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本文作者：張銳智作者單位：遼寧大學(xué)

遼寧省社區(qū)服務(wù)保障機制存在的問題

盡管我省的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)保障工作位居全國前列且成就明顯，但是，按照國務(wù)院下發(fā)的《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011－2015年）》要求，對照中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于進一步推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的意見（遼委辦發(fā)〔2010〕26號文件）所提出來的四個目標(biāo)，我省在建立健全社區(qū)社會服務(wù)保障機制方面仍存在一些困難和問題。我們認為，我省在社區(qū)社會服務(wù)保障機制方面存在五個主要問題亟待解決。

（一）調(diào)整社區(qū)服務(wù)的法律制度不完善

在大連和鞍山調(diào)研座談中，上自市區(qū)兩級民政局、街道辦事處書記主任，下至社區(qū)工作者都存在如下困惑：調(diào)整社區(qū)的法律政策不明確、社區(qū)工作者身份不明確、社區(qū)工作者待遇低、社區(qū)工作的責(zé)權(quán)不對等、社區(qū)自治功能弱化。透過這些問題我們發(fā)現(xiàn)我省調(diào)整社區(qū)的法律制度不完善。經(jīng)過我們對全國和全省相關(guān)法律法規(guī)梳理，發(fā)現(xiàn)其問題主要有兩方面：一是立法有明顯的缺失。1954年頒行的《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》于2009年廢止，使“街道辦事處”對城市社區(qū)服務(wù)保障指導(dǎo)工作處于無法可依的狀態(tài)。除此，還缺少全國性和全省性的專門調(diào)整社區(qū)和社區(qū)工作者的法律、法規(guī)。據(jù)課題組調(diào)查，我省還沒有出臺省級專門調(diào)整城市社區(qū)管理和社區(qū)工作者的地方性法規(guī)。二是現(xiàn)有的法律滯后。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《遼寧省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》均已滯后。“社區(qū)”僅僅在《物業(yè)管理條例》中首次出現(xiàn)，而沒有得到《中華人民共和國居民委員會組織法》確認，故社區(qū)服務(wù)保障功能缺少明確的法律支撐。

（二）社區(qū)服務(wù)保障的權(quán)責(zé)不清

在調(diào)研中，很多社區(qū)工作者都用“千線一針”和“不堪重負”來形容他們所應(yīng)對的與日俱增的各項工作。據(jù)遼寧省民政廳掌握的信息，我省城市社區(qū)承擔(dān)著社區(qū)就業(yè)、社區(qū)救助、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安、計劃生育等40多大項和100多小項的管理和服務(wù)工作。社區(qū)工作者常年忙累現(xiàn)象背后存在的問題主要是社區(qū)與街道、社區(qū)與政府職能部門的權(quán)責(zé)邊界不清。隨著各級政府和職能部門工作重心下移社區(qū)，來自政府和職能部門的“指揮線”越來越多，社區(qū)承載政府的職能日益增多。社區(qū)承擔(dān)著各類臺賬、報表、檢查、考核等工作，有的社區(qū)工作者還被借調(diào)到街道辦事處“幫忙”，使得真正能用于社區(qū)服務(wù)保障的人力、精力、財力十分有限。許多超出社區(qū)居委會職能之外的工作任務(wù)，諸如社區(qū)內(nèi)居民的夫妻離婚、開單身證明、居住證明、財產(chǎn)繼承、家庭收入、貸款擔(dān)保等超過20種的各類證明都需要到社區(qū)蓋章，而其中相當(dāng)一部分需蓋章的證明都已超出了社區(qū)的職權(quán)范圍，社區(qū)難以認定，由此產(chǎn)生“公章權(quán)責(zé)不清”的問題。同時，人員和經(jīng)費等方面也沒有相應(yīng)配套。這反映了社區(qū)居委會與基層政府和政府職能部門之間權(quán)責(zé)邊界劃分不清，社區(qū)服務(wù)保障職能定位不準，社區(qū)服務(wù)保障存在著權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一和人、財、物不配套的問題。

（三）社區(qū)服務(wù)保障的參與主體不全面

社區(qū)服務(wù)保障體系包括社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)自助互助服務(wù)和社區(qū)市場化服務(wù)。目前，我省社區(qū)服務(wù)保障運行的現(xiàn)狀是，社區(qū)居委會主要應(yīng)對和承接政府的公共服務(wù)，組織居民開展自主互助服務(wù)不充分，引進社會組織提供公益性和市場化服務(wù)不足。這種社區(qū)服務(wù)保障的格局導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)保障是社區(qū)居委會在唱政府編排好的“獨角戲”，社區(qū)居委會成了完成政府下派任務(wù)的“一條腿”。駐區(qū)單位和社區(qū)居民參與社區(qū)服務(wù)保障活動的積極性沒有充分發(fā)動起來，各種社會組織發(fā)育不足，其承接社區(qū)服務(wù)保障能力遠未充分調(diào)動起來。在大連和鞍山社區(qū)工作者的調(diào)查問卷里，他們在回答“目前工作還面臨哪些困難”時，其答案絕大多數(shù)是“工作壓力大”、“社區(qū)居民不理解”、“缺少駐區(qū)單位支持”、“缺少社會組織參與”。

（四）社區(qū)工作者的權(quán)益保障不充分

在調(diào)研中，幾乎所有的社區(qū)服務(wù)工作者對自己權(quán)益的保障都不滿意，突出的問題有三個：一是社區(qū)工作者身份不明確。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，憲法將城市居民委員會放在第三章“國家機構(gòu)”之內(nèi)，將其定性為“基層群眾性自治組織”。由此，城市社區(qū)居民委員會沒有獨立的法人地位，社區(qū)居委會不能在銀行開設(shè)獨立賬號，沒有獨立的財權(quán)。社區(qū)工作者沒有明確身份，無法簽訂勞動合同，這是困擾社區(qū)工作者安心工作的大問題。二是社區(qū)工作者“工資“待遇低。在與大連和鞍山社區(qū)工作者座談和問卷中，對“您目前工作還面臨哪些困難”的回答中，“工資低”排在第一位。他們對補貼額度不滿意率為60％。在調(diào)查中，社區(qū)工作者每個人都身兼數(shù)職，每天工作時間都超過八小時，周六周日很少休息，只要居民有事無論白天還是夜晚，社區(qū)工作者隨叫隨到。社區(qū)工作者在回答“您認為您目前工作任務(wù)”狀態(tài)時，選擇“很繁重”比例為86％。這種勞動付出與所得補貼不匹配，是制約我省社區(qū)工作者隊伍健康發(fā)展的一個不利因素。三是社區(qū)工作者缺少職業(yè)安全感。社區(qū)工作者缺少健康和人身的安全感，他們常年工作在基層，不僅工作強度大，而且遇到問題多，經(jīng)常被誤解，有時成為居民發(fā)泄不滿的對象。社區(qū)工作者還缺少職業(yè)安定感，在座談中一些年紀輕、學(xué)歷高的社區(qū)工作者，不避諱將繼續(xù)考研或考公務(wù)員，隨時準備跳槽，這直接影響社區(qū)工作者隊伍的穩(wěn)定性。

（五）社區(qū)服務(wù)保障的投入和供給不足

社區(qū)服務(wù)保障資金和設(shè)施投入不足。在問卷中，社區(qū)工作者在回答“您所在社區(qū)的工作開展得不是很好的原因”選項中，將“缺乏經(jīng)濟支持”列為多項選擇的首位答案。在回答“您認為您所在社區(qū)的工作環(huán)境不是很好的原因”時，將“所需資金不足”放在多選答案的第一位。他們反映，社區(qū)所需電腦等現(xiàn)代化辦公設(shè)備數(shù)量和配置不足，上級撥付的辦公經(jīng)費不能滿足日常工作需要，對社區(qū)多元化投資環(huán)境尚未形成。在大連調(diào)研時，自2012年1月起，大連每個社區(qū)的辦公經(jīng)費由原來的4萬元漲到了8萬元，這對于社區(qū)開展各種服務(wù)是一個強有力的支持。社區(qū)服務(wù)保障供給不足。很多社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)保障供給種類不甚滿意。社區(qū)居民對我省明列的17項公共服務(wù)項目中，有7項了解很少。我省明確提出的17項社區(qū)公共服務(wù)是：勞動就業(yè)服務(wù)、計劃生育服務(wù)、社會治安服務(wù)、社會保險服務(wù)、社會救助服務(wù)、養(yǎng)老助殘服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、普法維權(quán)服務(wù)、便民利民服務(wù)、娛樂健身服務(wù)、文化教育服務(wù)、環(huán)境保護服務(wù)、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)、檔案信息服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)、自助互助服務(wù)、通訊郵政服務(wù)。居民了解很少的分別是：文化教育服務(wù)、環(huán)境保護服務(wù)、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)、檔案信息服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)、自助互助服務(wù)、通訊郵政服務(wù)。居民自己開展自主互助服務(wù)缺少平臺和支持，引進社會組織市場化服務(wù)則處于剛剛起步階段。目前，社區(qū)提供服務(wù)仍沒有滿足居民的需求，在回答“提高社區(qū)保障水平或服務(wù)質(zhì)量的意見和建議”時，居民們提出了“健全服務(wù)設(shè)施”、“完善服務(wù)項目”、“提高工作人員素質(zhì)”、“提高服務(wù)質(zhì)量”、“提高服務(wù)專業(yè)水平”、“美化社區(qū)環(huán)境”、“及時公開服務(wù)內(nèi)容”等建議。居民還提出了增加集體戶外活動、知識競賽、聯(lián)誼會、免費體檢、舉辦百家宴等要求，這表明我省還有大部分社區(qū)的服務(wù)保障種類不足，服務(wù)保障專業(yè)化程度不夠，服務(wù)保障供給方式單一。

完善遼寧省社區(qū)服務(wù)保障機制的對策建議

隨著我國改革開放的深入發(fā)展，“小政府”、“大社會”已經(jīng)成為我國社會管理發(fā)展的一個趨勢，社區(qū)將承載越來越多的社會管理和社會服務(wù)職能。為了加強我省城市社區(qū)建設(shè)，更好地為城市居民提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，筆者提出了完善我省社區(qū)服務(wù)保障機制的五點建議。

（一）健全我省社區(qū)服務(wù)的法律保障機制

健全優(yōu)化我省社區(qū)服務(wù)保障的法律制度環(huán)境，是我省社區(qū)服務(wù)保障機制創(chuàng)新的首要前提。為此，我省應(yīng)跟進全國人大對《中華人民共和國城市居民委員會組織法》修改動態(tài)，將2012年6月1日，中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳共同的《關(guān)于進一步加強城市社區(qū)居委會建設(shè)工作的意見》吸收到適時修改《遼寧省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》之中。制定符合我省省情的社區(qū)服務(wù)保障方面的地方性法規(guī)、條例、規(guī)章、細則、辦法等。總結(jié)我省城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，參考已經(jīng)出臺地方性相關(guān)規(guī)定，制定《遼寧省社區(qū)管理辦法》、《遼寧省社區(qū)工作者管理辦法》、《遼寧省社區(qū)志愿者管理辦法》、《遼寧省社區(qū)服務(wù)業(yè)認證管理辦法》。例如，2008年，《北京社區(qū)管理辦法》、《北京市社區(qū)工作者管理辦法（試行）》；2011年，《沈陽市社區(qū)工作者管理辦法》；2006年山東省《山東省社區(qū)志愿者服務(wù)管理辦法》等。完善現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)的政策法規(guī)。在制定我省與社區(qū)有關(guān)的規(guī)范文件時，應(yīng)廣泛吸收社區(qū)工作者、社區(qū)居民、社區(qū)志愿者等參與開門立法。

（二）明晰社區(qū)服務(wù)保障工作的權(quán)責(zé)機制

明確界分社區(qū)居委會與政府和職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。通過立法對街、區(qū)權(quán)力和責(zé)任進行界定，按照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”、“分工負責(zé)”原則進行權(quán)責(zé)的配置安排，避免職權(quán)交叉、多頭管理、服務(wù)混亂。社區(qū)居委會接受政府職能部門委托辦理服務(wù)事務(wù)，雙方要簽訂委托協(xié)議，明確權(quán)利和責(zé)任，按照“權(quán)隨責(zé)走”、“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，配備必要的人員和經(jīng)費。普遍建立職能部門工作進社區(qū)的準入制度。2009年9月起，鞍山市鐵東區(qū)在我省率先實行“社區(qū)準入制度”。社區(qū)職責(zé)以外的工作項目進社區(qū)，需要向區(qū)社區(qū)準入工作領(lǐng)導(dǎo)小組提出書面申請，確實需要社區(qū)協(xié)助完成的工作任務(wù)，根據(jù)交辦工作量的大小、難易程度、人員多少以及時間長短，由交辦部門給予社區(qū)相應(yīng)的工作經(jīng)費或補貼。對未獲批準的工作任務(wù)，社區(qū)有權(quán)拒絕執(zhí)行。（參見2010年2月12日《遼沈晚報》）避免職能部門隨意給社區(qū)下派任務(wù)。要逐步清理和整合在社區(qū)設(shè)立的各種工作機構(gòu)，規(guī)范壓縮政府部門面向社區(qū)居民委員會開展的檢查評比達標(biāo)活動和各類會議、臺賬和材料報表，堅決減輕社區(qū)工作負擔(dān)。

（三）理順社區(qū)服務(wù)保障的共建參與機制

要理順居民、駐區(qū)單位、社會組織和志愿者參與社區(qū)服務(wù)保障工作的參與機制。社區(qū)居委會要面向居民開展各項活動和宣傳教育，提高居民對社區(qū)的認同感和歸屬感。鞍山立山區(qū)曙光社區(qū)積極響應(yīng)街道黨工委倡導(dǎo)的“四認”活動，即“認門、認人、認親、認事”，全社區(qū)工作者開展認千家門、識千戶人、認百家親、為“親人”辦好活動，將百姓最需要的社區(qū)服務(wù)送到千家萬戶，社區(qū)居民與社區(qū)居委會和社區(qū)工作者的關(guān)系親如一家。鼓勵社區(qū)居民開展自助和互助服務(wù)，吸引社區(qū)各類人才參與社區(qū)各種服務(wù)活動；充分調(diào)動駐區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性，增強其服務(wù)社區(qū)、服務(wù)社會的責(zé)任感；要培育和發(fā)展各種社區(qū)社會組織和各類志愿者參與社區(qū)管理和服務(wù)，尤其要將與社區(qū)居民生活息息相關(guān)的企業(yè)引入社區(qū)服務(wù)保障系列之中。

（四）加強社區(qū)服務(wù)參與者的權(quán)益保障和激勵機制

明確全省社區(qū)工作者職業(yè)身份。制定遼寧省《社區(qū)工作者管理辦法》，對社區(qū)工作者的概念、產(chǎn)生、條件、職責(zé)、待遇、考核、獎懲等進行系統(tǒng)的規(guī)范界定。同時，在修改《遼寧省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》時，建議將社區(qū)工作者寫進該法之中。保障社區(qū)工作者合法權(quán)益。要落實國務(wù)院和省級規(guī)范性文件關(guān)于社區(qū)工作者補貼和待遇的規(guī)定。在財力可能的情況下逐漸提高社區(qū)工作者補貼標(biāo)準，對社區(qū)工作者節(jié)假日加班要按照勞動法相關(guān)規(guī)定辦理。盡快兌現(xiàn)“五險一金”的待遇，解除其后顧之憂。加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)。擴大社區(qū)工作者來源渠道，鼓勵社區(qū)民警、群團組織負責(zé)人、高校畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、黨政機關(guān)、企事業(yè)單位在職或退休黨員干部、社會知名人士通過民主選舉或招聘程序擔(dān)任（兼任）社區(qū)工作者。加強對社區(qū)工作者的教育培訓(xùn)，提高其政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。打造專業(yè)化的社區(qū)工作者團隊，推進社區(qū)管理及服務(wù)建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展。同時，建議推廣沈陽市沈河區(qū)首次從社區(qū)工作者中招聘政府雇員的做法，沈陽市沈河區(qū)通過公開招聘，在優(yōu)秀社區(qū)書記(主任)、副書記(副主任)中選拔出了10名人員為街道事業(yè)雇員，這是沈陽市首次從社區(qū)工作者中招聘政府雇員。打通社區(qū)工作者晉升發(fā)展的出口，促使廣大社區(qū)工作者向職業(yè)化方向發(fā)展。支持其他社區(qū)服務(wù)組織隊伍建設(shè)。支持引導(dǎo)社區(qū)自治組織、各類社會組織、志愿者參與社區(qū)服務(wù)。鼓勵社區(qū)內(nèi)黨團員、人大代表、政協(xié)委員、駐區(qū)單位員工、社區(qū)離退休人員、社區(qū)有特長專業(yè)技術(shù)人員以及社區(qū)居民加入志愿者服務(wù)隊伍，吸引大學(xué)生、社會工作者加入社區(qū)志愿服務(wù)者行列，大力推行社區(qū)志愿者注冊登記制度。凡成為社區(qū)志愿者，發(fā)放社區(qū)志愿者證書，留存社區(qū)志愿服務(wù)記錄，作為社會或用人單位考核其公益道德的客觀依據(jù)。

（五）加大社區(qū)服務(wù)保障的投入和供給機制

增加政府對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高社區(qū)服務(wù)保障物質(zhì)能力。逐漸增加政府撥付社區(qū)辦公經(jīng)費的額度，為其開展服務(wù)保障提供資金支持。不斷拓寬社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)資金來源渠道，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體、個人和外資以多種形式捐贈或興辦社區(qū)服務(wù)事業(yè)，建立多元化投資分擔(dān)機制。健全社區(qū)服務(wù)保障的多元供給機制。

1．實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)保障的系統(tǒng)化。健全由社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)自助互助服務(wù)、社區(qū)市場化服務(wù)相銜接的社區(qū)服務(wù)保障系統(tǒng)。優(yōu)化社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，逐漸實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)全覆蓋，群眾性互助和志愿服務(wù)的經(jīng)常化，社區(qū)專業(yè)服務(wù)和商業(yè)服務(wù)的制度化。例如鞍山福康社區(qū)的經(jīng)驗值得推廣。它們的主要經(jīng)驗是：①注重社區(qū)與社區(qū)居民之間的信息溝通：有5個渠道撥打“96715”（有事請找我）熱線；在社區(qū)服務(wù)大廳設(shè)置4個受理窗口；市長郵箱；家庭網(wǎng)絡(luò)電腦訴求（民心網(wǎng)）；社區(qū)干部每天至少2小時下訪尋訪，搜集百姓訴求。②多渠道解決社區(qū)居民的服務(wù)訴求。一是社區(qū)干部主動幫助居民解決各種訴求；二是與轄區(qū)12家公共事業(yè)職能單位簽訂“96715”共建協(xié)議書，第一時間為轄區(qū)居民解決難題；三是培育和扶植社會組織，壯大社會力量參與社區(qū)管理工作，建立服務(wù)檔案，成立自愿者隊伍，滿足居民日益多元化的需求；四是整合社會力量，構(gòu)筑愛心平臺，發(fā)揮社會組織作用，成立“96715”基金會；五是發(fā)揮社區(qū)黨委和居委會作用，利用社區(qū)四室，通過“96715”平臺為居民提供心理咨詢、公共衛(wèi)生、公共營養(yǎng)、家庭教育等方面的指導(dǎo)和服務(wù)。③實行網(wǎng)格管理服務(wù)：橫向到邊，縱向到底的一站式服務(wù)的社會管理模式。堅持以社區(qū)黨建為核心，以居民自治為方向，以服務(wù)群眾為重點，以維護穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以社區(qū)文化為載體，以社區(qū)居民滿意為標(biāo)準，全力推動和諧社區(qū)建設(shè)，提升社區(qū)服務(wù)管理成效。

2．推動社區(qū)服務(wù)保障的專業(yè)化。建立專門的社區(qū)服務(wù)組織和服務(wù)機構(gòu)，制定社區(qū)服務(wù)職業(yè)規(guī)范，成立社區(qū)服務(wù)行業(yè)自律組織，建立社區(qū)工作者的教育和職業(yè)培訓(xùn)體系。

3．促進社區(qū)服務(wù)管理的行業(yè)化。社區(qū)服務(wù)保障的行業(yè)管理總歸民政部門，街道一級成立社區(qū)服務(wù)管理中心，社區(qū)設(shè)立服務(wù)站。實行民政部門對社區(qū)服務(wù)認證制度。社區(qū)服務(wù)認證制度，是對從事社區(qū)服務(wù)行業(yè)的確認和有效管理，以達到社區(qū)服務(wù)便民利民的目的。社區(qū)內(nèi)的機關(guān)、團體、企事業(yè)單位、社居委和個人興辦的各類社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點，均由區(qū)（縣）民政部門統(tǒng)一頒發(fā)《社區(qū)服務(wù)證書》。同時，要健全行業(yè)管理規(guī)范，促使社區(qū)服務(wù)保障實現(xiàn)行業(yè)化。以上社區(qū)服務(wù)保障“三化”網(wǎng)絡(luò)有機銜接，將會大大地減輕政府對社會最基層管理和指導(dǎo)的壓力，從而逐漸實現(xiàn)“小政府”、“大社會”社會管理的良性循環(huán)。社區(qū)社會保障是我國社會保障體系最后一道屏障，社區(qū)服務(wù)保障是社區(qū)社會保障的中心任務(wù)。隨著我國社會轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府職能轉(zhuǎn)變，越來越多的“單位人”成為“社會人”，大量政府社會管理和公共服務(wù)職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，社區(qū)居民的服務(wù)需求日趨個性化、多元化，發(fā)揮社區(qū)服務(wù)保障兜底功能日顯重要，加強社區(qū)服務(wù)保障體系和機制建設(shè)已勢在必行。我們通過實地調(diào)研對我省社區(qū)服務(wù)保障機制成績和不足進行了客觀地總結(jié)和分析，提出了進一步完善我省服務(wù)保障機制創(chuàng)新的對策建議，期待能對省委、省政府在加強社區(qū)服務(wù)保障機制的決策立法、提升我省社區(qū)服務(wù)保障總體水平有所幫助。