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編者按：本論文主要從城鄉結合部的土地流轉；城鄉二元社會保障的銜接；城鄉二元的行政管理等進行講述，包括了農村的集體資產主要包括土地、房屋和集體經濟企業、由集體經濟組織自主開發利用集體使用土地所涉及到的農轉居人員、城鄉二元結構的治理與政府行政管理理念的創新密不可分等，具體資料請見：

摘要：我國城鄉結合部地區由于長期處于城鄉二元管理體制的雙重管理之下，在有些特定的政策領域存在管理盲區，尤其是土地管理比較混亂。在城市化的浪潮中，如何在城市擴張的過程中實現城鄉結合部地區的土地合理流轉，對于改變城鄉結合部地區的城鄉二元結構和實現統籌城鄉發展具有重要的理論和現實意義。本文主要以北京市豐臺區為例就城鄉結合部地區的土地流轉問題進行論述。

關鍵詞：城鄉結合部；土地流轉；集體資產處置

北京市豐臺區由于受到地理位置、區位條件和人們思想觀念等方面的制約，城市化的進程和地區經濟的發展明顯滯后于北京市的其他城區。由于地處城鄉結合部，豐臺區城鄉二元經濟和城鄉二元政府管理體制長期并存，其中，豐臺區農居混雜及“城中村”問題突出，城鄉分割的土地管理體制和行政管理體制亟待改革。但由于歷史原因，豐臺區仍實行城鄉割裂的二元管理體制，即根據戶籍劃分管理地域范圍和職責，街不管農，鄉不管居，與行政區劃本身的邏輯恰恰相反。由于豐臺區的問題極具代表性，也是許多城鄉結合部地區在推動城市化的進程中普遍面臨的問題。因此，對豐臺區的分析和研究就能為許多存在類似問題的城市和地區(尤其是城鄉結合部)的土地合理流轉和城鄉二元結構治理提供借鑒和啟示。

一、城鄉結合部的土地流轉

在鄉村城市化過程中，集體資產的處置是明晰行政區域界線的前提。豐臺區絕大多數鄉、鎮的集體經濟產權制度改革已基本完成。改革后建立起了農村的集體經濟股份合作制，每個農民或集體經濟成員都成為合法的股東，擁有從集體經濟中獲得收益的權利，因此，這種新型的農村集體經濟組織真正做到了與每個農民息息相關。

農村的集體資產主要包括土地、房屋和集體經濟企業。在農轉居過程中，這些資產應通過不同途徑進行處置。針對豐臺區的自身情況，以集體經濟組織為單位分批次、分步驟地實現農村土地的合理流轉是較穩妥的做法。也就是說，在農轉居過程中，首先要區分不同地區的集體經濟組織，并進行徹底的清產核資和產權界定，這一工作在豐臺區的絕大多數鄉鎮已經完成。然后，要以不同的集體經濟組織為單位逐步實現集體土地的合理流轉。目前，主要有兩種處置方式：第一種方式是通過國家征地的形式實現集體土地的流轉，并按《中華人民共和國土地管理法》和國家政策文件的規定給予失地農民經濟上的補償，同時，要考慮給予相關的集體經濟組織適當的經濟補償，用于維持集體經濟繼續運轉的資金支持。在采用這種方式實現土地流轉的過程中，要保證給予失地農民的經濟補償不僅能夠真正彌補農民失地的損失，而且能幫助他們獲得重新謀生的手段，以保證他們的長久生計。第二種方式是在不改變農村集體土地使用權的前提下，由農村的集體經濟組織創建自己的房地產開發公司及實體企業，自主進行合理的開發利用，這種方式在豐臺區的一些鄉鎮目前也有采用(例如盧溝橋鄉和南苑鄉)。這種農民自主開發的方式是一種全新的現象，目前在開發過程中會面臨許多問題需要加以解決：一是政府的相關部門對于農村集體土地進入市場沒有制定相關的政策法規，造成這一領域存在法律和政策盲區。特別是城鄉結合部地區的土地流轉問題，一直以來就處于政策管理的真空地帶。按照《中華人民共和國土地管理法》，農民在行政區劃的調整完成后會從農民轉變成居民，其所擁有的土地要相應轉變為國有土地。因此，為了保護農民的合法利益，城鄉結合部地區在農轉居后其土地的性質可以由集體所有轉變為國家所有，但國家仍可保留原集體經濟組織和農民對土地的使用權，在向政府交納一定稅費的基礎上可轉變原土地的使用功能(即從過去的農村農業用地轉變為城市商業用地)，允許其成立房地產開發公司和實體企業自主開發利用。二是農村集體經濟組織由于自身資金實力薄弱，在開發利用其土地的過程中會面臨包括資金在內的一系列困難。同時，由于農民組織缺乏完善的專業知識、現代化的組織機制和高效的經營管理技術，其經營往往也缺乏效率，直接導致其開發的房地產項目質量較差、管理不善。三是，農村集體經濟組織的房地產開發公司在開發其擁有使用權的土地時，同樣要遵循城市規劃的原則和具體要求，在政府的統一指導下進行合法的、有序的開發利用。政府應對農民及農村集體經濟組織的這種行為進行規范和引導，將其控制在適當的范圍內。

在國家政策法規不健全的情況下，城鄉結合部地區的土地開發和土地管理還是應主要走國家征地、出讓這一正常開發的道路，但也可以考慮向那些經過改制的農村集體經濟組織及其相關的房地產開發企業進行適當的政策傾斜，從而使這些城鄉結合部地區的農村集體經濟組織和農民能夠在城市化的進程中獲得更多的由土地帶來的收益。農村的集體資產還包括農民的房屋和集體經濟企業。農民房屋的處置是與土地的流轉緊密聯系在一起的。在土地流轉的過程中，土地上附著的房屋是一并進行處置的，因此不管是通過上述兩種方式中的哪一種開發利用農民的土地都應該對土地上附著的房屋實施經濟補償以彌補農民的損失，這在相關的政策文件中都有明確的規定。二、城鄉二元社會保障的銜接

社會保障問題是關系到人民生活和社會穩定的關鍵問題。在土地流轉的過程中，由于農民的身份發生變化，從農村的農民轉變為城市的居民，這就要求為他們提供相應的社會保障(包括養老保險、醫療保險、失業保險和最低生活保障等)。由于過去農村并沒有相應的社會保障措施，這批農民也沒有自己的社會保險賬戶并交納相應的社會保險金，為他們提供相應的社會保障勢必成為地方政府沉重的負擔。在這里結合城鄉結合部地區土地流轉的兩種不同方式分別加以討論。

第一，涉及到通過國家征地的形式來處置集體土地和房屋的相關農轉居人員，北京市人民政府的相關文件明確規定，其補繳的社會保險費由征地單位從征地補償費中直接撥付到其所在區、縣的社會保險經辦機構。農轉居人員實現轉工后，與城市居民一樣，由國家、所在企業和個人共同承擔后續的部分。對于自謀職業者，可保留其已經由征地單位補繳的社會保險金個人賬戶。對于后續部分，如果能自行交納本應由企業和個人分別交納的社會保險費，就仍然可以按照上述辦法進行處理。但如果無力支付其后續部分，其社會保險金個人賬戶內的金額可以在其退休后一次性支付給本人。

第二，由集體經濟組織自主開發利用集體使用土地所涉及到的農轉居人員，可比照國家征地時所采取的處理方法來處理，即由集體經濟組織幫助補繳社會保險費。對于轉工人員、自謀職業者和超轉人員的社會保險可比照上述辦法辦理。另外，在以集體經濟組織為單位逐步實現對農民土地的處置并辦理相關社會保險的過程中，可采取分期分批的原則，即土地先被征用和開發的先行轉居轉工并辦理相關的社會保險，因為只有這樣才能保證農民在轉居后收入有來源、生活有保障，同時也減輕政府在轉居過程中所面臨的經濟壓力和管理壓力。但在分期分批開發利用農民土地的過程中，政府又要做好中長期規劃，避免盲目開發和雜亂開發。

三、城鄉二元的行政管理

城鄉結合部地區在土地流轉的過程中，在城鄉二元管理體制上也要進行相應的改革，這就對政府的行政管理提出了新的要求。首先，撤銷鄉、設立地區辦事處并合理安排其管轄面積，以地區辦事處作為城市化和農轉居過程中的過渡形式，集中處理在城市化和農轉居過程中出現的各種問題以及原鄉建制下的遺留問題。在條件成熟的情況下，可在原來鄉的基礎上實行“一套人馬，一塊牌子”，由地區辦事處來處理城市化和農轉居過程中的遺留問題并對轄區實行統一管理，從而避免在行政管理和財務管理過程中出現的混亂現象。其次，城鄉結合部在穩步推進城市化的進程，而行政區劃的調整又主要著眼于未來的經濟和社會發展，因此在一定時期內，有些街道和地區會同時存在大量的城市居民和未轉居農民，因此需要賦予這些街道和地區辦事處同時管理城市居民和未轉居農民的權力，并分別設立相關的科室對他們進行有效的管理。第三，由于城鄉結合部地區在較長一段時間內會同時存在未轉居農民和城市居民，這樣一些街道和地區就需要同時具有管理居民和農民的權力并設立分立的科室對他們進行管理。當農民實現了從農民到居民身份的轉變之后，對其的行政管理就應從相應管理農民的科室轉移到專門管理居民的科室；當原農村的自然村撤銷后就要改建為相應的社區以對其所屬居民提供相應的服務。

四、經驗與啟示

北京市豐臺區是典型的城鄉結合部地區，城鄉二元結構長期并存，導致了豐臺區從土地管理到行政管理等方面的諸多問題。而這些問題同時也是許多城鄉結合部地區普遍存在的現實問題。從北京市豐臺區的土地流轉和行政管理體制的改革，我們可以發現一些有益的經驗和做法。

第一，在行政區劃調整過程中實現城鄉二元結構的治理，首先需要城鄉結合部的農村地區完成對農村集體資產產權制度和組織形式的改革，完成對農民資產的清產核資和產權界定，建立起以農村集體經濟為基礎的農村集體經濟組織，并按照現代企業制度和股份合作制的原則進行管理。這是城鄉結合部地區對城鄉二元結構進行治理的前提條件和基礎。

第二，城鄉二元結構是城鄉結合部地區存在的客觀情況，在行政區劃調整的過程中需要重點處理的問題是實現農民土地的合理流轉和農村集體經濟組織的資產處置。處置農村集體經濟組織的資產要按照現代企業制度的要求，在農村集體經濟組織進行深入的組織機制和資產管理改革的基礎上，分步驟地實現農村集體經濟組織管理和運作方式、經營理念以及經營方式的轉變，并在行政區劃調整的過程中完成從農村集體經濟組織向城市集體經濟組織的轉變。

第三，城鄉二元結構的治理與政府行政管理理念的創新密不可分。由于城鄉二元結構在城鄉結合部地區的長期存在性，這就要求地方政府要努力轉變行政管理理念，嘗試建立地區委員會，對管轄范圍內城市和農村形態的各種問題進行綜合治理，同時對未轉居農民和城市居民進行有序管理。在行政區劃進行調整之后，要完成相關的城鄉銜接問題，從組織機構、人員管理、資產管理等多個方面實現從農村向城市的過渡和轉變。