農業合作社立法問題探究
前言：本站為你精心整理了農業合作社立法問題探究范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
學界和政府部門對農村合作經濟組織主要有三種不同的理解:一是最廣的含義理解,農村合作經濟組織包括了各種類型的農業合作社、農民專業協會、鄉鎮村集體經濟組織、農村股份合作制企業以及供銷合作社和信用合作社;二是從廣義上理解,農村合作經濟組織包括各種類型的農業合作社、農民專業協會、鄉鎮村集體經濟組織和農村股份合作制企業;三是狹義理解,農村合作經濟組織是指各種類型的專業農業合作社,并把專業農業合作社界定為“同類產品的生產經營者自愿聯合起來,維護和發展成員利益、自主經營、自我服務、自負盈虧的合作經濟組織”。我國農業合作社的立法不可能把全部“農村合作經濟組織”都納入其中。現實中的供銷合作社和信用合作社,它們的絕大部分已經異化為贏利性企業,不再是農民自己的組織;它們的改造尚待時日。雖然政府有良好的愿望,但改造的結果很難預料。
鄉鎮村集體經濟組織雖然也有許多地方稱之為合作社,但實際上并不是按照合作社原則組織起來,也不是按照合作社運行機制進行運作的。因此,農業合作社立法不調整社區集體經濟組織。當然,對那些在鄉鎮村集體經濟組織基礎上按合作社原則組建的集農產品銷售合作、農業生產資料供應合作、共同利用農業設施和機械合作、農業服務合作的“合作社”另當別論。有一種觀點認為,股份合作經濟組織是農村合作經濟的主要組織形式,在法律上肯定股份合作經濟的性質和地位,并加以規范,是合作經濟立法中的一項重頭工作。提到股份合作經濟組織,許多人認為它兼有股份制和合作制的特征。其實,就目前現狀股份合作經濟組織大多是鄉鎮集體企業改制而成的所謂“股份合作企業”,各地已經存在的“股份合作企業”并不是一種屬于同一組織形式的企業,如果從其產權結構、企業組織制度和內部分配關系等方面看,它包含有多種不同類型的企業,但每一種類型又都不規范。這些企業未來發展趨勢是逐步走向規范,或者規范為有限責任公司,或者規范為股份有限公司,有的實質上應規范為合伙企業。
如果把那些單純從事生產性經營和服務性經營(有的從事農產品加工和流通)的工商企業,只是因為有農民投資(只不過有的企業引入了職工股形式而已),就將其納入合作社的范疇,那么,“合作社”將不成為其真正的合作社。近年來,我國農村出現了大量專業合作經濟組織,學術界把這一類組織稱為“農村新型合作經濟組織”。這一類合作經濟組織是農民在自愿的基礎上組織起來的,這一制度形式不是政府強加給農民的(政府只是起推動作用),因此,有存在和發展的社會基礎。但另一方面,它們從一開始就是不規范的。這些所謂“農村新型合作經濟組織”,究竟在多大程度上符合合作社的條件,“合作社”、“農民專業協會”、“股份合作組織”這些概念的內涵和關系如何,在理論上還沒有解決。如果說在合作經濟組織發展初期,“不規范”其本身可能就是一種創造,但如果長此以往,長期不加以規范,勢必會影響到農村合作經濟組織的健康發展。農業合作社立法,先要對農業合作社有一個明確的界定。我國臺灣地區的合作社法把合作社定義為,“依平等原則,在互助組織的基礎上,以共同經營方法謀求社員經濟利益和生活改善,而其社員人數及股金總額均可變動的團體。合作社為法人。”荷蘭的農業合作社定義為:“長期從事經營活動的農民組織,共同核算,共同承擔風險,同時保持農業活動的獨立性以及使有關的經濟活動盡可能多地獲得利潤。”在瑞典,合作社就是農民擁有和農民控制的公司。
縱觀各國或者地區的合作社立法,第一,合作社是法人組織,是經濟實體;第二,合作社應當使社員盡可能多地獲利;第三,合作社有可供支配的財產;第四,合作社有不同于企業的內在規定性(這個問題留在后面討論)。作為農業合作社,還需要另加一條,農業合作社的主體是直接從事農業生產的廣大農民。按照這些要求,分析我國“農村新型合作經濟組織”不難發現,許多組織并不符合合作社的條件。我國的農民專業協會形式多樣,為農民提供的服務各不相同,其經濟的聯結紐帶也多種多樣,因此,農民專業協會不能籠統地稱為合作社。有的專業協會,既沒有固定資產,也不從事直接經營,只是向會員發一些信息資料,根本不是一個經濟實體,也就不是一個合作社組織。在我國還大量存在官辦的專業協會,大多只是提供信息服務,還有的提供技術服務和供應農業生產資料,只在價格上予會員以一定的優惠,這一些專業協會都不能算是合作社組織。前面已有論述,實踐中的股份合作經濟組織,絕大多數是不規范的公司,但是也有少數符合農業合作社的內在規定性。那么,那些符合農業合作社內在規定性的股份合作經濟組織是與農業合作社并列的合作經濟組織形式,還是農業合作社的一個“亞種”呢?我們認為,農業股份合作經濟組織不是與合作社并列的合作經濟組織形式,而是農業合作社的一種具體形式。這一合作社形式,類似于美國北達科他州的所謂“新一代合作社(NewGenerationFarmerCooperatives)”,這種合作社的特征顯示,它與普通股份制企業更為接近,但存在三個重要差別:第一,它不僅僅是投資者所有的企業,而且同時是企業客戶即農業產品生產者所有的企業,投資者與客戶的身份同一。第二,合作社成員的持股額,與農產品的交售數量相互掛鉤。第三,普通股份制企業中往往有一個或幾個股東處于控股地位,而新一代合作社不允許少數人控股局面的形成。根據以上分析,目前我國實踐中的農業合作社主要有兩大類型。
1.會員制農業合作社:會員制合作社,是指通過農戶入會,交納會費,共享信息,協調行為,共同利用設施,以實行對會員共同利益的保護的合作經濟組織。主要特征是:協會會員應入股,協會以入股金購買加工設備或者興建倉庫,并且提供良種,提供技術服務。例如,江蘇省句容縣“春城”葡萄合作社,入社的農戶由合作社統一供苗,統一施肥,統一防病,統一品牌包裝,興建統一的交易市場和冷庫,會員共同享受政府優惠政策和政府扶持所帶來的利益。這一類合作社的主要功能是承擔一家一戶做不了的事。
2.農業股份合作社:這種形式的農業合作社的制度特征是,在分配上實行按交易額分配與按資分配相結合。對外來資本(股金之外投入的額外資本)和社會資本(非社員的資本)實行按股分紅,合作社內部則實行按交易額返還,或者兩者結合。例如,山東萊陽的宏達合作社,其盈余分配由兩個部分組成,其一是股金分紅,其二是利潤返還。但該社的股金分紅率受到限制;利潤返還額根據各個社員與合作社的惠顧量計算,其中主要包括從合作社購買生產資料和向合作社出售農副產品兩項。
二、農業合作社的質的規定性
農業合作社的質的規定性,是農業合作社區別于其他組織的基本特征,農業合作社的質的規定性是由農業合作社基本原則體現出來的。所以,這個問題,實質上就是農業合作社基本原則問題。
(一)如何認識國際合作社聯盟的合作社基本原則國際合作社基本原則是在羅虛代爾原則的基礎上經國際合作社聯盟代表大會多次修訂而確定的。1995年,國際合作社聯盟第31次代表大會,將合作社原則修訂為7項,即:自愿和開放的社員原則;社員民主管理原則;社員經濟參與原則;自主和自立原則;教育培訓和信息原則;合作社間的合作原則和關心社區原則。其中,社員民主管理原則、社員經濟參與原則兩項是根本性的。國際合作社聯盟代表大會通過的《國際合作社聯盟關于合作社定義、價值和原則的詳細說明》對它們的涵義作了如下解釋:所謂社員民主管理原則是指社員管理合作社的民主形式,在基層合作社實行社員一人一票的投票權;其他層次的合作社組織也要實行民主管理,投票權由其章程規定。關于社員經濟參與原則則是指社員要公平地入股,并民主管理合作社的資本;但是,入股只是作為社員身份的一個條件,分紅要受到限制。就是說,社員必須向他們的合作社投資,但合作社的宗旨是為社員服務,合作社的資本從屬于這個宗旨,入股只是取得社員資格、獲得合作社的服務和享受社員優惠的條件,不是以獲取股金分紅為目的,因此,入股要采取公平的方式,如果實行股金分紅,對分紅額也要有所限制。綜合這兩條,國際合作社聯盟在內部制度上強調社員對合作社的民主控制,最普遍的是在基層合作社一級堅持平等的投票,一人一票;在合作社盈余的分配上,按社員與合作社的交易額比例返還利潤仍是合作制的核心,認為社員為合作社未來提供的額外(除繳納股金外)資本,可以獲得相當于銀行利率的利息,但不得分紅。我們應當如何認識國際合作社基本原則呢?是嚴格按照國際合作社基本原則規范中國農業合作社,還是采取靈活的態度呢?我們的觀點是:要根據我國的國情來理解和運用國際合作社基本原則。
1•合作社理論和實踐是發展變化的,合作社原則也是不斷發展的。國際合作運動100多年來的發展歷史表明,合作社的基本原則是處在不斷地發展、修訂與完善之中的。即使是已確認的原則,各國的合作運動也有不同的實踐。而且,國際合作運動的基本原則對于各國僅是參考性的,并無剛性約束作用;各國根據自己的國情和目的來理解和運用,在合作社立法中大多加上自己的“創造”和變通。
2•各國實踐表明“一人一票”不是合作民主的惟一模式。一般認為,“一人一票制”是合作社區分于股份制企業的特征之一。這就是說,合作社對重大問題的表決,不管你持有股金多少,也不管你是普通社員還是董事,一律實行一人一票制。但應當看到,中國農村目前的實際情況是資金仍為稀缺的生產要素,以城市導向的金融體系,導致農業合作社很難從正規金融機構獲得信貸,農產品的深加工需要資金,合作社要擴大規模、進一步發展需要資金。合作社對資金的需求會導致合作社社員所繳納股金上的差異,客觀上要求突破“一人一票”的框框,如果實行絕對的“一人一票制”可能會影響到股金的吸納,即使加入合作社后,“大戶”會選擇“以腳投票”,即離開合作社。事實上,即使在羅虛代爾原則發源地的歐洲,表決權的一人多票已十分普遍,非盈利和一人一票的公平原則由強調發展和承認差別的原則所取代,具體表現為承認個人能力差別,并由此決定其在組織中的地位。筆者認為,合作社作為一種“弱者”的聯合必須實行民主管理,這里所謂的民主管理當然是指“合作民主”,而非“股份民主”。合作民主在具體的操作上可以借鑒美國的做法,原則上實行一人一票制,如果按持股多寡表決,則應把股金分配的紅利限制在不超過銀行同期利率若干個百分點(如兩個百分點)。例如,美國法律明確提出,合作社實行民主管理,或者采用一人一票制,或者按股金分配的紅利不得超過8%。
(二)如何確立中國農業合作社的基本原則我國在20世紀90年展起來的所謂新型農村合作經濟組織,如果用國際合作運動的基本原則來衡量,那么不論是山東的“萊陽模式”,還是河北的“邯鄲模式”,或者是廣東的“橫崗模式”,都很難找到一個符合國際合作運動基本原則的合作社來。在這種情況下,如果堅持套用傳統合作社模式來規范這些組織,其結果將會是違背廣大農民的意愿,扼殺中國農民的創造力。所以,我國農業合作社立法應當對農業合作社原則采取更為靈活的態度。但無論如何,合作社不同于股份制企業,它是小農戶聯合起來走向市場的組織形式,是弱者群體的合作,因此必須確立合作社特有的基本原則,以此區分股份制企業與合作社組織。
1•自愿互利的原則。組成、參加合作經濟組織完全自愿這一點,無論對法人或自然人都適用,不準采取行政手段強制撮合。農民有選擇合作的自由,也有不選擇合作的自由。合作的程度及合作的規模完全由參加合作經濟組織的農民自己決定。
2•按經濟規律辦事的原則。農業合作社是經濟組織而非行政或政治組織,是排斥按行政乃至政治的機制運行的。農業合作社可以撤消,也可破產。
3•民主平等的原則。民主管理,平等身分,一般應當實行“一人一票”制,如果不實行一人一票制,則股金分紅應受到限制。這也是合作社與股份制的重要區別。
4•“資本報酬有限”原則。利益分配上堅持按交易額分配與按資分配相結合,按股金分配的紅利不得超過法定比例。這一特點使合作社不同于股份制企業。
三、政府與合作社的關系
許多發展中國家政府把合作社的發展納入到國家發展的體系之中,政府對合作社給予支持的同時也干預合作社的經濟活動。政府不是鼓勵和支持農民自己來組建合作社,而是由政府職員發起合作社,號召農民參加,合作社在經濟上幾乎完全依賴于政府或其他組織的援助,社員的自我參與程度很低,最終導致合作運動的失敗。我國在吸取了農業合作化運動的經驗教訓之后,當前在發展農業合作社時,要十分注意處理好政府與合作社之間的關系。國家制定有關合作社的政策與法律,不應把調整合作社的內部經濟關系作為重點。從西方發達國家的情況來看,合作社立法在政府與合作社的關系上,主要解決國家如何指導和扶持合作社發展的問題,合作社的內部活動、合作社與社員的關系等問題,可以由合作社的章程去解決。政府不能不受限制地把行政干預擴張到合作社內部事務,以至于分不清它是政府行為還是合作社行為。當然,這并不是說政府對合作社不能干預。合作社立法,可以有相關條款規定政府干預的目的、范圍,但要有明確的界限。在界限之外,合作社按自己的章程來活動,這樣才能在法律上確立合作社獨立的自主經營、自負盈虧的地位。
(一)提供制度性服務政府提供的制度性服務,可以制定合作社示范章程予以引導。合作社示范章程主要是對合作社的法律地位、經營范圍、管理原則、組織機構、分配標準等問題作出明確規定。如法國政府部門于1980年頒布了包括農產品收購和銷售、農業共同經營、分區農業合作社、谷物農業合作社、農業供應合作社、農業服務合作社等六類農業合作社的示范章程。我國山東萊陽市政府有關部門通過制定合作社示范章程的方法引導農民開辦各種形式的合作社。政府通過制定合作社示范章程的形式為合作社提供的制度性服務,其經濟學意義在于降低了組建合作社的交易費用。
(二)政策上的優惠由于農業合作社是一種互助性質,不以營利為目的,因而許多國家往往采用減稅、低稅或免稅的政策或補貼的政策來支持農業合作社的發展:(1)低稅或免稅政策。如在美國,農業合作組織平均只有工商企業納稅的1/3左右;臺灣的合作社法第七條規定“合作社得免征所得稅及營業稅”。(2)低息貸款和無償補貼。在德國對合作社的管理費用第一年補貼費用總額的60%,第二年為40%,第三年為20%。日本農協進行的獲得政府同意的農產品加工項目的廠房、設備所需投資,50%由政府提供。(3)通過補貼以低價供應生產資料。如意大利,國有能源部門向合作社提供的農業用油價格比城市低50%,農業用電價格比非農業用電低1/3。
(三)在其他方面幫助合作社發展政府在農業合作社發展中,除法律上提供保護、政策上予以優惠以外,還在許多方面發揮作用。1990年2月在悉尼召開的“90年代合作社與政府共同發展合作社的戰略”亞太會議,所通過的大會決議,為支持農業合作社提供了廣泛的參照。該決議倡導的政策共有17項。如:支持建立一個自立的、強大的合作社工作部門,作為同政府對話的渠道;在合作社與政府之間經常進行對話;根據合作社原則,制定和執行進步的合作社法,并采取步驟,防止合作社官方化;幫助合作社發展和建立各項互助合作基金,培養專業化管理人才;宣傳合作社價值和精神,鼓勵在合作社內部培養有奉獻精神的合作社領導人物,對于為合作社發展做出貢獻的人授予適當的民族榮譽和必要的獎勵;支持合作社的教育與培訓;結束退職官員占據應選舉產生的合作社職位現象;在學校、學院和大學等的一般教育課中,應加入合作社的內容等等。
四、農業合作社的財產
合作社財產一般有社員出資入股、合作社經營中的積累、國家支援資金三個來源。一般來說,入股的現金,其所有權轉歸合作社所有,以實物出資的,其所有權是否轉移可由章程規定。國家支援的資金,是無償撥付給合作社的,它是合作社財產的一個組成部分。著名的合作學者戴維•埃勒曼(DavidP.Ei-ierman)曾指出,企業所有權包括三個方面:投票權(即決策權),剩余索取權,及企業資產凈值的權利。現對后兩個問題進行分析。
(一)關于剩余索取權剩余索取權是指企業稅后部分利潤的分配權。合作社要奉行“資本報酬有限”的原則,利益分配上堅持按交易額分配與按資分配相結合,但按股金分配的紅利不得超過法定比例。具體說,可以有以下分配方式:(1)按股分紅與利潤返還相結合。(2)“個人內部資本帳戶”形式。有的合作社的分配方法不是按股分紅而是按勞動惠顧比例分配,形成個人內部資本帳戶的增殖,不得以現金方式提走;職工的個人內部資本帳戶只享受股息,利率可高于銀行存款的2%—3%,不再分紅。(3)“一社兩制”形式。在資本稀缺的情況下,如果合作社堅持資本報酬有限,就很難將資本吸引過來。一些農村合作社在這方面也正在進行探索,提出“一社兩制”,對外來資本和社會資本實行按股分紅,合作社內部則實行按交易額返還。總之,在“資本報酬有限”的原則前提下,具體的分配方式應當由合作社章程加以規定。
(二)合作社資產凈值權合作社資產凈值是合作社的資產減去合作社的負債之差,主要由合作社的公共積累構成。我國有的行政規章規定合作社的公共積累不可分割。我們以為,對合作社的公共積累,不能籠統地規定不可分割,這樣做的結果是產生兩個財產主體,一小部分是社員名義下的財產,還有部分財產屬于合作社,但實際上沒有人能真正行使所有權。有的合作學者提出,最好是合作社的剩余為零。他的意思是先按社員各自的惠顧額返還,記在社員個人名下,再提取積累,這樣形成的積累就完全可以分割了。合作社財產問題,一方面,在歸屬上具有確定性和獨立性,它排除了內部部分成員對其占有,也排除了其他經濟組織對其占有;另一方面,社員應該是合作社的所有者,合作社的財產按比例屬于各個成員所有,社員所有權的總和應是合作社財產的總和。當然,合作社社員對合作社的財產的權利是不完全的產權,可以繼承,但不能出售或轉讓,當成員退休或離職時,合作社將在一定期限內償還,這時才體現了完整的產權。
五、農業合作社的民事責任
所謂農業合作社的民事責任,并不單指合作社本身對外的民事責任問題,主要是指合作社的社員對合作社經營過程中對外所欠債務的民事責任問題。我們知道,經濟組織的民事責任問題主要涉及三種關系:一是經濟組織自身對債權人承擔的民事責任;二是投資者對自己所投資的經濟組織對外所欠債務承擔的民事責任;三是投資者與投資者之間對他們共同投資的經濟組織對外所欠債務是否承擔的連帶責任問題。對任何一種經濟組織,總是以自身的全部財產對債權人承擔民事責任。但是,投資者對所投資的經濟組織對外所欠債務的民事責任卻存在三種不同形式,在現代企業制度里,根據企業組織形式的不同具體表現為無限責任、有限責任和無限連帶責任。具體地說,個人獨資企業的投資者對企業債務承擔無限責任;公司制企業的投資者(股東)對企業債務以出資額為限承擔有限責任;合伙企業的投資者(合伙人)對企業債務承擔無限連帶責任,即合伙人對合伙企業的債務不以出資額為限,且任一合伙人對合伙企業的全部債務負有清償責任。合作社作為一種特殊經濟組織,它有與其他經濟組織共性的一面,也存在著一定的差異性。
綜觀世界各國的合作社法,未發現有哪個國家或地區的合作社法采用無限連帶責任的形式。例如,印度合作社法規定,合作社的責任,分為無限責任與有限責任兩種;意大利的合作社法則規定,合作社的責任采取有限責任、無限責任和兩合責任制度;多數歐洲國家與意大利有相似的規定;日本、韓國及我國臺灣的合作社法則采取無限責任、有限責任與保證責任三種制度。由此看來,合作社的責任在類型上有多樣性,它既包括了有限責任,也包括了保證責任、無限責任和兩合責任。鑒于我國農業經營規模小、小農占主體的客觀現實,把合作社的責任形式規定為有限責任可能比較符合中國國情,如果對合作社的責任形式確定為無限責任、兩合責任或者保證責任,從事小農產生的農民們可能不會加入到合作社中來,這樣勢必影響到農業合作社發展。因此,筆者建議,我國農業合作社立法應以有限責任為合作社的責任制度。
