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一、日本農村社會保障制度的特點及其對中國的啟示

隨著后工業時代的到來，我國進入城鎮化迅速發展的時期。推進城鄉發展一體化，完善社會保障制度，改善民生，是我國經濟社會發展的客觀要求。進一步完善農村社會保障制度是我國現階段的重要任務之一。鑒于日本與我國的農村社會保障制度產生背景有一定的相似性，分析和總結日本農村社會保障制度的特點，對我國的社會保障制度建設具有一定的借鑒與啟示意義。

1．政府承擔相應職責

日本政府在農村社會保障的發展歷程中始終處于主導地位。例如政府參與農民醫療保險的組織、經營，對農村醫療保險給予財政補貼，實施強制性保險。對于互助保險組合，盡管其為農民的自發組織，但是完全按照國家的相關法律和內部規章進行運作，并且接受政府的監管。此外，針對人口老齡化的特點，日本政府以立法形式對養老保險制度進行改革，目的是積累養老保險基金，以適應農村人口老齡化的需要。社會保障是政府實現社會再分配的基本方式之一。在中國，要建設法制型和服務型政府，首先要依法行政，而政府在為各個社會群體提供服務時，必須找準服務方向與邊界，不能顧此失彼，不能“越位”、“缺位”。在進行一次分配時，要充分體現效率;在二次分配時，則要更加注重公平。在構建社會保障體系的過程中，要依法保障各項政策措施的落實，依法推進各項社會保障職能的實現，保證社會保障制度建設在法制的軌道上運行。要特別注重在發展經濟的同時加強對各方面利益的調整和保護。要本著科學性、合理性、效率性的原則對城鄉社會保障制度進行銜接與整合，保證城鄉統籌的社會保障制度的順利實施。

2．加大財政投入，多渠道籌集農村社會保障資金

日本在農村社會保障制度建設過程中十分重視對農民這一弱勢群體的保護，在財政撥款上給予農民更多的政策扶持。例如在國民健康保險中，政府承擔一半的保費;在基礎養老保險金中，政府負擔1/3的保費。在政府承擔一定比例的保費的基礎上，農民根據年齡和險種等不同負擔不同比例的保費。中國目前正處于城鎮化快速推進階段，如何把廣大農民納入到正規的社會保障機制中來，使得社會保障走上城鄉待遇均等化和一體化的軌道，最關鍵的問題就是保障資金的籌集。毋庸置疑，政府應該加大對社會保障基金的投入。同時，基于我國農民人口眾多的現實，可以考慮通過土地出讓金的重新分配來減輕國家和參保農民的壓力。即國家規定地方財政以其取得的土地出讓金為農戶優先撥付繳納社保基金。這需要國家相關法律予以強制推行。至于社會保障基金的繳納方式，各地方可以根據實際情況采用一次性繳納或者分期繳納的方式。這有利于逐步提高農民的社會保障水平，促進我國城鄉居民社會保障水平的均等化，減輕國家和農民繳納社保資金的壓力。

3．建立混合型農村養老保險制度，實現城鄉養老保險制度的協調發展

日本在城鄉一體化進程中，在社會保障待遇上也存在城鄉不公平的問題。例如農民的基礎養老金保險，投保40年并且到65歲才可以領取養老金，領取金額每月最多為6．7萬日元，較城鎮居民每月18．6萬日元的養老金低很多。隨著城市化的快速發展，大批農村勞動力涌入城市，農村留守老人規模十分龐大。針對農村人口老齡化問題，日本政府將農民強制納入養老保險體系中，并出臺了《農業勞動者年金基金法》。農民因為老齡化轉讓土地經營權后，補充繳納年金，政府則按比例和參保者年齡進行補貼。隨著中國城市化進程的加快，農業轉移人口日益增多，農村人口老齡化現象嚴重。我國可以借鑒日本的農村養老保險模式:一是構建強制性基本養老保險制度，建立農民、農民工的養老保險統籌賬戶;二是根據農民實際收入及土地經營情況，鼓勵其加入附加養老金保險;三是推行全民商業保險，作為前兩種保險模式的補充。此外，根據我國的具體國情，推行農民土地養老、家庭養老和社會養老等多重養老模式。

4．完善社會保障法律體系

日本完備的法律體系是社會保障制度順利實施并逐步完善的重要原因。法律有效地保證了社保制度的穩定性和權威性。1938年，日本就頒布了《國民健康保險法》，主要對象是農民和個體經營者。隨著二戰后日本經濟的衰退，國民健康險一度面臨困境。1948年，日本開始再次修改《國民健康保險法》。1950年，日本政府成立了社會保障制度審議會，在農村全面普及國民健康保險。為了完善全民醫保，日本政府于1957年修訂了《健康保險法》，更好地協調和補充了國民健康保險。此外，日本先后頒布了《生活保護法》、《兒童福利法》、《殘疾人福利法》等法令。為了解決社會養老問題，1959年，政府頒布了《國民養老金法》，其主要對象是農民和個體經營者。隨著日本社會老齡化高潮的到來，1982年，日本政府出臺了《老人保健法》，以立法的形式規劃老年人的保健問題。1985年，日本修改了《國民年金法》，擴大了國民年金的覆蓋面，創立了以國民年金為基礎的養老金制度。通過一系列法律的制定，日本的社會保障得以順利發展。法律的規范和制約保證了社會保障制度的公平性。我國是發展中國家，貧困線以下人口仍占有較高的比例。由于長期以來我國城鄉經濟、政治及文化等方面的差異，決定了農村社會保障法律制度不如城市完善。2010年，我國頒布了《社會保險法》，于2011年開始實施，但是涉及農村社會保障的內容和規定尚不完善，與我國農村經濟社會的發展以及廣大農村居民的社會保障需求之間還不完全適應。因此，需要健全和完善社會保障相關立法，使社會保障體系建設步入法制化軌道。加快社會保障立法，盡快制定社會救助法、養老保險法、醫療保險法，是社會保障制度改革的必由之路。

5．實施與城鄉一體化同步的社會保障制度

日本政府通過采取一系列措施，將社會保障從城市向農村、山區、海島等偏遠地區擴展，突破了城鄉二元體制的局限，逐步縮小了城鄉之間、地區之間的差距。據統計，日本的城市化率已達66%，城鄉人口差距及人均收入差距逐步縮小。一系列政策措施的推行，增強了城市化與農民社會保障之間的內在聯系，城市化將傳統的土地保障制度轉化為現代社會保障制度。逐步將失去土地進入城市產業的農民、兼業農民、純農民納入到現代社會保障體系中，實現了城鄉社會保障制度的一體化;反過來，城鄉一體化的社會保障制度又進一步推動了城市化發展。日本城市化快速發展時期即是包括農民在內的社會保障體系迅速完善的時期。究其原因，一方面，這一時期城鄉矛盾等社會問題最為顯著，所以對社會保障的需求最為強烈;另一方面，該階段也是國家經濟實力增長最快的時期，社會保障供給能力較為富足。我國當前正處于城鄉矛盾最為尖銳的時期，進入了工業反哺農業的階段，建立有中國特色的農村社會保障體系，必須通過各項制度的整合實現城鄉社會保障體系一體化。首先，在包括低保制度等社會救助制度方面，需要制定《社會救助法》。

二、總結

只有通過法律的有力規范，才能真正實現社會救助的城鄉一體化。其次，需要整合城鎮居民醫療保險和農村居民醫療保險，加強管理部門之間的協調，建立城鄉統籌的醫療保險制度，實現全民醫療保險均等化。再次，需要整合城鎮居民養老保險和農村居民養老保險，并針對農民工特殊群體，制定相應的參保費率及繳費方式。以個人賬戶的形式，通過建立全國統一的信息管理系統來解決農民工就業不穩定、大跨度流動帶來的繳費及社保關系轉移接續問題。從社會保障的各個方面加快包括失地農民、農民工、純農民在內的農民社會保障制度的建設，推進社會保障的城鄉統籌發展，實現真正意義上的普惠、公平的社會保障目標，有序推進我國社會主義新農村的和諧發展。

作者：林曉寧徐圖單位：東北師范大學吉林省藥品檢驗所