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摘要：本文認(rèn)為，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾根源于現(xiàn)行的財(cái)政體制和行政體制。本文主張農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的需要，方向應(yīng)是通過漸進(jìn)的體制內(nèi)改革完善基本制度建設(shè)．強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政體制改革；基層民主

農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)財(cái)政收入主要來自于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照徐勇教授鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的觀點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不宜搞“一刀切”，應(yīng)將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別對待。這種區(qū)分主要基于兩方面原因：

第一，兩者的發(fā)展前景不同，路徑選擇也應(yīng)存在差別。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展前景是小城鎮(zhèn)。隨著越來越多的農(nóng)業(yè)人口逐漸加入工業(yè)社會(huì)，農(nóng)村日漸萎縮，人地矛盾緩解，農(nóng)村的共同富裕有望實(shí)現(xiàn)。工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展前景是小城市，行政體制改革的方向應(yīng)該是市政體制。

第二，兩者改革的背景有差別。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步深入，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重不足，其存在必要性受到質(zhì)疑，遑論其有效性；而工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的主要問題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無效及職能扭曲。

一、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的背景及原因

1．現(xiàn)行財(cái)政體制下農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重不足

1994年建立的財(cái)政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，加強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確了各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。原本中央政府寄希望于通過逐步深化省以下體制改革配套確定省以下政府間財(cái)力分配框架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進(jìn)展，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局。省級政府和市級政府效仿中央層級集中財(cái)政收入，致使縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。

同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本事權(quán)并未減少，反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要提供區(qū)域性公共物品、落實(shí)中央的政策執(zhí)行上級政府分派的任務(wù)，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展(政績驅(qū)動(dòng)和追求可資支配的經(jīng)濟(jì)利益)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對稱嚴(yán)重制約了其作為能力。稅費(fèi)改革后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以來，這種矛盾更為突出，以至于多數(shù)嚴(yán)重依賴地方稅類的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政淪為“吃飯財(cái)政”．僅能維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生存。

農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不足可以有兩種解釋：絕對不足和相對不足。絕對不足是指財(cái)政自籌制度和農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少．無法維持基本呈剛性的財(cái)政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政缺乏效率。相對不足是指農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財(cái)政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)，而用于提供區(qū)域性公共物品和執(zhí)行上級任務(wù)所需資金相對不足。這就決定了解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的兩種途徑：增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財(cái)力或減少用于維持農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的資金，相對增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。

2．壓力型行政體制下農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政表現(xiàn)

在單一制和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家治理體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的下屬機(jī)構(gòu)，其主要職能是完成上級交待的各種任務(wù)。在政績考核“一票否決”的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不將大部分精力財(cái)力用于應(yīng)付各種名目繁多的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)，如“普六”、“普九”、教育“雙基，’達(dá)標(biāo)、計(jì)生服務(wù)站達(dá)標(biāo)、油路村村通、各種活動(dòng)室達(dá)標(biāo)等。這些事權(quán)的下放不僅導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍的擴(kuò)大，而且直接推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員的膨脹。

相應(yīng)地，作為國家政權(quán)體系的基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于履行其正常職能提供區(qū)域性公共物品和公共服務(wù)的能力大為削弱。

另外，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往表現(xiàn)出很強(qiáng)的自我擴(kuò)張慣性，經(jīng)常將權(quán)力伸展到職能之外，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員編制的擴(kuò)張。它又表現(xiàn)出明顯的“自我滿足”、‘‘自我服務(wù)”的特性，致使行政行為具有追逐經(jīng)濟(jì)收益或財(cái)政收益的傾向。

二、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)

作為國家政治體制改革的一部分，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾和問題，還應(yīng)符合國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。國家需要一個(gè)穩(wěn)定發(fā)展的鄉(xiāng)村社會(huì)，對“三農(nóng)”問題的關(guān)注正基于此。國家需要通過其基層政府的作為確保其對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制及汲取資源的能力(包括合法性資源的維持與強(qiáng)化)。而鄉(xiāng)村社會(huì)中農(nóng)民最關(guān)注的價(jià)值是共同富裕，是對其基本權(quán)利的保障，以確保在現(xiàn)有貧富差距下人格的平等和尊嚴(yán)的維持。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革，需要一種寬宏的視角以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性及職能定位。過分關(guān)注于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性因此以討論。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或許可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此舉與其說是政府對農(nóng)民的解放，不如說是政府對農(nóng)民的拋棄。伴隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，農(nóng)村的社會(huì)問題同時(shí)交還給農(nóng)民。這種方案的實(shí)質(zhì)是放任農(nóng)民自治，但考察一下目前的社會(huì)形勢和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這并不現(xiàn)實(shí)。

如果承認(rèn)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有存在的必要性，那么其必要性應(yīng)該基于新的行政職能。換言之，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須為其繼續(xù)存在提供充分合理的理由：基于國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)履行以下基本職能：

第一，提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府存在的義理性基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對其管轄領(lǐng)域內(nèi)的公共事務(wù)負(fù)責(zé)，諸如治安、農(nóng)村教育、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社會(huì)救濟(jì)、社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生防疫等。

第二，執(zhí)行上級政府分派的任務(wù)，履行基本管理職責(zé)。

在單一制下，垂直的行政體制具有整合社會(huì)的功能。這種功能正是通過直接面向廣闊的農(nóng)村執(zhí)行上級政府政策和指示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還必須履行其基本管理職責(zé)，如戶口登記、救災(zāi)優(yōu)撫、人口與計(jì)劃生育、土地管理等。