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編者按：本論文從高校實施國庫集中支付制度存在的主要問題、高校實施國庫集中支付制度的幾點建議等進行闡述。主要包括了財政專項撥款不能及時到位、零余額賬戶無法與本單位同名其他賬戶發生往來、基建資金賬戶分開核算、零余額賬戶退庫頻繁、銀行貸款償還與融資的問題、對校屬單位賬戶撥款方面的問題、直接支付手續復雜,耗時太長、多校區核算方面的問題、同一會計系統內部轉賬問題、屬于基本支出范圍的資金使用不規范、制定適應國庫集中支付的財會制度和內部規范、適度放開單位零余額賬戶與本單位其他賬戶的資金往來、將基建會計并入事業會計系統統一核算、銀行應加強監管與服務、允許從單位零余額賬戶支付到期貸款本息、對預算外資金實行按月繳撥、后勤、醫院等非獨立法人單位由學校集中會計核算、對多校區會計核算設立附屬零余額賬戶等。詳細資料請見：

【摘要】我國高校在實施國庫集中支付制度過程中還存在一些實際問題,如基建核算,貸款償還,墊支返還,校內撥款,校區核算等等。應盡快制定新的高校會計制度,調整、完善國庫集中支付制度的具體操作流程。

【關鍵詞】高校;國庫集中支付;問題;建議

國庫集中支付制度是我國公共財政體制改革的重要內容,在規范財政收支管理,建立有效的財政監督機制,增強政府宏觀調控能力等方面起到了積極的作用。

經過部分高校幾年的試點,從2007年7月起,教育部對直屬各高校財政性資金開始實施國庫集中支付。因國庫集中支付嚴格區分了財政資金和自有資金,其支付方式的改變必然對學校目前的預算分配、超支追加、項目申報、墊支啟動、設備采購、付款方式、現金額度、人員經費等涉及財政資金的支付方面帶來很大的變化,對高校傳統的財務管理模式帶來較大的影響。兩年來的實際操作表明,盡管國庫集中支付制度在我國已實行多年,也已取得了不少經驗,但高校在實施國庫集中支付制度方面仍然存在許多問題,除了部門預算編制要求的變化,經費領撥方式的變化,資金沉淀方式的變化,結余資金管理方式的變化,資金支付方式的變化,政府采購方面的變化等等,還有待于高校財會人員在實踐中逐步適應,財政部門也應針對出現的問題對相關制度進行適當調整。

一、高校實施國庫集中支付制度存在的主要問題

(一)財政專項撥款不能及時到位

通常修購資金、科研專項等經費都是等到當年財政預算批復后才下達,有時甚至到12月才到款,而屬于基本支出和部分項目支出的資金按規定只能在當年列支,否則將作為凈結余資金被財政收回。由于撥款不及時,使得高校許多財政專項當年無經費啟動,年終財務部門只得虛列支出以保留資金。雖然財政部已意識到此類問題,從2009年起調整了撥款方式,教育部也印發了《加強教育部直屬高校財政撥款結余資金管理暫行辦法》,明確了“教育部負責的所有項目預算,均在部門預算‘二上’時細化,并在年初部門預算中下達到項目承擔單位,確保項目在預算年度內有足夠的時間組織實施”,但由于財政撥款批復要等到全國人大會議確認國家年度財政預算后才能下達,國庫集中支付年初下達的額度僅為按月平均的預撥數,對于不可能平均使用的科研項目經費來說,資金不足時無法啟動項目研究工作,特別是需要購買的設備不敢簽訂合同,只能等待下半年資金額度基本到位后才會正式實施,對于項目研究工作有一定的影響。

(二)零余額賬戶無法與本單位同名其他賬戶發生往來

以往科研等項目在財政資金尚未到款或到款不足時,可臨時從其他賬戶墊支資金,待項目資金到位后再進行內部調整償還。而實施國庫集中支付制度后,根據《財政部關于規范和加強中央預算單位國庫集中支付資金歸墊管理有關問題的通知》精神,一般不得用本單位實有資金賬戶的資金墊付相關支出,要通過財政授權支付方式或財政直接支付方式將資金歸還原墊付資金賬戶,使得為加快項目進度或提前啟動項目而發生的資金墊付不再可能,只有按部就班地根據撥款進度來實施項目進程了。這給高校教學創新機制和科學研究工作帶來了很大的經費使用制約。

此外,財政授權支付的基建、維修項目竣工后都有質保期,至少有5%的質保金需在工程項目決算列支后留作暫存,待保質期過后再予支付給施工單位。而財政項目資金不允許長期保留余額,零余額賬戶也不允許將質保金轉入本單位的銀行存款賬戶,使得需要預留的質保金無法按原制度辦理暫存。

(三)基建資金賬戶分開核算

長期以來,高校基建經費是獨立核算,國撥基建經費是直接撥入學校基建專用銀行賬戶。實施國庫集中支付后,財政撥款僅對學校事業財務設置一個零余額賬戶,盡管財政部在2007年財政支出經濟分類科目表中已將國撥和自籌基本建設支出納入了事業單位統一會計系統,但目前教育部屬許多高校因各種原因,仍按原模式將國撥與自籌基建資金在原獨立的基建會計系統中進行核算,造成學校事業會計系統收到基建撥款額度時不能列收,只能暫存,基建會計系統核算撥入經費時作為應收賬款,實際列支時轉由單位零余額賬戶代付,兩套會計系統虛設往來,核算復雜。實際上是兩個不同的會計核算體系使用同一銀行賬戶,人為增加往來核算和銀行對賬難度,在實際操作中將會產生很多問題。

(四)零余額賬戶退庫頻繁

高校學生獎學金、貧困生補助等均屬于國庫集中支付范疇,通過單位零余額賬戶轉入學生個人銀行卡上。但若學生個人銀行卡遺失更換,未及時到財務部門重新登記,就會造成銀行轉賬不成功,而零余額賬戶只支不收,不能發生退還款,按規定又不能暫存在學校其他存款賬戶上,只能辦理退庫手續,待通知學生重新登記后再辦理轉賬付款手續。由于此類情況每個月都有發生,辦理手續十分不便。

(五)銀行貸款償還與融資的問題

高校幾年前擴招、擴建所發生的銀行貸款現在已進入還本付息的高峰期,國家財政并未對高校的債務給予直接補償,因此需要靠學校自有資金解決。以往高校在不同銀行發生的貸款,都必須通過在該行開設的賬戶還本付息,其資金來源主要靠財政返還的學費、住宿費收入,但根據財政部規定,從2009年起,教育部屬高校原可以自主支配使用的上述財政預算外資金全部納入預算內統一管理,財政專戶收繳的學費、住宿費等行政事業性收費上繳財政后,將作為財政預算額度列入國庫集中支付使用。這樣,學校收入的主要來源都將納入單位零余額賬戶,學校失去了銀行存款的沉淀,而按照規定單位零余額賬戶又不得向其他貸款銀行劃賬還本付息,對于貸款高校造成資金支付障礙。同時,由于零余額賬戶只有額度,無資金沉淀,學校銀行存款的減少還將會影響到高校在金融機構籌資、融資的能力。一些貸款較多的高校在貸款到期時,銀行因信貸風險增加而不愿意續貸,造成學校流動資金緊張,貸款本息無法按期償還。

(六)對校屬單位賬戶撥款方面的問題

目前,多數高校的后勤部門和醫院經費實行獨立核算,其服務收入絕大部分來自學校撥款,因單位零余額賬戶按照《財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》要求“不得違反規定向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金”,使得后勤和醫院經費難以按慣例結算,零余額賬戶的支付規定無疑對高校向所屬下級單位銀行賬戶劃撥資金產生了障礙。

(七)直接支付手續復雜,耗時太長

因基建工程項目送交財政部駐當地財政專員辦的支付材料審核耗時過長,審核后還要寄送教育部,再轉財政部國庫司審批,并轉委托銀行支付,資金到達施工單位一般都需一個多月的時間,若中間任一環節審核出問題,都將延長付款時間,有的甚至長達三個多月。由于財政直接支付的工程進度款付款不及時,施工單位經常為此而停工,不僅影響項目施工進度,也使得施工單位因資金成本的增加而與學校產生合同糾紛。

(八)多校區核算方面的問題

由于目前國家對于財政預算單位只能開設一個零余額賬戶,同城合并組建的一些高校分校區相距較遠,核算資金無法共同使用一個零余額賬戶,這樣必然會給分校區的教學經費使用帶來困難。不論是分校區集中在校本部報賬,還是分校區核算后集中到校本部開支票結算,都會造成老師來回跑幾個小時的路程和票據傳遞環節中的安全等問題。在2004年銀行賬戶清理時,對于一個單位只能在銀行開立一個基本賬戶的規定,經教育部與財政部、人民銀行協商,允許合并學校所造成的分校區開設銀行專用存款賬戶,以解決跨校區資金結算問題。而實行國庫集中支付后,又再次遇到同樣的單一零余額賬戶無法跨校區資金結算的問題。

(九)同一會計系統內部轉賬問題

以往校內各部門之間發生的往來業務允許內部轉賬處理,如教學單位、科研項目耗用的水電費回收結算以及測試中心為學校各單位服務收費轉賬等。實行國庫集中支付后,應從單位零余額賬戶支付的資金不能再實行內部轉賬。特別是教育部直屬高校將要全面推行研究生培養機制改革,導師要用科研項目經費資助研究生,以往可以不用通過銀行賬戶結算,直接采用內部轉賬方式將導師資助金轉入獎助基金項目集中統籌安排使用,而國庫集中支付操作規定,屬于國撥財政資金的縱向科研項目只能從單位零余額賬戶支付,無法將資金轉賬歸集到學生獎助基金賬戶中,造成此類資助金核算不便。21寫作秘書網

(十)屬于基本支出范圍的資金使用不規范

高校實行國庫集中支付,使得銀行存款賬戶資金減少,各高校在編制年度用款計劃時,一般將全年計劃安排在上半年執行,為的是盡量先用國撥資金,保留銀行存款,個別高校甚至將一些不屬于國庫集中支付范圍的其他項目開支也通過零余額賬戶支付,擠占、挪用財政資金現象時有發生。財政部國庫司于2008年11月在西安召開的國庫集中支付業務培訓會議上,披露了近年來國庫動態監控管理檢查發現的違規、違紀問題。2009年初,國庫動態監控系統又發現個別高校的零余額賬戶現金提取異常,要求教育部及相關學校自查匯報,杜絕違規問題發生,但在單位零余額賬戶與單位基本賬戶并存的情況下,高校自然會從自身利益出發來安排資金的使用。

二、高校實施國庫集中支付制度的幾點建議

(一)制定適應國庫集中支付的財會制度和內部規范

實行國庫集中支付后,高校財務管理體系、銀行賬戶管理、資金支付方式等發生了重大改變。因此,一方面國家要出臺新的高等學校財務制度和會計制度,一方面高校應結合本單位財務管理、會計核算方面的特點和要求,對基本建設會計核算和單位零余額賬戶的管理等制定具體規范,注重責任牽制。

(二)適度放開單位零余額賬戶與本單位其他賬戶的資金往來

對于財政授權支付的基建、維修項目竣工決算列支后留存的質保金,應允許通過零余額賬戶轉入本單位的銀行存款賬戶暫存,待保質期過后再予支付給施工單位。此外,若學校財務代管黨、團以及工會經費,應同樣允許通過零余額賬戶轉入本單位的銀行存款賬戶核算。

(三)將基建會計并入事業會計系統統一核算

對于高校基建資金的會計核算不適應國庫集中支付制度的問題,建議盡快制定新的高校會計制度,將基建國撥資金和自籌資金全部納入高校事業會計系統核算,避免出現兩套會計系統在一個零余額賬戶進行資金結算的問題。在新的會計制度尚未出臺之前,建議基建國撥資金在高校事業會計系統中按照財政部設置的基本建設支出科目核算,基建自籌資金仍在原基建會計系統中核算,年末基建會計報表并入事業會計系統收支的國撥基建資金后上報。

(四)銀行應加強監管與服務

根據“實質重于形式”的會計原則,對于單位零余額賬戶支付的會計事項正確,僅因收款方賬號有誤等原因造成的付款退回,應由銀行負責將其資金暫存,不作退庫處理。待核實收款方銀行賬號后,重新辦理轉賬支付手續。

(五)允許從單位零余額賬戶支付到期貸款本息

針對高校財政預算外資金收入納入國庫集中支付范圍,建議對于負債較多(如資產負債率超過50%)的高校,若其負債所形成的資產經審計確認為良性資產,則應允許用財政返還的預算外資金收入償還銀行貸款本金與利息。經學校預算申報,教育主管部門審核,財政部門批準,可以從單位零余額賬戶支付到期貸款本息。此外,為進一步緩解高校由于實施國庫集中支付所產生的融資貸款困難,以及銀行貸款居高不下,還貸壓力增大的實際情況,財政部門可會同教育部門對高校實際財務狀況調研分析后制定補貼政策,將部分庫款利息收入專項用于高校還貸高峰期的貸款貼息補助。

(六)對預算外資金實行按月繳撥

多年來,教育部直屬高校財政預算外資金都是集中在每年的6月、9至11月分四次上繳,次月核撥。納入財政預算內資金統一管理后,由于其收入的不均衡性,以及新學年的學費收入一部分在次年使用的實際情況,應作為項目支出單列,實行月初上繳,當月核撥,并允許高校當年收入保留結余資金。

(七)后勤、醫院等非獨立法人單位由學校集中會計核算

鑒于國庫集中支付制度不許基層預算單位為下屬單位撥付財政性資金,高校后勤、醫院等非獨立法人單位在實行社會化企業改制前,應將其獨立核算中的學校撥款部分改由學校集中會計核算,實行一級財務管理。待上述單位條件成熟,實行獨立法人的經濟實體后,學校方可通過零余額賬戶對其結算應支付的相關費用。

(八)對多校區會計核算設立附屬零余額賬戶

高校多校區會計核算對于單位零余額賬戶的同城異地結算提出了新的要求。建議按照類似于銀行信用卡的主、副卡管理方式,由財政部與人民銀行協商制定關于基層預算單位在同一商業銀行系統內設立“附屬零余額賬戶”的相關政策,經學校主管部門和財政、銀行共同審核批準,對基層預算單位的同城異地分支機構在原單位零余額賬戶下設立附屬零余額賬戶,辦理單位分支機構的日常結算業務。銀行負責該預算單位主、副零余額賬戶的管理,并通過主零余額賬戶與國庫支付系統進行資金結算,以有利于國庫集中支付制度的平穩推進。

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