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編者按：本論文主要從相關概念、研究假設和分析邏輯；政府競爭、公共職能缺失與公共服務業；不確定預期、國民收入不均等分配與消費性服務業；代工生產、加工貿易和生產性服務業等進行講述，包括了現代服務業的上述三方面是一個有機的構成、中國服務業增加值占GDP比重一直處于較低的水平、政府將GDP增長視為唯一目標，從而將資源都集中于經濟增長相關的領域等，具體資料請見：

中國現代服務業長期低水平的穩態狀況，與改革以來中國政府公共職能缺失和經濟發展模式有直接聯系。以GDP增長為導向的發展模式使政府將資源過多投入與經濟增長及其相關的領域，直接導致了公共服務供給不足；公共服務的短缺使居民形成未來的不確定預期，消費傾向不斷降低，儲蓄率增加，從而使消費性服務發展緩慢；消費減少帶來的內需不足以及儲蓄形成的過剩生產能力必然依靠出口來解決，由此形成的代工生產和加工貿易又限制了生產性服務的發展。

關鍵詞：政府職能；公共服務；消費性服務；生產性服務

一、引言

中國服務業增加值占GDP比重一直處于較低的水平，這長期以來都是個難解之謎。雖然中國各級政府不斷地提出服務業發展目標并相繼出臺各種鼓勵政策，但服務業發展滯后的狀況并沒有得到根本性改善，全國服務業占GDP比重不增反降。江小涓和李輝認為這一現象與我國經濟增長模式、經濟體制、認識和政策以及統計口徑等多方面的原因有關。夏杰長與霍景東認為政府的制約作用是服務業發展較慢的關鍵；汪德華和白重恩等人在控制了經濟發展階段的影響后，認為一個國家服務業的發展受制度質量的影響。他們的研究顯示，人均收入水平相近的國家，如果政府規模較小、司法體系能夠較好地發揮第三方執行的功能、創造出更好的契約執行環境，則服務業所占GDP的比重會相對較高。裴長洪和夏杰長認為對外開放不足是中國服務業發展滯后的重要因素之一。

眾多的分析都是基于供給的視角，因而在此基礎上所建議采取的政策，不外乎是通過體制改革來放松對服務業管制。我們認為，中國服務業發展滯后固然有供給層面的原因，但需求方面的因素可能更為重要。對各類服務業的需求不足，是現有促進服務業發展的政策效果不明顯的根本性原因。因此，從需求角度考察服務業發展障礙可能更具現實性和本質性，尤其是要立足轉型時期中國政府這個經濟發展最大推動者的行為來進行解釋。政府公共財政提供了獨特的分析視角。

二、相關概念、研究假設和分析邏輯

本文分析所用的范疇，主要是Grubel＆Walker從服務對象的視角對服務業所做的區分，具體來說是三類服務業：第一，現代公共服務。一個國家的公共服務大致有四個層次：基本生存服務，包括社會保障、社會福利和救助等，主要是保障居民的生存權；公共發展服務，主要是教育、醫療等；環境服務，包括公共交通、公用設施和環境保護等；公共安全，包括食品藥品安全、治安和國防安全等。第二，現代消費性服務。消費服務業主要是為提高城鄉居民生活質量、適應居民消費結構升級的服務業，如商貿服務業、房地產業、旅游業、市政公用事業、社區服務業、體育事業等。第三，現代生產性服務。生產性服務業是為商品和勞務的生產者提供中間投入的服務，因此它體現為企業的生產成本的一部分。如交通運輸業、現代物流業、金融服務業、信息服務業和商務服務業等。一般來說，生產性服務貫穿于企業生產的上游、中游和下游諸環節中，以人力資本和知識資本作為主要投入品，把日益專業化的人力資本和知識資本引進制造業，是二三產業加速融合的關鍵環節。

現代服務業的上述三方面是一個有機的構成，它們之間相互影響。我們在本文中從決定服務業發展的外生角度，提出了這么一個重要的研究假設：當前我國現代服務業比重偏低以及長期內處于低水平的穩態狀況，可能與改革以來中國政府公共職能的缺失和經濟增長模式有直接的聯系。以GDP增長為導向的發展目標和政績考核要求，使政府將資源過多投資于基礎設施等與經濟增長直接相關的領域。而在諸如醫療衛生、教育和社會保障等有關民生的投入短缺，這導致了公共服務供給不足；政府公共職能缺失加上包括住房、醫療、教育、社保等體制的政革帶來了居民未來支出和收入的不確定性，直接降低了國內居民消費傾向，消費性服務發展緩慢，從而帶來內需不足；在內需不足的條件下，經濟增長只能依靠出口拉動，勞動力成本較低的比較優勢迫使中國選擇了代工生產和加工貿易，生產性服務需求不足。從而限制生產性服務的發展。由此我們推出，中國現代服務業發展滯后的核心在于政府公共職能的缺失。

三、政府競爭、公共職能缺失與公共服務業

諾思指出，非洲經濟發展滯后的根本原因，是缺少專注于經濟增長的政治制度，而東亞地區經濟增長的奇跡，在很大程度上歸功于能成功執行與保障經濟高速增長的“政府治理”模式。保障這種模式得以順利運行的主要機制，則在于地方政府的競爭。據此而言，財政分權改革是導致中國出現經濟增長奇跡的關鍵性制度安排。政府組織治理結構中自上而下的集中體制安排的特征，是上級領導擁有任命地方官員的絕對權威，并且中央又根據經濟增長作為政績來考核地方官員，從而導致這種基于GDP考核的政治晉升激勵，大大強化了中國地方政府的競爭的程度。因此，地方政府具有在經濟和政治上的雙重激勵，從而使得其有動力來努力發展本地經濟。

然而。這種基于經濟和政治的雙重激勵，導致了政府公共職能的嚴重缺失。政府將GDP增長視為唯一目標，從而將資源都集中于經濟增長相關的領域，而沒有將資源分配至可持續發展的領域，所以導致公共服務提供不足。張晏等人指出，政府競爭的重要策略，就是為地方經濟“招商引資”，尤其是競相吸引外商直接投資。因此，這就派生了對地方政府改善基礎設施的激勵。政府會不斷增加基礎設施投入，從而吸引外資并最大限度地加快其經濟增長速度。

一方面，隨著經濟轉型的深入，中國政府職能逐漸從建設型政府向公共服務型政府轉變，每年預算內經濟建設費占財政總支出的比重也開始逐漸降低。如圖2所示，1978年該比例為64.08％，到1990年降為44.36％，2006年約為26.56％。然而，這是建立在財政支出這個分母也大幅增加的基礎上的，其絕對數增加并不低。1990-2006年間，大部分年份經濟建設費增長率維持在13％以上而商于同期GDP增長，1999年政府的經濟建設費增長率甚至達到20.1％，遠遠超過同期名義GDP增長率6.2％的水平。

另一方面，從政府預算內資金按項目分類支出來看，對醫療教育和社會保障等與民生相關的投入，并沒有隨著經濟增長而得到顯著改善。從圖2我們可以看出，政府財政總支出中科教文衛支出比例一直在18-20％左右徘徊，1996年以后還呈現出明顯下降的趨勢。2004年以后科教文衛支出絕對水平的增長率雖然有所提高，但占財政支出比例依然只有18％左右，這個比例和20年前基本持平。將科教文衛支出進行細分，可發現擁有全球近五分之一人口的中國，其教育經費只有全世界的1％左右，人均教育公共支出在世界153個國家和地區中名列第145位。2007年全國教育經費支出占GDP比重為2.85％，遠遠低于聯合國要求的6％水平。2007年中國醫療衛生支出總額為1989.96億元，占全年GDP的0.8％和財政支出總額的4％，占全球總衛生經費支出的比例僅為2％左右。

社會保障支出的性質比較特殊。從理論上來說，作為國家發展穩定器的社會保障支出，與經濟發展有著此消彼長的關系。但是這個結論只適用于市場經濟發達的國家。中國的社保制度呈現出明顯的城鄉二元結構。孫光德和董克用的研究表明，1991-1994年間占中國人口80％的農民只享有10％左右的社會保障費用。而且，中國目前大約有4億人沒有任何社會保障。這意味著中國的社保支出并不能單純用與經濟增長的關系來反映。如圖2所示，從1996年開始，社會保障支出額有較大幅度的提高，這主要是因為國有企業改革導致大量工人下崗，由此帶來的社會救助、優撫安置、社會保險支出也大幅增加，此后，2002年還一度出現增幅下降的趨勢，至2005年以后，又恢復每年20％左右的增長率。2007年我國社會保障支出總額為5447.16億元，僅占GDP的2.2％，財政支出總額的10.94％。盡管逐年在增加，但是離15-20％的發展目標還相差甚遠，同期歐盟發達國家社會保障支出占財政總支出的比例都在45％以上。

上述政府資源投入結構直接導致了公共服務的供給嚴重不足，再加上政府在這些公共服務部門的市場準入限制，又影響了民營資本和境外資本進入這些行業。公共服務業的發展由此只能單純依靠政府力量來推動。由此帶來的公共服務提供不足也是顯而易見的。以醫療為例，我國城鎮職工醫療保險改革是從公費、勞保制度過渡來的，很多非正規就業和城市居民難以加入，非參保人員得不到任何資助；新型農村合作醫療制度還未建立起一個長效籌資機制，鄉鎮衛生院基礎設施差，醫務人員缺乏，技術服務跟不上；藥品方面，價格低、用量少的藥品遭市場排擠，藥品流通秩序混亂。這些都與政府投入較少有著緊密的關系。

四、不確定預期、國民收入不均等分配與消費性服務業

政府對住房、教育和醫療、養老等制度所進行的一系列帶有市場化傾向的改革，使中國政府的公共職能嚴重缺失。在公共服務提供不足的情況下，提高了居民對未來支出和收入的不確定性預期，謹慎性儲蓄動機大大增強。因而消費性服務業失去市場支撐而發展緩慢。

首先，從支出角度來看，醫療改革、教育改革和住房改革，使許多原來由國家和社會承擔的支出轉由個人承擔，居民消費結構中教育、醫療、住房等支出不斷提高，導致了支出的不確定性提高。以教育為例，在社會福利良好的發達國家，到高中都是義務教育，高校學生家庭所分攤的高校教育成本比例通常在13—15％，而目前中國分攤的教育成本占高中全部投入的70.1％，占大學的66％。2006年全國衛生總費用中，政府、社會和個人的衛生支出分別為18％、32.6％和49.4％，個人承擔的醫療衛生費用幾乎占了一半。一項對于日本社會保障制度的研究表明，健全的社保制度有助于降低個人儲蓄率。Gruber＆Yelowitz對于美國bledieaid(一項針對低收入階層婦女和兒童的醫療保險項目)的研究也支持了該結論。

圖3顯示，隨著人民生活水平的提高，城鎮居民用于食品支出的比例越來越小，從1990年的54.25％下降到2007年的36.29％；與此同時，醫療等費用正在大幅度攀升，1990年人均醫療費用為25.67元，占總支出的2.01％，到2007年人均支出增加了26倍，同期個人可支配收入只增長了8倍多。2007年中國社會藍皮書指出，“看病難、看病貴”是三大突出的社會問題之一。教育和住房支出也在不斷提高，這是我國住房改革和教育體制改革下的必然結果。消費結構中較高的醫療、住房和教育支出提高了居民預期消費的不確定性，從而增加了家庭的儲蓄傾向，最終形成全社會的消費不足。

其次，從收入角度看，失業的增加以及社會保障體系的不完善，也直接加大了居民收入的不確定性。1997～2003年，國有企業改革的減員增效使職工下崗現象比較突出。2003年以后，由于經濟增長就業市場相對穩定，然而隨著全球性金融危機的爆發，內外需求疲軟導致企業新增投資凍結，失業人數迅速增加，制造業和建筑業是最嚴重的行業。中國社科院的《社會藍皮書》指出，2008年城鎮經濟活動人口失業率約為9.4％，遠遠超過人力資源和社會保障部公布的4％這個城鎮登記失業率。而且預計2009年上半年失業率估計將升至11％。與此同時，社會保障嚴重不足，居民對未來風險和收入預期的不確定性使他們對當期消費產生后顧之憂。

此外，國民收入的不均等分配也在一定程度上降低了居民的消費能力。陳志武認為，如果將整個中國社會分成政府、城鎮居民和農民三類，那么改革開放過程中政府所得到的好處是最多的。以名義收入來看，1990年全國財政收入是2937.1億元，同期城鎮居民可支配收入和農村居民收入分別是1510.16元和686.31元；2007年，這三個指標分別是51321.78億元、13785.81元和4110.36元。從增長率來看，18年來政府、城鎮居民和農村居民的收入分別翻了16.5倍、8.13倍和4.99倍。從圖4中我們發現，1994年稅制改革以后，從1996年開始，人均財政負擔的增幅就高于城鎮居民、農村居民和GDP的增幅，并且十幾年來一直維持這種分配格局，到2005年以后，這種分配的差異性更加明顯。2007年國家稅收收入絕對額增加了45612.99億元，同比增長33.7％，而同期，名義GDP增長為16.95％。國民收入的不均等分配使政府掌握的財力較多，居民占有財富較少，收入份額的相對下降使其對消費性服務的需求不足，從而阻礙了消費性服務業的發展。

居民未來預期的不確定直接導致謹慎性儲蓄的提高。1990年，我國城鎮居民家庭人均消費支出占可支配收入的比重是84.69％，然而隨著人均收入的提高，消費支出的增加卻嚴重滯后于個人可支配收入增加，消費支出比例逐年下降，到2007年降至72.52％，與此相對應的是家庭儲蓄率不斷上升。從國際經驗來看，儲蓄率較低的國家和地區其服務業相對較為發達。例如，歐美發達國家服務業占GDP比重一般都在70％以上，1999年以來，歐盟27國的家庭儲蓄率一直穩定在11-12％之間，美國的儲蓄率1998年以后僅為1-2％。

從1985年以來，中國服務項目價格指數大大高于居民消費物價指數、商品零售價格指數、工業品出廠價格指數、原材料燃料動力購進價格指數以及固定資產投資價格指數等各類指數。服務價格的提高在一定程度上減少了消費需求，從而限制消費服務業發展。事實上，消費者服務支出的擴大并不是基于實際供給能力的增加，而是基于服務價格的上升。程大中的研究進一步指出。由于服務部門勞動生產率增長相對滯后、服務需求缺乏價格彈性，服務價格又在不斷上漲，服務支出比重增加，因此中國在服務消費方面已經顯露出“成本病”跡象。

五、代工生產、加工貿易和生產性服務業

居民消費傾向的降低導致本國內需嚴重不足，儲蓄率的不斷提高導致國內生產能力的嚴重過剩，出口成為其消化過剩生產能力的唯一渠道，中國經濟增長開始大量依靠出口來拉動。圖5是1978-2007年中國最終消費支出、資本形成總額以及貨物服務凈出口對GDP總值的貢獻率。從中可以看出，20世紀90年代前，國內最終需求對GDP增長貢獻率一直維持在50％以上，然而進入21世紀，內需的貢獻率出呈現顯著的下降趨勢；資本形成總額的貢獻率則相對較高，這主要反映了為加快基礎設施建設而增加的固定投資，2000年以來，其貢獻率有不斷上升趨勢，在2003年甚至達到了63.7％。在消費貢獻率下降而投資貢獻難以進一步提升時，經濟增長的引擎自然轉向出口。比較圖5中消費和出口的貢獻，我們發現兩者具有明顯的互補性。即在投資相對穩定的情況下，內需不足需要依靠出口來彌補。這在1986、1994和1997年這三年內顯得尤其明顯。隨著內需貢獻率的不斷下降，短期內必須依靠投資來進行彌補，然而當資本形成總額到達一定程度時，只能依靠外需即出口擴大來解決，這在2004年以后變得更加顯著。

中國充分發揮低要素成本的比較優勢融入全球經濟的主要途徑，就是通過代工生產發展加工貿易，由此形成了世界制造中心。這制約了自身的生產性服務發展空間，這體現在：

第一，需求層面。融入全球價值鏈低端的代工生產環節，充當“世界操作工”，只需要低端服務的投入，而不需要高級生產性服務業的投入。在外資代工制造業中，跨國公司形成了一種封閉的網絡生產體系，制造業增加值中很大一部分是由FDI企業創造的，在這種封閉網絡體系下，FDI形式的制造業的繁榮。并不對本土高級服務業產生市場需求。

第二，供給可能性。價值鏈高端所體現的生產性服務業，尤其是其知識密集型服務業，是發達國家的主要競爭優勢和控制發展中國家的主要工具，它們往往選擇在發達國家配置，但也會追隨其高端制造業FDI的需求進入中國，并且加強跨國公司的技術壟斷，排擠中國高端服務業發展的空間。如2002年中國服務業FDI占總使用外資金額比例為20.28％，生產性服務FDI比例約為4.41％；2007年服務業FDI增加到309.83億美元，占總FDI的41.44％，生產性服務FDI比例也上升為15.36％。

第三，代工企業升級受阻。代工企業在進行功能升級時，即進行非實體的研發、設計、品牌、營銷等高端服務業發展道路時，往往會受到處于價值鏈高端的跨國公司的限制，如以撤銷訂單等相威脅，從而阻止本土企業的服務化進程，使其處于“被俘獲”的地位。

第四，價值鏈層面。中國加入全球價值鏈雖然有利于產品升級和工藝升級，但是也會妨礙其功能升級，而功能升級恰恰是發展現代生產性服務的重要載體。相反，國內價值鏈下的產品升級和工藝升級雖然不如國際大買家主導的全球價值鏈，但是由于其自行設計和研發，自打品牌和營銷網絡，因此必然有利于生產性服務發展。在這個意義上，注重全球價值鏈的代工生產外向型經濟發展模式，也限制了本國現代生產性服務的發展。

從另一個層面來說，過多地發展代工制造活動，會對生產性服務業產生擠出效應，表現為代工制造業在諸如資金、高素質人才等生產要素方面與服務業形成激烈的競爭；代工制造業發展在相對較低的投人情況下，企業無須發展生產性服務業也可以獲得相對較高的利潤，這也抑制了企業開發高端服務業的動機；較低的絕對利潤也導致企業也沒有能力發展生產性服務業。這樣就形成了一種惡性循環。

六、結語

中國現代服務業發展相對滯后并不能僅僅從經濟體制、收入差距以及政府法制水平等視角來解釋。我們的研究表明，如果從公共服務、消費性服務和生產性服務來界定現代服務業的內涵，那么中國現代服務業長期低水平穩態發展的根本性原因在于政府公共職能的缺失，這種缺失使中國現代服務業陷入了惡性循環的發展進程。

因此，當前要從根本上解決中國現代服務業發展問題，核心就在于改變基于GDP的考核目標，確保公共投入的強制機制，政策導向更多立足于人類發展。當然，改變現代服務業發展現狀，還可以從根據各類服務業的特性來區別對待，例如通過放松管制允許公共服務的競爭性提供，通過減稅等政策提高消費者可支配收入以增強其消費性需求、通過財稅和金融政策的優惠發展生產性服務業等，從而使中國現代服務業發展能得到良性發展。