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編者按：本論文主要從政府采購績效審計的基本含義、當前政府采購績效審計存在的問題、提高政府采購績效審計質量的對策等進行講述。包括了審計法律依據不足、審計缺乏深度、審計部門與其他監管部門關系的協調存在困難、采購績效評價指標不健全、審計人員專業性不強、加快完善政府采購制度、加強和完善審計機關的監督職能,提高績效審計效果等，具體材料請見：

【摘要】建立完善的政府采購制度旨在強化財政支出管理,強化預算約束,加強宏觀管理,達到節約財政資金、提高資金使用效益和推進廉政建設的目的。但是由于在審計依據、內容和實施過程等方面存在的局限影響,政府采購績效審計的開展與發展受到制約。

【關鍵詞】政府采購;績效審計;跟蹤審計

政府采購是政府支出的重要組成部分,自1998年在全國開展以來,經歷了十多年的審計,采購金額從1998年的160億元增加到2006年的3000億元,采購范圍逐漸擴大,采購品種逐漸增加,基本上達到了加強宏觀管理、節約財政資金和推進廉政建設的目的?！吨腥A人民共和國采購法》第68條明確規定:審計機關應當對政府采購進行審計監督,政府采購監督管理部門、政府采購各當事人及有關政府采購活動應當接受審計機關的審計監督。由于在審計依據、內容和實施過程等方面的局限影響,政府采購績效審計的開展與發展受到制約。

一、政府采購績效審計的基本含義

政府采購的主體是依靠國家預算資金運作的政府機關、事業單位、社會團體等。政府采購為非商業性、非盈利性購買行為,即只能買,不能賣。政府采購的對象及范圍有:各級使用財政性資金單位(下稱采購單位)使用財政性資金購買列入政府采購集中采購目錄或金額超過集中采購限額標準的貨物、工程和服務。在采購方式和采購程序上有相應具體的規定,比如有地區規定集中采購金額超過20萬元以上的項目必須通過公開招標方式進行采購。隨著政府采購規范化要求的提高以及采購規模的擴大,各地政府審計機關大致在2006年前后逐步把政府采購列為審計重點,編制審計工作方案和實施方案,將政府采購辦、政府采購中心和選擇重點采購單位作為審計的主要對象。

政府采購績效審計是由專門機構和專職人員依法對被審計單位使用財政性資金獲取貨物、工程和服務等采購活動的真實性、合法性、效益性進行審查和評價,以達到維護經濟秩序、提高財政資金使用效率、加強宏觀調控的目的。

政府采購績效審計的主要內容有:政府采購預算及執行情況;政府采購預算資金撥付及進度;采購規模及與采購目錄相符情況;采購流程控制執行情況;對采購單位展開延伸審計,檢查有否擅自采購、擴大采購范圍、提高采購標準等行為。

政府采購績效審計對加強財政預算支出管理、規范政府采購程序、強化政府采購制度、促進廉政建設方面起到了積極的推動作用。

二、當前政府采購績效審計存在的問題

2007年9月至2008年3月間,筆者走訪了遼寧省沈陽、大連、撫順、本溪、丹東、清源、東港等市、縣政府采購中心和審計局機關,試圖對政府采購及其績效審計情況做比較全面、深入的了解。經過調查,看到:這些市、縣的政府都在政府采購管理部門之外設有專門負責政府采購管理控制的機構——政府采購中心,它們一般是由上一級政府批準的財政全額撥款單位,負責組織實施市、縣直各部門、單位所需貨物、工程和服務項目政府集中采購工作。按照采購法“管采分離、職能分設、政事分開”的規定,采購中心內設綜合招標部、采購部、工程部等部門。政府審計機關對政府采購的績效進行監督審計,審計對象包括政府采購主管部門、采購人、供應商和采購機構;審計的內容包括:采購項目立項、采購資金的來源、采購項目管理使用等情況。

經過調查發現,政府采購審計能夠利用政府審計的相對獨立性、強制性對預算資金的使用進行監督,但由于各方面原因,政府采購績效審計還存在如下不足。

(一)審計法律依據不足

審計法律依據不足具體表現為:一是政府采購法實施細則沒有設立。政府采購法自2003年出臺以來,相應的實施細則卻一直沒有設立,使得對政府采購各項監督內容缺乏可操作性。同時,招投標審計是政府采購審計中的重點,但是,審計機關可以參照的法律依據僅有招投標法,很難適應政府采購績效審計的需要。二是政府采購績效審計的目標在于被審項目的經濟性、效率性和效果性,由于我國目前尚無績效審計準則或指南,政府采購的績效審計只能遵守審計法和政府采購法。三是審計部門對同級財政只有處理權沒有處罰權,削弱了審計的執法力度,制約了對政府采購的監督職能的發揮。四是懲罰手段和措施無細則,落實不徹底,是違規行為屢禁不止的癥結所在。有些市地盡管劃分了政府采購有關部門的職責,但沒有對違規行為處理的細則,使某些人有了鉆空子的機會。21寫作秘書網

(二)審計缺乏深度

調查時發現,政府采購績效審計制定的審計方案存在缺陷,審計范圍過小、審計時間過少,審計缺乏深度。如某市政府采購涉及280家單位,而審計時僅延伸10家采購單位,占比3.57%,審計方案中沒有對供應商、招投標和政府采購績效情況進行延伸審計,使許多采購過程中存在的問題沒有全面反映出來,影響了整個政府采購績效審計的效果。由于審計部門事先并沒有參與具體的采購招投標過程,審計深度又存在缺陷,所以無法對政府采購績效提出意見,審計監督對政府采購過程是失控狀態。

(三)審計部門與其他監管部門關系的協調存在困難

《采購法》明確規定:政府采購有關的監管部門、審計部門、監察機關要依據法律、行政法規對政府采購實施監督。但是,由于各部門之間未能很好協調,各監督部門職能相互交叉重疊,且未能做好溝通工作,造成重復多頭監督和監督存在空白地帶的情況。比如,對納入政府采購范圍并實施招標方式采購的工程項目采購活動的監督,根據招標投標法的規定,不同行業和產業項目的招投標活動的監督,分別由其行政主管部門負責;各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝項目和市政工程招標投標活動的監督,由政府有關部門分別負責。但根據《中華人民共和國政府采購法》的規定,這些專業監督活動并不排斥財政、審計等部門的綜合性監督,造成多頭監督、重復監督難以避免,也造成部門間的執法糾紛。所以,審計部門如何處理好與其他部門在監督管理中的關系已成為政府采購審計的一大難點。

(四)采購績效評價指標不健全

隨著政府采購支出的迅速增加以及采購范圍的日漸擴大和工作的日趨復雜,公眾(特別是納稅人)想要知道的不單是政府采購開支是否合理、合法,還想對采購資金是否經濟有效地使用、采購行為是否有效果清晰明白。但目前看,我國還缺乏公認可適用的政府采購績效評價標準。目前能評價政府采購績效指標的體系只有財務指標、歷史指標和綜合性指標,缺乏非財務指標、未來價值指標、單項指標和“預警”指標,審計人員無法深入了解被審計采購項目的經濟效益,必須“借用”其他標準或是自己設計某種標準來衡量工作成果。審計人員也還沒有一個能指導審計活動,衡量被審計事實、鑒定經濟效益質量的標準,即公認可接受的績效標準可供利用。在這種情況下,就造成了對政府采購績效的評價無據可依,無疑會影響績效審計的質量和宏觀經濟政策影響等社會效益的評價。

(五)審計人員專業性不強

之所以政府采購績效審計停留在采購資金收支審計上,疏于對招投標、項目進展和政府采購績效等重點方面的監督,主要原因是審計人員的業務素質沒有達到政府采購績效審計的需要。政府采購績效審計所需知識超過單純政府采購資金審計的范疇,它涉及到財政政策、貿易政策和產業政策等多方面,是政策性強而又復雜的綜合性審計監督。正是由于政府采購績效審計工作涉及面廣,一些采購專業性強,而又缺乏相應的規范性具體措施,僅靠審計部門現有的人員及專業知識是不能適應對這一工作監督需要的。它要求審計機關擁有具備如下知識的人才:如經濟學、社會學、法律、財會、計算機、信息系統、工程建筑學等,要求審計人員要非常深入地掌握政府采購工作方面的專業知識。

三、提高政府采購績效審計質量的對策

針對政府采購績效審計存在的問題,筆者建議采取以下措施加以糾正和解決,以達到發揮審計監督職能、加大審計監督力度、提高政府采購效率和效果的目的。

(一)加快完善政府采購制度

1.建立健全政府采購法律體系

以公開、公平、公正、效率、效益原則,完善我國現有的采購法律體系。以《中華人民共和國政府采購法》為基礎,配套采購法實施細則,盡快制定政府采購供應商質疑處理辦法,將政府采購實際工作納入有法可依、有章可循的軌道。

2.建立預算約束機制

強化預算編制制度,并嚴格審核,確保采購預算編制的質量。設立專職預算編制審核機構或崗位進行逐部門、逐項目審核,做到:確保采購預算的合理合法性,最好建立量化指標體系;確保采購預算的完整性,防止采購項目不清而導致未來各種舞弊行為的發生;確保采購項目的真實必要性,防止采購單位挪用采購資金;確保采購預算具有關聯性,防止采購預算存在人為拆分或整合項目的問題。

3.建立政府采購監督約束機制

完善的政府采購監督體系由內部監督、外部監督和社會監督組成。內部監督機制主要靠完善內部控制機制實現,如計劃審批、招標、實施采購、質量檢查與驗收、款項支付實行真正的職務分離。在規范政府采購職能部門管理機制的同時,應借助紀檢、監察、審計等部門監督政府采購行為,防范采購風險。

(二)加強和完善審計機關的監督職能,提高績效審計效果

1.建立政府采購審計數據庫

收集政府采購有關法律、制度和辦法的規定以及預算、國內外相關業務的數據資料,對采購單位預算情況、合同執行情況、采購運行情況、使用情況、保管情況、改造情況、處置情況等方面建立全面詳細的數據庫。

2.規范政府采購績效審計程序

圍繞具體審計項目,確定審計目標,統籌規劃、全面布置、合理調配審計力量,統一編制審計計劃和審計方案,做到與相關方面充分的溝通與協調,并根據審計工作展開情況確定進一步審計程序,確定延伸審計的范圍,保證有說服力審計證據的收集程序。

3.確定標準,做好績效評價工作

由于政府采購資金來自納稅人,而政府采購一般用于公益、集體、社會等方面,評價標準比較寬泛,績效審計比較困難,該標準體系應該具有如下特點:相對高度概括,應該能夠概括被審計對象所具有的社會效益、行業效益、經濟效益等重要特征;客觀實際,應該將被審計項目的實際情況反映出來;清晰反映,評價標準指標體系應該分類清晰;彈性特點,所謂彈性是指評價標準應該隨著內外環境的變化而做相應調整。

4.做好審前調查,明確審計重點

對政府采購審計審計署6號令要求,審計組采取多種形式向有關項目主要負責人、財務與施工方面人員了解情況,應抓住資金流程整個主線,從立項、撥付、管理、使用、保管、處置等環節進行檢查,重點尋找能反映和查處由于決策失誤、管理不善等造成的嚴重損失浪費問題。

5.實現采購項目的跟蹤審計

跟蹤審計要能夠實現以下目標:通過審計資金的撥付、管理和使用,發現資金使用及管理上的問題,及時糾正違反財經法律的問題,促進政府投資的有效合理使用,并使建設資金的使用達到預期的使用效益;通過對政府投資項目建設過程和經營管理過程的跟蹤審計,揭示問題,提出建議,達到制約建設部門和行使建設管理職能部門權力過大的目的;通過開展跟蹤審計,調查建成項目的運營情況,從項目建設管理體制、投融資體制和運營機制等方面分析不能達到預期效果的原因,提出改進建議,促進項目的后續運營達到預期效果。

6.實施審計結果公告制度

實行審計公告制度是推進依法治國、依法行政、促進審計監督職能的重要手段。政府采購績效審計應按照真實性、客觀性、準確性、針對性、規范性原則的要求,結合政府采購績效審計的特點,加快政府采購績效審計結果公告的進程,保證審計公開透明、提高審計質量、增強審計責任感、降低審計風險。

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