鄉村政策性金融機構困難及對策
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中國雖然是一個農業大國，但長期以來所采取的社會經濟發展戰略，使得農業部門長期處于“政策性”的邊緣。在農村金融體系發展的五十多年中，如何正確處理政策性金融與商業性金融關系，一直困擾著農村金融體系的構建者和改革者。國務院1994年4月l9日的《關于組建中國農業發展銀行的通知》，開篇就明確了國務院組建農業發展銀行的動因，“為了完善農村金融服務體系，更好地貫徹落實國家產業政策和區域發展政策，促進農業和農村經濟的健康發展”。為響應國家政策，中國農業發展銀行于1994年11月18日正式成立。它實現了我國農業政策性資金和商業性資金的分離、農業政策金融性業務和商業性金融業務的分離及我國國有專業銀行向國有商業銀行的轉變，標志著我國專門的農業政策性金融機構的誕生。作為唯一的國有農業政策性銀行，中國農業發展銀行有其明確的任務、經營目標、獨特的職能與作用。根據《中國農業發展銀行章程》，中國農業發展銀行的主要任務是按照國家的法律、法規和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。農業發展銀行的業務范圍是：辦理由國務院確定、中國人民銀行安排資金并由財政部予以貼息的糧食、棉花、油料、豬肉、食糖等主要農副產品的國家專項儲備貸款；辦理糧、棉、一油、肉等農副產品的收購貸款和棉麻系統棉花初加：企業的貸款；辦理國務院確定的扶貧貼息貸款、老少邊窮地區發展經濟貸款、貧困縣縣辦工業貸款、農業綜合開發貸款以及其他財政貼息的農業方面的貸款；辦理國家確定的小型農、林、牧、水利基本建設和技術改造貸款；辦理中央和省級政府的財政支農資金的撥付，為各級政府設立的糧食風險基金開立專戶并撥付。發行金融債券；辦理業務范圍內開戶企事業單位的存款；辦理開戶企事業單位的結算；境外籌資；辦理經國務院和中國人民銀行批準的其他業務。中國農業發展銀行秉持的經營目標，是辦好農村政策性銀行，大力支持農村經濟發展。
因而與一般商業性金融相比，農業發展銀行在機構定位上具有以下三大職能：一是扶持性職能。扶持性職能是農業發展銀行區別于一般商業銀行的最顯著的職能。農業是弱質產業，但它所提供的產品關系國計民生，關系人類賴以生存的自然生態環境，因此需要國家特別加以扶持和保護。二是具有倡導性職能。倡導性職能又稱誘導性職能，是指農業政策性金融通過直接或間接的資金投放，吸引民間資金包括金融機構和個人資金從事符合國家農業政策意圖的貸款和投資，以推動更多資金投入于農業領域。三是具有調控性職能。與其他產業相比，農業在市場競爭中通常處于劣勢，難以成為吸引投資的產業。因此，政府必須要進行干預和調控，以確保農業與其他國民經濟各產業均衡發展。中國農業發展銀行自組建以來，認真貫徹落實黨中央、國務院制定的路線方針政策，堅持以收購資金封閉管理為中心，逐步建立起了農業政策性銀行的組織體系、制度體系，進一步完善了管理體制與經營機制，較好地履行了國務院賦予的收購資金封閉管理職責，基本發揮了國家農業政策銀行作用，特別是在保障糧棉油收購資金供應、支持糧棉地區農業經濟發展方面，起到了不可替代的作用。
二、我國農業政策性金融機構運行中面臨的困境
作為唯一一家國有農業政策性銀行，中國農業發展銀行的業務大體分為三個階段：第一階段即1994～1998年，主要是全面經營農業政策性業務，包括開發行業務；第二階段即1998～2004年，專門負責糧食收購資金的封閉運行；第三階段即2004年至今，國務院對中國農業發展銀行職能調整做出部署，要求其在深化改革和堅持做好糧棉油儲備貸款的供應和封閉運行管理的基礎上，根據糧食流通體制改革的新情況，審慎調整業務范圍。目前，中國農業發展銀行在為農業和農村經濟發展提供金融支持、在促進農業和農村經濟發展方面取得一定成效的同時，也在運行方面遭遇到一些困難。
第一，資金來源渠道狹窄。從世界各國的情況看，農業政策性金融機構資金來源的顯著特征是成本費低、量大集中、相對穩定和可用期長。中國農業發展銀行作為國家政策性銀行，是以國家信用為基礎的，按照國務院規定的業務范圍籌集可靠的資金來源，成為一個獨立的籌資主體，履行其作為籌資主體應承擔的責任，應當說具有比商業銀行更為有利的條件。目前，國務院規定農業發展銀行的資金來源渠道，主要有資本金、業務范圍內開戶企事業單位的存款、發行金融債券、財政支農資金、向中央銀行申請再貸款、境外籌資等。這一方面加大了中央銀行投放基礎貨幣的壓力，另一方面提高了農業發展銀行的資金運營成本，制約了其發揮政策性金融作用的空間，從長期看，不利于農業發展銀行的生存和發展。
第二，經營機制和管理體制不完善。中國農業發展銀行組建以來，盡管下了很大力氣建立經營機制和管理體制，并力求使之不斷完善，但還存在一些問題：一是經營制度和管理辦法是在承襲中國農業銀行的基本框架后形成的，不能夠較好地適應農業發展銀行的運作規律；二是業務增長目前屬于數量規模型，數量、范圍、規模等不斷擴大，質量、效益雖有提高，但還沒有實現增長方式的根本轉變；三是農業發展銀行在收入分配、內部管理等方面還帶有一定的行政色彩，經營管理缺乏效率，與現代銀行的要求有比較大的差距；四是農業發展銀行機構“大一統”和“倒三角”的設置，并且一概以行政區域設立分支行或者業務組的局面，影響了機構整體效率的發揮。
第三，貸款風險防范措施受到局限。中國農業發展銀行雖然是政策性銀行，但它也是銀行，其業務主DIAOCHAYANJIUJ調查研究要是信貸資金。然而比較起同類的商業銀行，農業發展銀行的貸款卻具有其特殊性。首先是貸款對象的特殊性，在客戶選擇方面受到制約。這就在某種程度上決定了它不能完全以借款人的貸款償還能力為標準對貸款進行分類。其次是貸款的用途特殊性。貸款需要嚴格地按照國家糧棉購銷和儲備政策，用于糧棉收購和儲備。由于糧棉物資質量的物理指標有著嚴格的界定，超期儲存和成化變質的糧棉將直接影響貸款的質量，這就決定其不能以貸款期限為標準對貸款質量進行分類。因而使銀行貸款風險防范措施受到限制。上述問題如果不能有效解決，勢必制約國有農業政策性銀行的可持續發展，不利于其作用的充分發揮。
三、我國農業政策性銀行改革的政策定位和經營原則
根據國際經驗和理論的研究，在當代各國經濟金融體制中，只有同時存在政策性金融與商業性金融，金融體系才是協調與均衡的，才是穩定和有效的。否則，因為市場失靈，金融體系將會是扭曲的、非均衡的、不穩定的和低效的。因此，應逐步建立起一個功能完備的政策性金融體系。一個功能完備的政策性金融體系應當包括四個部分，即開發性金融、支持性政策金融、補償性政策金融和福利性政策金融。開發性金融，應當主要用于與農村社會經濟可持續發展密切相關的新農村建設的基礎設施建設，如環境保護和發展、農業科技進步、技術創新與推廣等方面；支持性政策金融，就是通過政策性金融機構的業務活動，充分反映出政府期望促進發展經濟體系中的特定組成部分政策意圖；補償性政策金融，通過政策性金融機構的業務活動，來彌補某些弱勢或幼稚產業的不足，并對特定弱勢群體進行利益補償。從目前來看，補償性金融應當集中用于糧棉等國家戰略儲備性金融支持。所謂福利性政策金融，是指為實現共同富裕奠定基礎，為特定群體如貧困人口脫貧致富提供資金支持，為資金互助組織提供擔保，以及為農村大學生提供教育投資貸款等。這四個方面的金融政策措施，比較全面地覆蓋了農村經濟社會發展的各階段各方面，對農業經濟社會發展起到全面推動作用。在構建功能完備的政策性金融體系的同時，我國農村政策性銀行應該總結吸取十幾年經營發展中的經驗教訓，進一步加強經營管理改革，遵循“政府信用、市場運作、國家目標”這一經營原則，防止“市場失靈”和“政府失靈”。為此，應當從以下幾個方面著手
第一，完善法律，重建“政府信用”。治理市場失靈主要靠“政府信用”，而“政府信用”需要通過法律支持體系來構建。政策性銀行在產權上大多屬于國家。任何一家政策性銀行都要體現政府的產業政策。為了約束政府的短期行為對農業發展銀行經營活動的干擾，為了使農業發展銀行在經營發展中受到法律的有力制約與監督，避免農業發展銀行的經營范圍和管理體制的隨意性管理；為了使農業發展銀行在經營中得到法律的支持和保護，如相關財政稅收政策支持和優惠在執行中維持嚴肅性，在貸款資產保全、維護合法權益等方面得到有效保障；同時避免由于農業發展銀行的職責和功能易變性而引發部分相關經濟主體的機會主義行為，將政策性信貸資金視為國家財政資金，防止損壞國家政策性銀行功能的發揮、破壞社會信用體系行為，必須建立與政策性銀行設立、發展、經營管理等有關的法律體系和監管制度。國家對農業發展銀行的監管應該明顯區別于國家對商業銀行的監管，監管的重心在于國家農業產業政策的貫徹落實、信貸資金的安全、最高利率水平的控制、政策性貸款規模執行等，以期重建政府信用。
第二，堅持市場運作，避免與商業性金融機構過度競爭。政策性銀行也要按市場規律運作，因為防范“政府失靈”的有效措施是堅持市場運作。市場運作是指“獨立核算，自主、保本經營，企業化管理”。不實行獨立核算，農業發展銀行在經營中難免出現部門利益至上，出現道德風險；不實行自主、保本經營，企業化管理，就無法防范風險，最后失信于社會。政策性銀行之所以不與商業性金融競爭，因為其畢竟有著政策和資金方面的優勢，同時政策性金融的本來職能就是彌補市場的不足。當然，在實際操作上，因為市場不足和市場失敗領域是個動態的過程，某一特定領域由資金短缺到充分供給需要有一個過程，也因為金融業務自身具有一定的延續性，從放出貸款到收回貸款需要一個時間過程。另外，一些帶有政府稅收優惠、貼息的金融業務在金融系統一視同仁、招標實施，這同樣會帶來競爭問題。因此，應當不排除政策性金融機構與商業性金融機構存在適度的交叉。如果因交叉過度引發激烈競爭，應通過政府進行控制和調整。要解決農業發展銀行的定位，首先應確定市場與政府的邊界，即哪些業務真正屬于公共商品或準公共商品范疇，進而比較政府和民間的供應成本，在此基礎上再來規劃農業發展銀行的職能。目前達成共識的觀點主要是：按市場機制原則形成農業政策性銀行可持續發展機制。在國家政策支持下，要解決好以下基本問題：一是健全資本金的補充機制，即要建立一個動態的、可持續發展的、與農業政策性銀行業務發展有內在聯系的補充機制。二是建立穩定的低成本的資金來源機制。要根據農業政策性銀行的特點，按照政策性銀行市場化運營模式轉變的要求，拓寬資金來源渠道，增強自主籌資功能，優化負責結構，降低資金成本。三是按照政策定位拓寬業務范圍。目前，農業發展銀行在繼續做好糧棉油收購貸款業務為主體，支持龍頭企業、農副產品加工和轉化的同時，在政策支持下開展開發性和支持性金融等中長期貸款業務、發展中間業務為補充的兩翼格局。四是完善農業政策性銀行的金融監管制度。取消農業政策性銀行上繳存款準備金的做法，或取消政策性業務部分存款準備金；制定適合農業政策性銀行的信貸資產質量監管體系和辦法，根據農業發展銀行業務效益差、風險大、資產質量一般較差的特點，提高風險撥備稅前計提比例；堅持保本微利的經營方針，防范農業發展銀行商業化和財政化兩個傾向。五是創立良好的外部環境。目前我國農業發展銀行的運營依據，是建行初期所制定的《中國農業發展銀行章程》。隨著經濟的發展和農村金融體制的改革，其中一些規定開始顯得滯后和偏離。所以，當務之急是制定順應時代的農業政策性的金融法律，用法律的手段對農業發展銀行進行監督。此外，農業政策環境有待進一步優化。在發達國家存在著大量的農業補貼，但這并不是由它們的農業政策性金融機構來辦理或者負責，而是由政府直接辦理，所以這些機構就不必辦這種幾乎純粹性的政策性業務，也就避免了產生完全虧損，因而有利于農業政策性金融機構的可持續發展。當然，我國農村金融要做到為農村社會經濟提供更好的服務，除了要發揮包括政策性銀行在內的農村正規金融機構的作用，還要逐步發揮非正規金融體系(亦稱“草根金融”)的積極性，使之成為正規金融體系的重要補充。
