不用說積累資金用于擴大再生產(chǎn)，另一方面，中國大部分民族地區(qū)開發(fā)程度輕。自然資源豐富，在自然稟賦方面具有典型的后發(fā)優(yōu)勢。隨著西部大開發(fā)國策的確定，許多民族地區(qū)政府力足當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，確立了地方跨越式發(fā)展的思路，加大了地區(qū)資源開發(fā)的力度，區(qū)域經(jīng)濟資金需求快速上升，旺盛的資金需求同緩慢的資金積累之間形成了巨大的矛盾。

快速緩解這一矛盾的有效方法就是從地區(qū)外引入資金，通過資金積聚的方式滿足資金需求缺口，但是，民族地區(qū)落后的金融行業(yè)無法從區(qū)外引人大量的資金，嚴(yán)峻的形勢是，郵政儲蓄和部分商業(yè)銀行機構(gòu)通過吸收鄉(xiāng)村存款，資金逐級上存，形成農(nóng)村資金流失的“抽水機”效應(yīng)，使民族地區(qū)資金供求矛盾更加突出。

因此進行金融創(chuàng)新，從區(qū)域外吸納大量的低成本資金，直接用于區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，這是民族地區(qū)跨越式發(fā)展的緊迫問題。

其次，金融制度創(chuàng)新是民族地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展開發(fā)和企業(yè)成長的需要。

依據(jù)金融發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。金融中介不僅作用于資金的流量，更重要的是間接作用于資金存量的再分配，這個傳遞機制可簡述為：金融機構(gòu)一影響儲蓄、投資一影響資金的流量結(jié)構(gòu)一影響生產(chǎn)要素分配結(jié)構(gòu)一影響資金存量結(jié)構(gòu)+影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一影響經(jīng)濟發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)展過程是依經(jīng)濟的商品化、貨幣化、信用化順序進行的，經(jīng)濟金融化程度越高，上述作用的傳遞過程越明顯、越有效。對經(jīng)濟的促進作用越大。

在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的變化對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響最明顯。市場化運作的金融機構(gòu)在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇和發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用，通過各種渠道不僅為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展提供資金支持。而且也為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)下的各種企業(yè)提供全面的服務(wù)支持。對于部分短期效益不明顯，商業(yè)性金融機構(gòu)參與性不高，但中長期對地區(qū)發(fā)展非常重要的特殊產(chǎn)業(yè)，還可以通過政府建立公營金融機構(gòu)，直接扶植相關(guān)產(chǎn)業(yè)，將其作為中長期發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

中國很多民族地區(qū)具備優(yōu)良的地理位置，豐富的自然資源，大量廉價的勞動力，憑借這些天然優(yōu)勢，在特色農(nóng)業(yè)、特色旅游、礦產(chǎn)資源開發(fā)、商貿(mào)物流等許多產(chǎn)業(yè)都有光明的發(fā)展前景，但是由于缺乏自有啟動資金、缺少技術(shù)人才和管理人才、缺失現(xiàn)代管理技術(shù)，這些有光明前景的產(chǎn)業(yè)無法發(fā)展起來或者只能低水平地進行開發(fā)。除了資金缺少的負(fù)面影響，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在經(jīng)營能力和管理能力方面的限制無疑是制約企業(yè)做大做強整個產(chǎn)業(yè)的重要原因，項目缺少開發(fā)資金，通過市場融資是可以圓滿解決的。但企業(yè)經(jīng)營制度混亂，管理能力低下。經(jīng)營能力差，企業(yè)高層缺少發(fā)展的戰(zhàn)略眼光，這些企業(yè)發(fā)展軟件的不足是很難簡單依靠資金供給解決的。這一問題不解決將嚴(yán)重限制了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的作用。

所以。進行金融制度創(chuàng)新，通過股權(quán)關(guān)系幫助企業(yè)實行現(xiàn)代經(jīng)營管理制度、為企業(yè)發(fā)展提供政策導(dǎo)向，促進企業(yè)的超常規(guī)發(fā)展是推動民族經(jīng)濟快速發(fā)展的關(guān)鍵。

2金融制度創(chuàng)新促進民族地區(qū)發(fā)展的建議

為了一次性地解決民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的資金供求矛盾和全面支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展，本文建議由中央政府在某一民族地區(qū)試點，組建一家綜合經(jīng)營性質(zhì)的區(qū)域性政策性銀行，該行實行以促進區(qū)域內(nèi)特色經(jīng)濟的跨越式發(fā)展為政策目的，以市場化經(jīng)營為手段，通過多樣化的融資手段，在區(qū)域內(nèi)進行專業(yè)化的投資，為區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展提供資金保障和直接投資支持。該行的最大特點是具有政策性銀行的融資手段，為區(qū)域經(jīng)濟提供巨大的區(qū)外資金支持，徹底解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的資金瓶頸，同時兼具綜合經(jīng)營型銀行直接投資企業(yè)的能力，通過參股控股部分新興企業(yè)。支持和幫助這些企業(yè)快速成長為推動區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭企業(yè)，并通過資本市場實現(xiàn)初期投資的順利退出。

由于具有了全能型商業(yè)銀行和傳統(tǒng)政策性銀行的雙重特性，該行產(chǎn)生了兩種新的特性。第一，不同于全能型商業(yè)銀行，其全能經(jīng)營范圍受到政府的限制。盡管地方法律上認(rèn)可該行可以同時從事銀行、證券、保險三大業(yè)務(wù)，在業(yè)務(wù)子行業(yè)的選擇上不受限制。但是，考慮到業(yè)務(wù)開展必須符合促進地區(qū)經(jīng)濟跨越式發(fā)展的需要，同時避免同區(qū)內(nèi)商業(yè)性金融機構(gòu)展開不公平競爭，該行在三大業(yè)務(wù)的具體選擇上由理事會決定。理事會成員由投資方中央政府代表和自治地方代表共同組成，確保在每個經(jīng)濟發(fā)展階段在三大業(yè)務(wù)各子行業(yè)的選擇上由政府決定。一般來說，該行從事的業(yè)務(wù)中銀行業(yè)務(wù)包括，農(nóng)業(yè)發(fā)展貸款，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，政策支持行業(yè)企業(yè)貸款，被貸款客戶存款及中間業(yè)務(wù)；不能包括普通儲蓄業(yè)務(wù)。證券業(yè)務(wù)包括證券發(fā)行，資產(chǎn)證券化，實業(yè)投資基金，不能包括證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)。保險業(yè)務(wù)包括農(nóng)業(yè)保險和財產(chǎn)保險，不能包括人壽保險業(yè)務(wù)。同時可以直接投資受政策支持行業(yè)的企業(yè)。但參股企業(yè)上市后必須退出所有股權(quán)。其它業(yè)務(wù)由理事會視情況需要決定。同時該行的各種業(yè)務(wù)不能超出試點地區(qū)范圍。

第二，不同于傳統(tǒng)的政策性銀行，其經(jīng)營上，“適度盈利”原則代替“不盈利”原則。適度盈利原則包括兩方面的內(nèi)容：①銀行所有的業(yè)務(wù)必須保證適度的利潤作為業(yè)績審核標(biāo)準(zhǔn)。在具體經(jīng)營中，能夠產(chǎn)生高盈利的項目，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣虡I(yè)性金融機構(gòu)辦理；盈利過低或虧損項目，但對經(jīng)濟發(fā)展非常重要的項目，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣蚱渌咝詸C構(gòu)辦理，②銀行每年產(chǎn)生盈利的大部分以捐款的形式支持當(dāng)?shù)亟逃臀幕ㄔO(shè)事業(yè)。通過捐款形式將適度盈利下的大部分利潤無償回饋社會，實現(xiàn)政策性銀行追求公共利益的根本宗旨。

3建議的可行性分析

首先，該建議有利于中央政府支持和主導(dǎo)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

我國是統(tǒng)一的多民族國家，少數(shù)民族有1億多人口，民族地區(qū)占國土面積的64％，邊疆地區(qū)大部分是民族地區(qū)；民族地區(qū)自然保護區(qū)面積占全國85％以上；民族地區(qū)資源非常豐富，水利資源蘊涵量占全國的66％。石油基礎(chǔ)儲量占全國的22.05％，天然氣儲備量占全國的41％，煤炭儲量占全國的36.0％。改革開放30年來，民族地區(qū)社會經(jīng)濟得到全面發(fā)展，但是由于自身經(jīng)濟基礎(chǔ)相對落后，在總體水平上與其它地區(qū)仍然有較大差距，民族地區(qū)同其他地區(qū)日益擴大的經(jīng)濟發(fā)展水平對民族地區(qū)的社會穩(wěn)定提出了巨大的挑戰(zhàn)。

因此，全面推動民族地區(qū)的發(fā)展，不僅具有重大的經(jīng)濟意義和社會意義，而且具有重大的政治意義。少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟社會全面發(fā)展，是加強民族團結(jié)、維護祖國統(tǒng)一、保障邊疆安全的迫切需要，是全面貫徹落實黨和國家民族政策的必然要求。

給予民族地區(qū)優(yōu)惠政策，讓民族地區(qū)依靠自己的力量發(fā)展起來，是中央政府支持民族經(jīng)濟發(fā)展的有效手段，本文建議試點一家綜合經(jīng)營型政策銀行，總體上要求中央財政支付少，但對于民族地區(qū)經(jīng)濟促進作用大，而且便于中央政府直接調(diào)控地方經(jīng)濟發(fā)展。中央政府對于這種金融創(chuàng)新給予政策支持的可能性大。

其次，該建議有利于民族地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟。

在綜合經(jīng)營型政策銀行創(chuàng)新中受益最大的就是試點的民族地方政府，首先，該行的資本金是由中央財政支付，地方政府不存在資金投入壓力，其次，該行作為政策性銀行，可在區(qū)外融資為區(qū)內(nèi)增加了貸款資金，有利于緩解區(qū)內(nèi)資金需求缺口；對區(qū)內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)的直接投資和間接管理有利于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于區(qū)內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展。再次，地方政府可以通過該行實現(xiàn)部分區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策，最后，該行的業(yè)務(wù)彌補了區(qū)內(nèi)現(xiàn)存金融機構(gòu)的不足，有利于區(qū)內(nèi)金融行業(yè)的健康發(fā)展。在該行試點中受益最大的地方政府全力配合該行的建立和發(fā)展是必然的選擇。

最后，民族地方法律制度有利于解決制度創(chuàng)新的法律問題。

試點銀行建立的最大難題之一就是法律制度上的限制，我國《商業(yè)銀行法》第42條規(guī)定：“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資，但國家另有規(guī)定的除外，”這就確立了我國對商業(yè)銀行經(jīng)營的法定限制，除了在《商業(yè)銀行法》第43條對商業(yè)銀行的投資業(yè)務(wù)范圍做出限制性規(guī)定外，還在《商業(yè)銀行法》第74條對商業(yè)銀行違反第43條關(guān)于投資限制性規(guī)定的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，我國《證券法》第6條規(guī)定：“證券業(yè)、銀行業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，證券公司與銀行、信托、保險業(yè)務(wù)機構(gòu)分別設(shè)立。”《保險法》第6條也規(guī)定：“經(jīng)營商業(yè)保險業(yè)務(wù)必須是依照本法設(shè)立的保險公司，其他單位和個人不得經(jīng)營商業(yè)保險業(yè)務(wù)。”但民族地區(qū)立法自治權(quán)有利于解決這種法律限制，而且不會對現(xiàn)行監(jiān)管法律造成嚴(yán)重打擊。第一，試點銀行在性質(zhì)上屬于地方性的政策性銀行。從立法本意上看，當(dāng)前《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法》的立法對象是盈利性的金融企業(yè)而試點全能金融機構(gòu)帶有明顯的公益性的特征，以《商業(yè)銀行法》第43條規(guī)定為例，法規(guī)最后就有“但國家另有規(guī)定的除外”這種立法保留，《證券法》和《保險法》只需在修訂中加入這種立法保留即可，整個法規(guī)修訂成本非常低，更重要的是這種修訂并不會影響法規(guī)對其它金融機構(gòu)的分業(yè)監(jiān)管。第二，對于政策性銀行我國目前還設(shè)有完整的法律出臺，未來在制定政策性銀行法時可以將這種綜合經(jīng)營型的政策性銀行制以法律的形式界定下來。這就使試點銀行具備了國家法律上的認(rèn)可。第三，民族地方立法自治權(quán)為全能銀行的創(chuàng)新提供了法律保障，試點地區(qū)可以通過單行條例為中央政府的特事特例提供了地方法律支持。在民族法律中單行條例是自治機關(guān)就民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化、社會生活的某些方面的專項自治立法，它的制定和實施有較為嚴(yán)格的報批和備案程序。單行條例既可以根據(jù)民族自治地方民族和社會特點對國家的法律法規(guī)給予變通和補充，又可以在國家沒有立法的領(lǐng)域，對自治地方出現(xiàn)的新的社會關(guān)系和新的情況以單行條例的形式加以規(guī)范，它的顯著特點就體現(xiàn)在一個“單”字上，體現(xiàn)在對一個特殊問題的解決上，而且具有很強的操作性，試點民族地方出臺混業(yè)經(jīng)營的相關(guān)單行條例為試點全能銀行的成立和運作提供了法律支持。

另一方面，民族地區(qū)立法機關(guān)通過制定相關(guān)單行條例，既配合了地方政府的工作，又維護了立法機關(guān)立法自治權(quán)的優(yōu)勢，最后還能促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，因此，從地方法律維護全能銀行的運作并不存在較大的阻力，具有很強的操作性。