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一、綿陽全市糧食生產現狀

盡管綿陽糧食生產已經實現了“六連增”，但囿于各種客觀因素的制約，持續增產面臨一系列挑戰。

（一）糧食生產呈結構性萎縮。由于抗自然災害風險能力不足和比較效益的拉動，全市10多年來通過“水改旱”、“糧改經”種植，加劇了糧食生產的結構性矛盾。據資料分析，1999年糧食產量創下綿陽歷史紀錄，達到246.28萬噸的高位，隨后受農業結構調整影響，產量一路下挫，2001年創下新低，僅為181.5萬噸，以后幾年呈“馬鞍型”變化，從2007年開始，糧食產量逐年上升，但稻谷產量從1999年的112萬噸，跌至2012年的98.6萬噸，下降12%，占總產量的41%，比10多年前凈減少13萬噸（主要是播面下降）。數據顯示，全市10多年來糧食產量雖呈波浪式小幅增長，但總播面下降，稻谷結構性萎縮，這也表明了糧食生產的后續能力值得擔憂。

（二）生產環境已整體性變差。全市糧食生產因農業用地面積不斷減少，城鄉差距擴大，城市化、工業化蠶食優質土地，形成土地資源存量質差、生產成本上升、青壯勞動力從農業凈流出，從而使有效勞動供給不足，傳統的勞動密集型生產方式難以維持，大量土地撂荒或粗放經營，使糧食單產下降，加上農業基礎設施年久失修，毀損嚴重，水資源枯竭，長期濫施化肥農藥，土壤板結，土地肥力透支的原因，產出商品糧食品質不高，市場競爭力弱化。據統計，從2008年以來，在耕地面積基本不變的情況下，全市化肥施用量已增加了1.5萬噸。在一些地方，由于擅自開采礦山導致水土大量流失，農作物重金屬超標，使“舌尖上”的污染加劇，不僅糧食可持續生產能力降低，而且加快了各種生產要素從農業領域單向地向外流動，從而將糧食生產逼入困境。

（三）糧經比價現不合理因素。糧食商品作為農戶的傳統收益項目，多年來一直以微利或虧損的方式存在，盡管糧食市場放開后國家采取了一些保護措施，如糧食補貼、最低收購價政策等，但糧農種植糧食作物的收入遠不如外出打工、以及種經濟作物和搞其他副業的收入。據對梓潼一些農村的調查，近年來稻谷生產成本含薄膜、種子、化肥、農藥、人工、機械等，每畝達到793元，而稻谷單產600公斤左右，按現在市場行情每公斤2.37元，每畝毛收入1422元，扣除成本，每畝獲利629元。小麥每畝生產成本620元，賣出毛收入927.2元，獲利307.2元。玉米每畝生產成本590元，賣出毛收入1013元，獲利423元。而種一畝花生可獲利約1100元，種一畝生姜可獲利2400多元，種一畝白菜可獲利860元，種一畝土豆可獲利900多元。由此可看出糧經比價多年來仍維持在不合理水平，國家托市收購雖提高了價格，但由于網點所限和水份、雜質要求高，勞力不足等原因，不少農戶就近出售糧販子，并未從該政策中受益。

二、糧食生產制約因素的形成

糧食是重要的戰略物質和人民生活必需品，歷朝歷代都受到統治階級重視。盡管我國政府對刺激糧食生產在各個時期采取了不同對策，但受各種因素影響，目前生產發展仍受到以下因素制約。

（一）生產集約化形成緩慢。我國人均耕地面積為1.59畝，綿陽人均耕地面積只占全國的81%，僅為1.29畝，加上山地、丘陵分布比例較大，糧食生產仍然在很大程度上“靠天吃飯”，抵御自然災害的能力較弱。隨著農村聯產承包責任制推行40余年所取得的改革“紅利”殆盡，要保持糧食生產持續穩定發展，必須改革現有糧食生產模式，探索糧食集約化、規模化的路子。據調查，綿陽農村現有土地利用率并不高。一是土地基本上按農村人口平均分配，把整塊土地分割成若干小塊分戶經營，這樣就使田埂、溝渠占了不少面積，導致了土地資源的浪費。二是由于承包土地分散，對耕種、施肥、打藥等農事活動和收割很不利，不僅耽誤時間，而且增大了農戶費用支出。三是耕地切塊后面積狹小，形成的分戶“壁壘”不利于機械化耕作，只能由農戶用傳統工具進行生產，既不利于生產規模的擴大和專業化分工的形成，也阻礙了農業技術的進步。雖然，近年來城市周邊和自然條件較好的地方已經在嘗試農村“第二次改革”，但進展不大，效果甚微，主要是有關政策、制度不配套，“大氣候”尚未形成。

（二）糧補簡單化效果較差。糧食直補政策已經推行10年，效果如何評價，受益農戶最有發言權。當初出臺這一政策是解決農民種糧效益低、幫助農民增收的積極舉措，但由于中央層面未深入調查，全國“一刀切”按土地面積進行補貼，各地在操作中為方便省事，對土地面積不加核實，憑歷史資料進行發放，使土地撂荒、溝渠占用等土地減量仍享受補貼，這種追求發放簡單化、快捷化的“普惠制”方式，忽略了補貼的針對性特點和補償性原則，稀釋了種糧農民的利益。這種“及時雨”的補貼雖然為農戶所盼望，但下成了“毛毛雨”就使效果大打折扣，種糧和種菜、種其它經濟作物都能享受糧食補貼，糧經差不僅沒縮小，反而在加大。對此，糧農既糾結又無奈。

（三）糧食優質化程度過低。2013年，同志在國家糧食局工作調研時指出：做好糧食工作要“廣積糧、積好糧、好積糧”。其中核心是要“積好糧”，也就是要適應人民生活水平提高后對優質糧食需求增大的現實，擴大優質糧食品種的種植，改善現有糧食品種庫存結構，加大優質糧食品種的市場投放。從全市的情況來看，優質糧食種植面積不大，新品種引進單一，示范效果較差。一是農戶對種老品種經驗豐富，優質品種技術要求相對較高，從而有排斥心理；二是擔心種優質品種銷路問題，價低不劃算，價高不好賣；三是現有成片種植的優質糧食，訂單均是較大的糧食加工廠簽定，還未普及到所有糧食收購主體；四是目前糧科所提供的優質糧食種子較多，尚未培育出一個高產性能穩定、優良特性突出、地域性弱化的“當家”品種。在農戶分散經營土地的情況下，糧食優質化的路子還很漫長。

（四）農村城市化勞力流失。隨著“兩化”互動的進程加快，以及戶籍制度改革的推動，農業人口“身份”變化帶來的一系列問題，使糧食生產再入窘境。農業人口與城市人口的此消彼長，加上向現代農業轉型的滯后，糧食生產者后繼乏人已是不爭的事實。如果說過去農村留守人員為婦女、兒童和老人，那么，現在農村留守人員僅剩下建國初出生的一代和兒童，因為青壯年婦女也涌入了打工潮，傳統意義上的“農二代”、“農三代”已不屑于“祖業”，想方設法要脫“農皮”。除收種季節尚有少量農民在田間從事農事活動外，其余時間“滿目青山不見丁”。

三、糧食生產可持續發展的對策

要做到糧食生產的可持續發展，必須保持生產、流通、消費的總體協調，形成各環節相互制約、相互促進、相互調節的機制，實現良性循環。糧食生產是糧食安全的保障，也是糧食產業鏈條的源頭，在社會經濟發展和人們日常生活中具有至關重要的作用。因此，探尋市場化條件下的糧食生產發展規律，總結歷史經驗教訓，分析當前和長遠我國糧食供求格局對區域糧食安全的影響，研究適合全市市情的可持續發展對策，具有十分重要的意義。

（一）加快《糧食法》的立法進程。在我國，有關“天下糧倉”的事就是大事，糧食問題既是經濟問題也是政治問題。從歷史的經驗教訓和國際政治的現實來看，國內糧食自給率必須保持在95%以上，否則，在國際上將受制于人。從計劃經濟到市場經濟的轉型過渡期，我國糧食生產經歷了“賣糧難”、“收糧難”、“十連增”的起伏變化。據《糧油市場報》信息，全國糧食進口從90年代的2000多萬噸上升到了2013年的7000多萬噸，10多年間上漲了3倍。而2013年國內糧食自給率已下降到了87%，供求缺口主要來自工業用糧和養殖需求的增大，為解決供求矛盾，增大了對國際糧食市場的依賴性。對于并不樂觀的糧食供求形勢，我們必須從法制上規范生產者、市場經營主體、消費者的行為，從穩定生產、促進流通、科學消費上選擇突破口。目前，《糧食法》在征求各地意見后，已提交全國人大常委會，亟需由下而上推動立法的盡快形成，以取代當前糧食政策和法規碎片化、區域化、薄弱化的現狀，給糧食安全提供良好的環境保障。

（二）堅守糧食區域安全的耕地“紅線”。我國雖地域廣大，但人均占有耕地面積少，良田沃土資源更稀有，近30年來隨著土地資源的過度開發利用，城鎮建設、工業擴能和交通優先發展，使糧食生產在農業結構調整后面積減少，雖然目前趨于基本穩定，但產量增加主要依賴追加化肥、技術和其它生產要素的投入。目前，土地的利用效能已經達到“極致”，確保糧食安全的最后一道防線就是守住基本耕地這條“紅線”，各級政府不能以各種建設為借口擅越“雷區”，這要成為嚴格的任期考核內容逗硬執行。全國耕地面積穩定在18億畝已成基本國策，而綿陽耕地面積從社會經濟事業發展的保障來看，必須穩定在420萬畝的水平上，這是不能逾越的“紅線”，否則，糧食區域安全將亮起“紅燈”。

（三）改革糧食補貼發放方式。糧食補貼是國家給予種糧農民生產糧食后對社會貢獻的一種補償方式，理應按糧食商品貢獻率大小進行補償。各級政府應向中央提出建議，改革現有的糧食直補辦法，在主產區試點后向全國推廣。一是可以采取統一的收購票據，由有資質的市場糧食收購主體向農戶收購，收購過程可借鑒托市收購辦法，由糧食、財政、農發行加強監管，農戶憑交售糧食票據在鄉鎮財政所領取糧食補貼，交售價格隨行就市（托市啟動除外）。二是可以將糧食補貼款直接算進糧食收購價格，由收購企業（個體）向當地財政結算補貼。三是補貼款原則上當年用完，確有結余的列入財政專戶第二年集中使用。無論哪種辦法，都有利弊，應強化監管，重點杜絕農戶轉手購入糧食套取補貼的行為，發現一起，嚴肅處理一起。

（四）建立土地合理流轉機制。糧食生產要適應科學種田生產社會化、規模化、集約化的需要，在主產區發展適度規模經濟，使糧田經營和管理集群化，專業化，促成糧食生產要素的優勢聚合，達到增產增收的目的。實踐證明，土地規模種植和一家一戶分散經營相比，優勢更為明顯。一是土地相對集中，小塊變大塊，原來過多的田埂、溝渠、路道被清理平整，減少了土地的損失浪費。據有關方面統計，10塊零星土地變1快整地，將至少多出600-700㎡。二是土地成片經營，可以使同量的化肥、農藥、薄膜等生產資料發揮最大的效益，甚至還可以減少投入，節約成本。三是勞動力成本可得到有效控制，機械化作業可無障礙開展，單位面積效益增加。四是有利于農業新技術成果的推廣，適宜糧食新品種、特別是優質品種的成片示范，以及“訂單農業”的實施，對促進農業科技進步，提高土地的產出率和經營效益具有重要作用。實行土地流轉各地情況不同，采取的方式各異，關鍵是因地制宜，切實可行。綿陽縣市區自然條件參差不齊，灌區受益不均衡，易旱、經濟不發達的鎮鄉不在少數，采取流轉的模式必須具可操作性。一是農村經濟組織活躍，農戶對專業協會參與度高的地方，可以采用協會+農戶或公司+農戶的模式，實行集體化運作，在機制上注入持續發展的活力，推動土地有序組合，形成新的生產經營服務格局。二是在糧田基礎條件較好的地區，嘗試土地入股分紅，由種糧大戶牽頭與農戶簽定土地入股合約，村委會對合約監證，明確農戶的權利義務和分紅比例，糧食產品收入減去成本，按（種糧大戶）3:7（農戶）或4：6進行分紅，利益分享，風險共擔。三是在交通條件較好和水利設施齊全的地方，可實行土地租賃模式，由出資人向農戶招租，農戶按土地級差確定地租價格，租期至少10年以上，以利出資人對租賃土地追加投入和改善生產條件。四是在自然條件較差，種糧收益較低，撂荒又難舍棄的地方，可以較低的土地出讓價格，交與種糧能手代耕代種代管，農戶還可季節性為其生產“打工”，也為就近勞務輸出創造了條件。

（五）適應市場規律調節種糧面積。要保持糧食生產者有穩定的收益，就必須遵循市場經濟規律，關注國際國內糧食供求動態，利用發達的資訊手段，分析在一個生產周期內糧食價格的大致起落和走向，從而制定生產擴能或調減的相應對策，落實生產要素的分配比例，做到未雨綢繆，防止盲目生產帶來收益風險。以近幾年為例：本地大米市場價格一直維持在每50公斤180元-190元之間，主要是東南亞周邊國家低端大米，通過邊貿和走私大量涌進我國，打亂了原本正常的國內流通秩序。據一些加工企業透露，來自越南、巴基斯坦、緬甸的進口大米價格是每百斤172元，加工企業要想從本地收購中獲利，只有購買這些低端大米與本地大米摻和出售。而國家推出的最低收購價遠高于市場大米折合稻谷的價格，但因倉容緊、庫點少的制約，農戶受益面受到一定局限。盡管如此，表面上農戶是增收了，但國家收儲兩年后吐庫，加上還有各級儲備糧輪換，不僅新陳價差損失巨大，而且市場糧價低迷惡性循環，從長遠看，對生產、流通、消費有弊無利。解決以上難點，不僅要靠國家有關部門制定有效措施，強化邊貿食品檢驗檢疫、稅收、通關等手段，還要對現行的最低收購價政策和其他惠農扶持政策進行改革完善。我國人多地少，不可能實行土地休耕制度，但完全可視市場情況調減或調增種糧面積，用市場手段實現糧食供求的基本平衡，培育產銷順價的市場形態，保護糧食生產者豐歉收入穩定，推動綿陽糧食生產可持續發展。

（六）逐步增加對轄區糧食流通基礎設施的投入。生產與流通唇齒相依，在發展糧食生產的同時，各級政府須加大對糧食流通設施建設的財力投入，不能兩眼向上，撇清本級政府的糧食安全責任。應嚴格“產糧”、“產油”大縣獎勵資金在生產、流通上的分配比例，財力相對較好的產區縣（市區）應列出專項資金，用于解決糧食流通基礎設施建設滯后于生產發展的問題。只有做到了生產和流通的協調，才能實現糧食生產可持續發展的目標。

作者：謝安忠單位：綿陽市發改委