農業保險創新發展理性思考
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世界農業現代化進程中的農業保險的地位突顯。隨著世界各國農業保險市場的不斷發育壯大，農業保險的地位和作用得到進一步提升和重視。越來越多的國家將農業保險作為支持和強化本國農業的重要工具，而且越是發達國家，對于農業保險的支持力度越大。農業保險對農業生產乃至對經濟社會發展積極作用已經顯現。一是防范和化解農業風險、保護農業生產者經營收益，這是農業保險的原生或初級風險保障功能;二是農業保險穩定農民收入預期，促進傳統農業向規模化、標準化、產業化經營的現代農業轉變，這是農業保險的次生功能，即產業引導功能;三是農業保險已經成為重要的農村金融工具，有利于緩解農村貸款難，繁榮農村經濟，甚至改善鄉村治理，這是農業保險的三級功能，即金融衍生功能。近年來，隨著我國多予少取放活和工業反哺農業、城市支持農村方針的貫徹實施，我國強農惠農政策體系基本建立，農業保險已經成為我國農業支持保護體系的重要組成部分。
一是農業保險法律政策框架體系基本形成。2004年以來，中央連續下發了11個以“三農”為主題的一號文件，其中有10個對政策性農業保險發展提出明確要求，相關部門制訂了相應的政策和措施，初步建立起了我國農業保險的制度框架和運行機制。特別是2013年3月1日《農業保險條例》正式施行，我國農業保險發展進入了有法可依的新階段，標志著國家對農業保險的支持措施規范化、制度化，對農業保險的管理手段具體化、程序化。
二是農業保險扶持政策力度不斷加大。自2007年國家明確政策性農業保險保費補貼制度以來，在農戶和地方自愿參與的基礎上，國家為投保農戶(包括農業規模經營主體)提供一定的保費補貼，引導和支持其參加農業保險，并逐步加大支持力度。各級財政合計保費補貼比例平均達到75%～80%，較試點初期大幅提高。
三是農業保險市場逐步發育壯大。我國實行農業保險保費補貼政策以來，農業保險加快發展，短短幾年時間內業務規模已躍居世界第二，成為全球最重要、最活躍的農業保險市場之一。2014年我國農業保險保費收入324.6億元，提供風險保障1.66萬億元，參保農戶2.47億戶次，向3500萬戶投保農戶支付賠款214.6億元。目前，全國近30家保險公司經營農業保險業務，糧食生產大省基本上都有2家以上農業保險經營機構。一些相互制保險公司、互保協會加快發育和規范發展，成為我國特色農業保險的重要經營主體。
當前，隨著我國經濟體制改革的深化，農業保險發展呈現新的特點，支撐農業保險加快發展的基本要素已經形成。
一是農業保險政策性定位的確立，大大提高了農業保險在現代農業制度的擺位，中央和各地把農業保險作為支持保護農業的重要政策工具，農業保險的重點領域和國家財政的扶持政策已經明確，支持和強化的力度不斷加大。
二是鞏固和提升農業發展黃金期，維護國家糧食安全和重要農產品有效供給，加快發展農業種植業、畜牧業和水產業，進一步增強了農業參保的重要性和緊迫感，拓展和豐富了農業保險的標的，提高了農業的可保度。
三是實現新時期農民收入倍增計劃，拓展和提高農民家庭收入的這個大頭，增加種養業收入，規避和防范兩個風險給農民家庭收入造成的損失，對農業保險的依賴程度越來越高。
四是隨著我國農業農村經濟快速增長，農民收入實現“十一連快”，農民對農業保險產品的消費能力有了較大提高，農民的參保實力、動力和意愿明顯增強。
五是隨著農業經營體制改革深化，農業經營主體不斷創新，催生了一大批種養大戶、家庭農場、農民合作社、股份合作經濟組織和農業龍頭企業等新型農業經營主體，他們的經營模式和理念發生深刻變化，對農業保險的消費需求更為緊迫和強烈。
六是隨著農民承包地用益物權的完善，農村土地、農資、勞動力等成本不斷上漲，科技含量較高的現代農業要素投入不斷加大，依靠保險防控風險和減少損失已成為現代農業建設進程中須臾不可離開的措施。七是隨著城鄉一體化推進，縣域經濟和中小城鎮發展加快，帶動了農村富余勞動力加快轉移，農村社會化服務體系建設加強，在農業農村更多產業和領域釋放了農業保險需求。八是農業保險國際化進程加快、關聯度提高。農業保險是面向國內外最新開放的保險領域，一些跨國保險公司爭相進入國際農業保險市場，農業保險與農產品貿易、國際期貨等緊密相連，世界各國保險產品關聯度不斷提高，呈現趨同化、一體化態勢。
三、大數據和大數法則是農業保險創新與發展的基礎
農業保險的本質或核心原則是大數法則，就是動員社會眾多的農業生產者、經營者合作和聯合，共同籌集保險資金，在各類風險和災害發生時分散風險、補償災后損失，起到穩定農業生產和維護農民利益穩壓器的重要作用。大數據是大數法則的基礎，大數法則是農業保險的靈魂。統籌運用好農業大數據，對充分發揮農業保險大數法則的作用至關重要。農業分布區域性、生產階段性、農事季節性、風險復雜性和主體多元性，是農業生產的特殊屬性。這就決定了在農業生產過程中，抵御自然風險、實現精準控制比工業、服務業的難度更大，更需要大數據的引導和支撐?？v觀全球農業發展，世界各國特別是農業大國耕地面積廣袤，種養業品種繁多，農業經營主體數以億計，農業生產習慣千差萬別，同時又都受到干旱、洪澇、風災、冰凍、病蟲害、動物疫病等自然災害的侵擾。龐大的經營規模和自然風險，復雜性高、充滿變數，使得農業成為世界上最復雜的大數據運用領域?？紤]到農業現代化所面臨的各種問題，通過大數據這種創新方式來解決問題意義十分重大。探索以大數據為基礎的農業保險解決方案，是農業保險升級、效率提高的重要手段。以大數據的掌握和應用，以大數法則為基礎的農業保險，必將成為農業競爭力的重要組成部分。農業保險創新和發展必須以農業大數據的掌握和應用為前提。搜集、集成和分析包括各種農作物種植面積、養殖規模、分布區域、品種結構、自然風險、價格變化等數據，能使政府和農業經營者可以對有關農業數據及對農業保險要素數據做到宏觀把握、前瞻分析、科學應對，對把握農業保險標的、領域、規模及其走勢具有重要作用。農業保險創新和發展關鍵在于充分發揮農業保險兩個大數法則的作用。農業保險本質是分散風險和分擔損失，關鍵是發揮兩個大數法則的作用。首先，初級的農業保險大數法則，通過擴大宣傳和引導，把眾多的農業經營主體、種養品種納入參保范圍;其次，實行農業再保險和巨災保險的大數法則，政府、保險機構和社會共同出資，設立專門應對巨災風險的保障基金。初級保險大數法則是農業保險發展的基礎，再保險和巨災保險大數法則是農業保險健康發展的保證。只有把兩個大數法則都實行起來，農業保險才能健康發展。展望全球農業保險歷程及未來發展，以大數據和大數法則為基礎，大力推進農業保險理念創新、功能創新、產品創新、程序創新呈現強勁發展態勢。一是保險理念上，把農業保險作為農業支持保護的重中之重，把扭曲市場的“黃箱”農業支持保護政策向WTO允許的“綠箱”政策轉變。二是保險功能上，把農業保險從單純的災后救濟，轉變為事前預測、事中防控、事后補償一體化的服務和保障，作為促進農業生產管控方式轉變的重要手段。三是保險產品上，從傳統農業保險品種向氣象、產量和價格指數保險轉變，從保成本向保收入轉變，進一步提高農業保險的針對性、精確度和保障水平。四是操作程序上，按照“政府引導、市場運作、自主自愿”的原則，注重發揮政府、保險公司、農業經營者的積極性，進一步增加農業保險覆蓋的農作物范圍，擴大農業保險政策的受益主體，增強保障覆蓋面和風險分散度。
四、加快農業保險改革和創新
大力推進農業保險改革和創新勢在必行。推進農業保險改革和創新，根本目的是逐步實現農業保險現代化，走中國特色的農業保險現代化之路。農業保險現代化有著深刻的內涵。一是要逐步實現農業保險險種現代化，從傳統單一的農業保險險種向產量保險、收入保險、價格保險和指數保險等轉變;二是要逐步實現農業保險商業模式現代化，充分利用大數據、云計算和物聯網等現代信息技術，從傳統單一的商業模式向“互聯網+農業保險”轉變;三是要逐步實現農業保險隊伍現代化，從習慣于傳統農業保險管理和手段，向熟悉和掌握現代農業保險技術和管理轉變。近年來，隨著各國農業保險制度和政策不斷創新，許多國家農業保險發展出現了一些新的變化。2014年初，美國通過2014—2018財年農業法案。新法案取消了實施近18年、每年耗資近50億美元的農業直接補貼，同時擴大農業保險項目覆蓋范圍和補貼額度，以突出保險在防范農業生產風險中的作用。這意味著美國的農業支持保護政策由直接補貼時代正在向農業保險時代邁進和轉變。當前，我國農業保險面臨難得的發展機遇，也在快速發展過程中遇到一些制度設計、財政補貼、巨災風險管理、市場監管等新變化、新情況和新問題。解決這些問題，根本出路在于大力推進農業保險改革與創新，打造我國農業保險的升級版。
一是建立健全農業保險政策體系。實行政策性農業保險，不只是一個政府財政補貼的單項政策行為，而是一項長期性、制度化的農業綜合政策行為。政策性農業保險，在堅持和強化保費補貼基礎政策的同時，應進一步建立健全包括市場準入、稅費優惠、信貸支持、經費補助、支持發展基層服務體系、扶持再保險發展和巨災防范等各項配套政策，形成一個綜合性的農業保險政策體系。
二是健全農業保險“三元結構”體系?，F代農業保險的結構應該是三元結構或三元結構體系。第一，對農業經營主體的保障，實行農業經營主體保險，第二，對農業保險公司風險的分散分擔，實行農業再保險;第三，對特殊重大的農業巨災風險實行管控，形成農業巨災保險體系。農業經營主體保險是基礎，農業再保險是支撐，農業巨災風險保險是保障，三個結構互相依存、互為促進。只有農業保險的三個結構形成良性循環，健全完善農業風險管理制度的安全網，才能實現農業風險、農保經營風險、巨災風險的充分保護和有效保障。
三是創新農業保險品種。要實行因地制宜、因時制宜、因標的制宜、因參保主體制宜、分級分檔的農業保險品種結構，促進保險險種多元化，使險種更加適應參保主體的需要。中央財政保費補貼的重點放在保國家糧食安全和重要農產品供給的主要品種上，鼓勵地方開辦具有區域特色和優勢的農產品保險品種。同時，在國家和地方支持的農業保險品種范圍內，保險機構要創新和細化保險產品，促進保險服務從單一產品向多品種、多檔次轉變，實行差別化補貼，增加農民的選擇自主權。積極開發價格指數保險、氣象指數保險、農機安全保險、獸醫責任保險、農房財產保險等產品。
四是健全與創新農業保險基層服務體系。農業經營技術性和季節性強。農業保險與一般性的商業保險不同，農業保險的標的是有生命的動植物，農業保險對象是分散的農業經營主體。因此，應創造條件，讓進入農業領域的保險機構，既適當建立自己的基層服務網點，又推動其與公益性的農業服務機構聯手合作，充分利用基層農技推廣、農機、農經、動物防疫機構，降低成本，促進生產技術、防災措施、保險手段相結合。應探索和研究制定農業保險機構與基層公益性農業服務體系的合作機制，在相關政策上給予支持。
五是簡化農業保險經辦手續。我國農業一家一戶的小規模生產經營，農民習慣于農業農村政策的簡明簡要特點，決定了農業保險經辦的特殊性。農民不喜歡、不適應冗長繁雜的農業保險合同和條款，更期待簡單明了、通俗易懂的農業保險明白紙、一卡通。要減少經辦環節、簡化理賠手續，這既是農民認可農保的重要前提，也是降低簽約成本的重要手段。特別是當前農業保險正處于市場培育的關鍵階段，簡明理賠手續和足額賠付政策對培育市場、調動農民參保積極性至關重要。
六是積極創新現代農業保險經營機制。現代農業保險要以服務“三農”為理念，以實現參保主體利益最大化為目標，以現代裝備技術和管理為手段，實現事前防范、事中處置和災后理賠的一體化服務。要加快形成防災、減災、賠災和支持恢復災后生產的新型經營機制，加快拓展農業保險的經營領域，延長農業保險的業務鏈條。如有的保險公司已經探索了林業保險災前防范、災中處置和災后理賠的有效機制。
七是完善農業保險保費補貼分擔辦法。根據國家和地方財力水平、權責關系以及保險品種的優先序，妥善處理好國家和地方、政府和農民的保費分擔關系。國家圍繞糧食安全，重點保障主要糧食品種和重要農產品，逐步減輕和免除糧食主產區的配套比例，鼓勵和支持地方積極發展區域性特色品種和對農民收入影響大的品種。保險政策要向新型農業經營主體傾斜，體現扶持適度規模經營的政策導向。
作者：尹成杰 單位：國務院參事室特約研究員 中國農業經濟學會會長
