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提要：受政體、經濟發展水平、文化傳統、政府政策、財政體制、地理條件、人口、行政、歷史等因素的制約，imf成員國中的英國、丹麥、土耳其和印度尼西亞財政集權程度差異較大。英國是高度集權的發達國家，印度尼西亞是相對分權的發展中國家。各國中央財政承擔的重點支出責任卻大致相同，囊括國防、健康、公共秩序與安全、教育和社會保障。我國財政的分權程度比較高，中央財政僅承擔了國防支出責任，但沒有承擔起健康、公共秩序與安全、教育和社會保障支出的應有責任。因而，應適當增加我國中央財政的事權和支出責任，構建事權與財政支出責任相適應的分稅制。

關鍵詞：財政事權；支出責任；政體；財政分權；國際比較

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立事權和支出責任相適應的制度”。這是對我國爭論多年的分稅制原則的重新界定。之后，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，闡述了財政事權和支出責任劃分的重大意義。“合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要”。為了順利推進中央和地方財政事權和支出責任的合理劃分，首先必須明確財政事權和支出責任有哪些，然后才能對這些財政事權和支出責任在政府間劃分。為此，應借鑒IMF成員國中與我國同屬于單一制政體的發達國家和發展中國家政府間財政支出責任劃分的經驗，結合我國財政支出責任劃分的現狀，并以公共服務的受益范圍、信息復雜性和激勵相容原則為指導，才能更好地把我國的財政事權和支出責任在政府間進行劃分，構建起我國財政事權和支出責任相適應的制度。

一、文獻綜述

隨著分稅制的運行，財力、財權與事權不匹配的矛盾日益嚴重地凸顯出來，因而，如何劃分政府間財政事權和支出責任的問題成為社會各界關注的焦點。這是因為，在政府間財政關系的三個構成要件中，政府間財政事權和支出責任的劃分是稅種劃分和轉移支付制度構建的前提和基礎。那么，究 竟應如何劃分政府間的事權和支出責任呢？對于這樣一個問題，社會各界眾說紛紜。

（一）文獻回顧夏先德（2015）認為，應將全國受益、外部性強和信息復雜性低的公共服務作為中央事權和支出責任；對于中央事權內的公共服務，如果委托地方管理更有效率，則由地方代為管理；對于由地方管理有信息優勢且對其他地區有較大外部性的公共服務，可作為中央和地方共同事權和支出責任；對于受益范圍較小、地方管理的信息優勢明顯，可作為地方事權和支出責任。[1]李漢文（2015）以貴州省的某縣為例，根據受益、行動、技術規模、上級幫扶、歷史和跨區域向上轉移原則，把按功能分類的十五類支出在中央、省、縣級之間進行了詳細的劃分。[2]寇鐵軍、周波（2007）以發達國家英國、美國、法國和發展中國家俄羅斯、印度、阿根廷為例，分析了20世紀90年代以來，各國中央和地方政府在每一項財政支出中的份額，認為發展中國家傾向于讓地方承擔主要支出責任，發達國家中央政府傾向于承擔每一項目的主要支出責任。他們把這一結論與我國對比后發現，我國中央政府把較多的支出責任下放給了地方，地方承擔了大多數支出項目的主要支出責任。[3]鄭培（2012）根據事權法定、財力事權匹配、受益范圍、因地制宜、分工負責原則，把國防、對外事務、教育、醫療衛生、社會保障等支出事項的決策、支出責任、管理與執行和監督等權力在中央、省、市、縣間進行了詳細劃分。[4]呂冰洋（2014）把事權分為決策權、支出權和監督權，據此對公共事務在中央、省、縣級政府間進行劃分。他認為，決策權歸哪級政府依據公共事務外部性，全國性的中央決策，地方性的地方決策；地方決策地方負責支出，中央決策時由中央承擔支出責任有效的，中央承擔支出，否則，地方承擔支出責任有效的，地方承擔支出。[5]李奕宏（2014）認為，應在轉變政府職能和優化政府層次的基礎上劃分政府事權和支出，把事權和支出分為中央的、省的、市縣的和中央與地方共擔的。[6]宋立、許生（2009）根據受益、能力、管理效率、統籌協調、權責利對稱原則，把義務教育、醫療衛生和社會保障的支出責任進行了劃分。他們認為，公共衛生為中央、地方共同的支出責任；養老保險、失業保險和醫療保險具有全國性公共物品性質，應為中央政府和高層級地方政府的支出責任，管理責任可以由中央和地方共同行使；生育保險具有全國性公共物品性質，應為中央政府的支出責任；工傷保險與社會福利、社會救濟等與地方密切相關，屬于地方性公共物品，應該作為地方政府的支出責任。[7]李海、張達芬（2014）按外部性、信息處理復雜性和激勵相容原則劃分了政府間事權和支出責任。他們認為，全國性公共產品如國家安全、宏觀經濟穩定、收入再分配等由中央（聯邦）負責提供；資源配置主要由州或地方負責；跨區域的公共產品提供、經濟建設等由中央與地方共同負責，中央承擔主要責任。[8]王東輝建議，應根據受益范圍等原則確定中央、地方和中央地方共同事權。應將國防、外交、國家安全、產權與人權保護、邊境公路與界河管護、憲法，以及食品藥品監督、疾病預防控制、海洋管理、地震、氣象等受益范圍廣、關系統一市場形成的事權劃歸中央，并由中央組織實施；將對利益外溢明顯而信息管理相對復雜等領域，包括基礎養老、失業、社會救助、兒童福利、職業教育、基礎設施、江河治理等作為中央地方共同事權；將信息復雜、受益范圍在當地的環境保護、自然資源管理、警察保安、住房、地方公路等作為地方事權。[9]

（二）文獻評價文獻根據受益、信息復雜性等原則對我國中央和地方各級政府的事權和支出責任進行了比較全面、詳細的劃分，具有一定的合理性。但文獻側重于對受益、信息復雜性原則的運用，而沒能很好地把激勵相容原則運用到食品、藥品監管等事權和支出責任的劃分中去，用其他原則來解釋未免有些失當。文獻盡管也從國外事權和支出責任的配置中去歸納支出責任的劃分經驗，但選擇的時段多為上世紀90年代，并未貼近現實。由于影響事權和支出責任配置的因素不斷變化，事權和支出責任的劃分就具有動態性，20世紀90年代財政資源的政府間配置狀況并不能作為我國當下劃分事權和支出責任的依據。文獻雖然對我國各級政府間事權和支出責任進行了比較全面的劃分，但并未明確政府間事權和支出責任劃分的先后順序。因為，只有先把中央和地方事權和支出責任劃分好了，才談得上地方財政之間事權和支出責任的劃分。有的文獻將政府事權細分為決策權、監督權和支出權等，有的把政府支出責任和事權、政府事權和財政事權混為一談，不可避免地制約了財政事權和支出責任的合理劃分。還有的文獻把政府資源配置、收入分配、穩定經濟等職能進行了大致劃分，而沒對體現政府功能的財政支出項目進行分解，有失偏頗和具體。

二、中央財政事權和支出責任比較的視角和內容

（一）財政事權與支出責任的范圍及其相互關系在國外的財稅理論中，根本不存在諸如我國這樣的“財政事權”、“政府事權”這些術語，他們使用的是“政府功能”這一概念。IMF依據政府功能把財政支出劃分為一般公共服務支出、國防支出、公共秩序與安全支出、經濟事務支出、環境保護支出、住房與社區事務支出、健康支出、娛樂文化和宗教支出、教育支出和社會保障支出。①本文認為，這一按政府功能劃分的財政支出類別，其實就是我們通常所說的財政支出責任，也可以說就是財政的事權，因為財政的事權就是財政的支出責任。然而，政府事權的概念要寬泛得多，包括政府各部門的事權，如財政事權、安全事權、外交事權等，財政事權只是其中之一，無非是支出責任。

（二）關注不同政體的國家受政體等國情因素的影響，中央與地方政府事權和財政支出責任的劃分方式有兩種：一是分權方式，憲法中明確規定了聯邦的權力和責任，凡是憲法中沒有明確規定的權力和責任，則屬于地方。二是授權方式，單一制國家的憲法并不明確劃分中央和地方的權力和責任，地方的權力和責任由中央政府決定，也可以說是由中央政府的立法機關授權，沒有授權的，則屬于中央政府。因而，相對于聯邦制國家，單一制國家中央政府的事權和責任較大。[10]由于事權和財政支出責任劃分方式不同以及由此衍生的中央政府事權和支出責任的大小不同，為了比較的需要，這里選擇與我國同屬于單一制政體的英國、丹麥、土耳其和印度尼西亞四個國家。

（三）關注不同經濟發展階段的國家根據經濟發展水平的差異，可將單一制國家劃分為單一制的發達國家和發展中國家。我國屬于發展中國家，但隨著技術進步、制度變遷等的作用，我國的經濟發展水平必將向發達國家邁進。因而，這里選擇了與我國處于同一經濟發展階段的發展中國家，如土耳其和印度尼西亞，以便增加可比性。同時，本文也選擇了部分發達國家，如英國和丹麥，以便借鑒他們的成功經驗。

（四）選擇的時段和比較的目的由于客觀條件變化所決定的財政事權和支出責任調整的動態性，本文選擇2008年以來IMF成員國中財政支出數據比較齊全的土耳其、丹麥、英國和印度尼西亞為研究對象，系統分析這些國家各項中央財政支出占全國財政支出的變動趨勢，歸納出中央和地方支出責任劃分的經驗，并適當融入到我國政府間支出責任的劃分中去，為我國中央與地方財政支出責任的合理劃分提供有益借鑒。

三、中央財政事權和支出責任的實證分析

（一）英國英國是單一制發達國家，地方政府的權利和責任由中央政府確定。中央政府在任何時候均可以通過正常的立法改變地方政府的權責，甚至取消或設立某些地方政府。英國的地方政府包括兩個層次：縣委員會（CountyCouncils）（在蘇格蘭稱為地區委員會，RegionalCouncils）和縣委員會之下的地區委員會（DistrictCouncils）。[11]2008年-2013年，英國中央政府支出占全國總支出的比重均高于85%，除2013年外，該比重趨于上升，由2008年的85.71%提高到2012年的91.33%。英國中央集權制的特征表現得特別明顯，并且其集權還在加強。中央承擔了全部的健康支出責任（2013年除外）和99%以上的國防支出責任，健康和國防構成了英國中央財政支出的重點。中央承擔了大約80%-90%的一般公共服務、社會保障、經濟事務和教育支出責任、70%-80%的公共秩序與安全支出責任、60%-80%的住房與社區事務支出責任（2008年除外）、50%多的娛樂、文化與宗教支出責任和少于50%的環境保護支出責任。

（二）丹麥丹麥屬于單一制發達國家，政府分為中央、州和市鎮（地方）三個層次。盡管只有市鎮是地方政府，但下表中“丹麥中央政府支出占全國財政支出的百分比”中的全國財政支出包括中央、州級和市級政府支出，以便增加與我國、英國等其他國家的可比性。①2008年-2013年，丹麥中央財政支出占全國財政支出的55%-70%，中央政府在財政資源的配置中起主導性作用。同期，中央國防支出占全國該項支出的比重均高于98%，中央公共秩序與安全占全國該項支出的比重均高于90%，國防和公共秩序與安全成為丹麥中央財政支出的重點。中央承擔了85%-90%的一般公共服務、55%-65%的社會保障、55%-60%的教育、50%-60%的娛樂文化與宗教和40%-55%的環境保護支出責任。除2013年外，中央承擔了60%-70%的經濟事務支出。除2010年外，中央承擔了55%-70%的住房與社區事務支出。除2008年-2009年外，中央承擔了55%-60%的健康支出（見表2）。

（三）土耳其土耳其是單一制發展中國家，其政府架構分為中央、省、縣、市（地方）四級，但財政分為中央和市兩級，省、縣并不是一級獨立的財政，無獨立的稅權和稅基，省、縣僅管理教育、衛生等事務。市有設區的市和不設區的市，都有自己獨立的財產稅、環境稅等地方稅，財產稅的一定比例上繳中央。[12]土耳其中央政府承擔了大約95%的財政支出責任，在整個公共服務的提供中起決定性作用。國防、社會保障、健康、教育、公共秩序與安全是中央政府的重點支出，中央政府均承擔了90%以上的支出責任。中央政府承擔了接近或超過80%的一般公共服務、經濟事務支出責任以及接近70%甚至超過80%的娛樂、文化與宗教支出責任。中央政府還承擔了住房與社區事務20%-50%的支出責任以及低于或略高于10%的環境保護支出責任。

（四）印度尼西亞印度尼西亞是單一制發展中國家，地方政府由雅加達、日惹、亞齊3個特區、30省（一級地方政府）和396個縣、93個市（二級地方政府）組成。印度尼西亞中央政府承擔了全國70%多的財政支出責任，在公共服務的提供中發揮著重要作用。并且，中央財政支出占全國財政支出的比重呈下降的趨勢，顯示出財政分權化的特征。2008年-2013年，中央財政承擔了全部的國防支出責任，符合全國性公共服務由中央政府提供的財政事權和支出責任原則。在整個財政支出項目中，只有一般公共服務是由中央財政承擔80%多的支出份額，中央財政還承擔了公共秩序與安全的40%-90%、經濟事務的58%-76%、教育的38%-62%、社會保障的19%-73%、環境保護的38%-60%、住房和社區事務的18%-36%、健康的12%-43%、娛樂文化和宗教的37%-72%的支出責任。

四、中央財政支出責任的跨國比較及借鑒

（一）中央財政支出責任的大小不一盡管上述國家都屬于單一制國家，但中央財政支出占全國財政支出的比重懸殊明顯，中央集權程度差異較大。一般來說，相對于發達國家，發展中國家由于地區之間財政能力差距較大，需要較大的中央支出用于平衡地區差距，包含轉移支付在內的中央財政支出應占全國財政支出的較大份額，但印度尼西亞的中央財政支出占全國財政支出的比重卻低于英國中央財政支出的同一比重，印度尼西亞的分權與英國的集權形成鮮明對比。印度尼西亞中央財政支出占全國財政支出的比重由2011年的73%下降到2014年的70.08%，而英國該比重由2008年的85.71%上升到2013年的89.75%，2012年曾經高達91.33%。這表明，一國財政的集權與分權程度除受政體、經濟發展水平的影響外，還受文化傳統、政府政策、財政體制、地理條件、人口、行政、歷史、國土面積等多種因素的制約。近年來，印度尼西亞財政分權是由政府強制推動的，運行結果備受詬病。地方財政的支出責任并沒有明確，地方的職責就是中央不干的事情。稅權過度集中于中央，地方可以開征稅種，但不能控制重要稅基，便開征了扭曲性的稅種。并且，還放棄了一個非常有效的以結果為導向的轉移支付制度，它曾經使印度尼西亞在全國范圍內實現了最低標準的公共服務，即基礎教育和公共衛生。比如，中央轉移支付占中央財政支出的比重由2008年的8.97%下降到2014年的7.51%。因而，應使財政支出分權與財力的配置相適應，滿足地區之間公共服務均等化的需要。我國是單一制發展中國家，由于國土遼闊、人口眾多、地區發展不平衡等原因，從理論上講，需要中央的集權來實現區域基本公共服務的均等化，但近年來，包括轉移支付的中央財政支出占全國財政支出的比重卻由2008年的49.27%下降到2013年的41.72%，明顯低于印度尼西亞的70%、土耳其的90%、丹麥的55%和英國的85%以上。這表明，我國的中央政府“財政支出責任過小”了，一些應由中央承擔的支出責任下放給了地方，致使一些地方財政、尤其基層財政入不敷出。因而，必須適當加強中央財政的事權和支出責任，使其與我國作為發展中大國的地位相稱（見表5）。

（二）各國中央財政承擔的重點支出責任大同小異中央財政幾乎承擔了國防支出的全部責任。印度尼西亞為100%、英國為99%以上、土耳其和丹麥為98%以上。公共秩序與安全是一些國家中央財政的主要的支出責任。丹麥、土耳其中央政府承擔了公共秩序與安全支出的90%以上。相比較而言，公共秩序與安全支出在印度尼西亞中央財政的支出中也是比較多的，除2009年外，一般在69%-89%之間。英國大多數年份中央承擔了該項支出的70%以上。健康、社會保障和教育也構成了中央財政的重點支出。除2013年外，英國中央政府承擔了健康支出的100%，還承擔了社會保障和教育80%以上的支出。除個別年份外，丹麥中央政府承擔了健康、社會保障和教育支出的一半以上。土耳其中央政府的健康、社會保障和教育支出比重均超過90%。印度尼西亞中央財政的三項支出比重稍微低了些，這是財政分權化的結果。我國財政的分權化傾向特別嚴重。在十大財政支出項目中，中央財政僅把國防作為重點支出，承擔了其96%以上的支出責任。對于作為上述國家中央的重點支出項目，我國中央財政只承擔公共秩序與安全支出的15%-19%、健康支出的1%-2%、教育支出的5%-8%、社會保障支出的2%-6%。中央對本應是自己的支出責任承擔得太少，造成了公共服務提供的嚴重不足，也制約了地區公共服務的均等化。為此，根據公共服務的受益范圍、信息復雜性和激勵相容原則并借鑒國外經驗，應適當加強中央事權和支出責任。由于養老保險的信息復雜程度低，信息處理相對容易，只需知道年齡、就業狀況、生死就可以了。如果由地方管理，將阻礙勞動力流動，也影響收入公平分配，由中央承擔事權和支出責任是最好的選擇。相反，醫療保險的信息要求比較多，除養老保險需要的信息外，還需提供醫院、藥品、疾病等信息，并且信息不對稱，可由地方承擔主要事權和支出責任，中央提供幫助。由于傳染病的治療和預防涉及的范圍較廣，地方難以控制，應由中央承擔事權和支出責任。普通疾病治療需要的信息比較復雜、影響范圍有限，應由地方管理。義務教育有一定的地域外部性、信息需要量大，應由地方管理為主，中央對困難地區承擔事權和支出責任，促進義務教育的地區均等化。高等教育和科研的影響范圍廣、服務面寬，其支出責任應主要由中央和省級政府承擔。公共秩序與安全涉及公平、正義，為保障司法的公正，減少地區干預，其事權和支出責任應適當上移到省和中央。海防、邊境安全和界河管理等關系國家安全的國防性質的事權和支出責任應完全由中央承擔。食品、藥品和環境安全等具有全國范圍的正外部性，地方難以有效管理，因為這與當地的就業、稅收，經濟發展等有關，事權與支出責任而由中央承擔其事權和支出責任，就能使外部效應內部化，符合激勵相容原則。[13]

參考文獻：

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作者：陳頌東 單位：河南財經政法大學