村民自治均衡發展
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[論文內容提要]村民自治在我國農村已經推行二十年,以村民自治為核心的農村基層民主建設取得了喜人成績｡村民自治不僅在推動農村民主化進程中起到重要作用,而且還是實現新農村管理民主的重要途徑｡文章回顧二十年村民自治發展,論述村民自治均衡發展對新農村建設作用,提出建立村民自治均衡發展設想｡
黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃建議》,提出了建設“生產發展､生活寬裕､鄉風文明､村容整潔､管理民主”社會主義新農村的重大歷史任務｡在一定程度上,我們可以這樣認為,“生產發展､生活寬裕”是新農村物質文明建設的目標;“鄉風文明､村容整潔”是新農村精神文明建設的目標;“管理民主”是新農村政治文明建設的目標｡因此,加強農村民主建設,實現民主管理是新農村建設的重要內容之一｡實現村民自治均衡發展是推動新農村“物質文明､精神文明､政治文明”建設的重要途徑之一｡
一､社會變遷中的村民自治
村民自治,主要指我國農村改革開放后廣泛推行的以民主選舉､民主決策､民主管理､民主監督為基本內容的群眾自治和直接民主制度,是廣大農民群眾直接行使民主權利,依法辦理自己的事清,實行自我管理､自我教育､自我服務的一項基本社會政治制度｡[1]20世紀80年代初,在廣西宜山､羅城一帶出現了農民自我組織起來管理公共事務的自治性組織｡村民自治的組織載體——村委會最早便產生于廣西宜山縣合寨､果寨兩個自然村｡這一組織形式很快受到當時正為實行家庭承包后農村陷入無人管事的混亂局面所擔憂的國家領導人的重視｡[2]
我國的村民自治法制化進程始于1982年｡1982年憲法第111條中明確規定,農村設立的村民委員會,是基層群眾性自治組織｡1983年10月,中共中央､國務院頒布了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》,從此村民委員會的建立進入了普遍的､具體的實施階段｡1987年11月,全國六屆人大常委會第二十三次會議通過并頒布了《中華人民共和國村委會組織法(試行)》,這是我國第一部農村基層組織大法｡1988年6月,農村村民自治正式啟動實施,國家民政部開始在全國范圍內組織鄉村選舉｡1990年9月,民政部《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》,在全國推廣村民自治｡1998年9月,中共中央總書記對村民自治給予了高度評價,指出:“包產到戶､鄉鎮企業和村民自治都是在黨的領導下我國億萬農民的偉大創造｡”[3]1998年11月,全國九屆人大常委會第五次會議修訂通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》,標志著我國農村以村民自治為主要內容的社會主義民主政治建設進入了一個新的階段｡
2004年,中共中央辦公廳､國務院辦公廳下發《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》提出,“進一步健全村務公開制度,保障農民的知情權;進一步規范民主決策機制,保障農民群眾的決策權;進一步完善民主管理制度,保障農民群眾的參與權;進一步強化村務管理的監督制約機制,保障農民群眾的監督權”｡[4]2005年,中共中央辦公廳､國務院辦公廳專門下發了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》,對村務公開的內容､方式､程序等做了較嚴格的規定｡2006年,總書記在省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班上強調,“擴大農村基層民主,搞好村民自治,健全村務公開制度,開展普法教育,確保廣大農民群眾依法行使當家作主的權利｡”[5]目前,全國60多萬個村委會,已全面實行了《村民委員會組織法》,村民自治制度不斷完善｡有28個省制定頒布了村委會組織法實施辦法｡80%以上的村建立了村民會議或村民代表會議制度,制定了村規民約或村民自治章程｡90%以上的農村推行了村務公開制度｡[6]
中國的農村村民自治具有地方自治的特點,即在行政村的地域,實行自治｡[7]因此,村民自治是適應現階段農村社會發展的有效民主管理形式,必將有力地促進農村的改革､發展和穩定,對建設社會主義新農村具有重要的意義｡
二､村民自治均衡發展在新農村建設中的地位和作用
村民自治的均衡發展是指村民自治制度在嵌入農村社會時所呈現出的穩定､協調運轉狀態,不僅包括村民自治制度能融入農村社會,并有效運轉,還包括村民自治的制度實施滿足地區發展同步性､社區權力結構的均衡性､權利主體與權力主體地位的一致性､行為主體政治效能感和政治地位相符性以及民主價值與程序的協調性等特征｡[8]因此,村民自治均衡發展可以加強農村基層民主建設,提高村民自治組織的凝聚力和戰斗力,最大限度地發揮農民的積極性和創造性,為新農村建設提供堅強有力的組織保證｡
1.村民自治均衡發展是新農村政治文明的必然要求｡農村民主法制建設,是新農村建設的重要組成部分,也是社會主義政治文明建設的基本內容和重要基礎｡村民自治的拓展從更深的層次上促進了農村民主型政治文化的形成,從而為制度層面和行為層面的國家民主和社會民主的發展提供了強韌的文化支撐和精神動力｡[9]村民自治均衡發展把堅持黨的領導､充分發揚民主和嚴格依法辦事有機統一起來,把農村各項事務的管理納入健康規范的軌道,逐步實現“參與有秩序､決策有程序､理事有章法､監督有成效”的局面,為推進新農村政治文明建設奠定堅實的基礎｡
實踐中,河南省鄧州市創造的農村基層組織“4+2”工作法就很值得借鑒｡“4+2”工作法中的“4”即支部會議提議,“兩委”會議商議,黨員大會審議,村民代表會議或村民會議決議;“2”就是決議公告､實施結果公告｡這樣的運行機制,以民主決策為重點,切實保障了農民群眾的知情權､決策權､參與權和監督權,使民主管理的內容更具體,程序更規范,操作更有針對性,為社會主義新農村政治文明建設注入了活力｡“4+2”工作法規范了決策程序,疏通了農民群眾參與管理､發表意見､集聚民智的渠道,培養了農民群眾的民主法制意識,落實了對農民群眾的知情權､決策權､參與權､監督權,強化了村干部權力的約束,規范了村干部的行為,農民群眾的訴求得以充分反映,增進了干群之間的溝通和了解,減少了矛盾｡另外,所有村級重大事項,均由村支部會議提議,兩委聯席會議商議,黨員大會討論,提交村民代表大會或村民會議討論決定,從而突出了黨的領導核心地位,理順了兩委職責｡這樣既保證了農民群眾民主權利充分體現,又使之始終置于黨的領導之下,形成一套新時期既有廣泛民主,又體現黨的領導核心,既有個人自由又有統一意志的鄉村治理新機制,不僅為新農村政治文明建設做出貢獻,而且還為農村經濟和社會發展提供了可靠保證｡[10]
2.村民自治均衡發展是農村經濟和社會發展的強大動力｡村民自治的目的,就是通過完善村民自治制度,保證廣大農村群眾能夠享有和行使民主權利,進一步激發和調動他們的熱情､主動性､積極性和創造性,以推動農村經濟和社會事業更快､更協調地發展,使廣大農民群眾生活富裕起來｡因此,村民自治均衡的發展,使廣大農民群眾能夠充分享有民主權利,提高民主意識､法律意識和農村社會經濟的法治化管理水平,充分調動廣大干部群眾的積極性､主動性和創造性,極大地解放和發展了農村社會生產力,有力地推動著農村經濟和社會事業的發展｡
村民自治均衡發展在促進農村經濟和社會事業發展的同時,可以使廣大農民生活富裕起來｡安徽省廣德縣1988年全縣村級集體經濟產值僅為3642萬元,1990年起該縣開始全面推行村民自治,到1997年底,全縣村級集體經濟產值已達22.8億元,10年翻了6番｡[11]
3.村民自治均衡發展為新農村建設培養新型農民｡建設社會主義新農村落點在“村”､重點在“農民”｡《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中,要求“培養有文化､懂技術､會經營的新型農民,提高農民的整體素質”,這是把農村巨大人口資源轉化為人力資本優勢的根本途徑,也是推動社會主義新農村建設的力量源泉｡通過對《村民委員會組織法》的廣泛深入宣傳､對民主選舉､民主決策､民主管理､民主監督的不斷實踐,對村民自治的典型事跡以及經驗的樹立和推廣,一大批有文化､有能力､懂經濟､會管理､年富力強的干部被群眾選舉為自己的帶頭人,提高了村干部的素質,同時,也大大增強了廣大農民群眾的民主意識和法制觀念,農民思想觀念發生了巨大變化｡
村民自治的均衡發展,提供了訓練和提高農民民主素質與能力的有效場所,逐漸培養農民的政治民主素質與能力,為社會主義新農村建設提供必要的思想文化氛圍｡據統計,在已經進行村民委員會直接選舉的地區,特別是實行“海選”的地區,廣大村民表現出十分強烈的參與意識,投票率超過了95%｡[12]
4.村民自治均衡發展是建設和諧農村的重要保障｡目前,我國正處在全面建設小康社會的關鍵時期,構建和諧社會對維護社會政治穩定具有特殊重要的意義｡沒有農村社會的和諧,就沒有整個社會的和諧發展｡在一定意義上,穩定了農村,就穩定了大局｡正如鄧小平同志深刻指出的,“中國有百分之八十的人口住在農村,中國穩定不穩定首先要看這百分之八十穩定不穩定｡城市搞得再漂亮,沒有農村這一穩定的基礎是不行的｡”[13]
村民自治的均衡發展,有利于暢通廣大農民參與農村社會經濟事務的決策､管理和監督的渠道,增強農民的主人翁意識,正確處理近期利益和長遠利益的關系,使他們能適應農村社會改革發展的形勢;有利于引導和規范農民和農村基層干部的各種法律行為,依法調節各種社會關系和經濟關系,維護農民的合法權益,減少和及時解決各種矛盾和糾紛,營造和諧穩定的社會環境,是建設和諧社會的重要途徑｡如村民自治中的村務公開制度,可以使村級財政的運行置于村民監督之下,村干部以權謀私､違法亂紀的情況減少｡特別是集體經濟薄弱的地方,由于村級財政主要依靠直接從農民那里提取各種資源維持運轉,這樣,提取的數量和方式就和農民的切身利益有著直接關系,村務公開減少了人們對暗箱操作的猜疑和不滿,有效地減少了集體上訪､暴力沖突等重大事件｡
三､轉型時期村民自治均衡發展的路徑選擇
《中華人民共和國村民委員會組織法》從其試行至今己有二十年的時間,以民主選舉､民主決策､民主管理和民主監督為核心內容的村民自治制度在保障村民民主權利､提高村務管理水平､促進農村集體經濟發展､維護社會穩定方面發揮了重要作用｡但是,我們在看到村民自治取得重大成就的同時也必須看到,在許多地區村民自治的發展過程中,還存在一些問題,諸如村“兩委”矛盾問題､村委會選民和候選人資格問題､村委會換屆后工作移交問題､村委會成員“賄選”､“霸選”､“族選”､“官選”問題等等,使得村民自治還沒有從理念層面真正落實到政治生活現實層面｡“在相當一部分村,村民自治尚停留在一般的法律制度層面,時期遺留下來的行政化管理模式居主導地位”｡[14]上述種種問題的存在,說明不僅實現村民自治均衡發展的任務還十分艱巨,而且村民自治均衡發展在新農村建設中起到重要作用｡“理想的民主不應僅僅讓公民在湯姆和哈里之間選擇了一個就算參與管理,而應該讓他們在力所能及的范圍內識別問題,提出建議,權衡各方面的證據與論點,表明概念并闡明立場,一般而論,即促進并深化思考｡”[5]因此,在社會轉型時期,必須創新村民自治均衡發展的模式,從而,實現農村社會和諧､穩定､可持續發展｡
1.加強基層黨組織建設｡《村民委員會組織法》第三條規定:“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用,依照憲法和法律,支持和保障村民直接開展自治活動,直接行使民主權利｡”所以說,村民自治就是在黨的領導下,依法保障村民群眾民主權力的行使,使村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務,實現村民的自我管理､自我教育和自我服務｡因此,在推進村民自治均衡發展的過程中,要加強以黨支部為核心的農村基層組織建設,充分發揮農村基層黨組織在農村民主法制建設中的領導核心作用,為社會主義新農村提供堅強的政治和組織保障｡具體來說,要按照“三個代表”重要思想和科學發展觀的要求,以新農村建設為契機,健全基層黨組織,提高農村黨員的整體素質,理順農村黨支部與村委會的關系,發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和農村黨員的模范帶頭作用,保證村民自治制度健康發展和促進農村社會穩定繁榮｡
2.完善村民自治制度｡村民自治均衡發展就是要進一步推進農村民主管理走向法制化､程序化､規范化｡因此,在社會轉型期,我們加強農村民主法治建設,完善村民自治制度建設,重點是建立和健全村民委員會的民主選舉制度;以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主決策､民主議事制度;以村務公開､民主評議和村民委員會定期報告工作為主要內容的民主監督制度｡
在村民自治均衡發展的過程中,要按照《村民委員會組織法》的規定,堅持“公平､公正､公開”的原則,由村民按期直接選舉村民委員會,真正把群眾擁護的思想好､作風正､有文化､有本領､真心實意為群眾辦事的人選進領導班子｡凡是涉及村民利益的重要事項,如村干部享受誤工補貼的人數和標準,從村集體經濟所得收益的使用,村辦公益事業需要村民負擔的事項,土地承包､宅基地使用和集體經濟項目承包的方案等,都須提請全體村民或村民代表會議討論,按多數人的意見做出決定｡把村民的權利和義務,村級各類組織之間的關系和工作程序,以及經濟管理､社會治安､村風民俗､婚姻家庭､計劃生育等方面的要求,以村規民約的方式規定得明明白白,加強村民的自我管理､自我教育､自我服務,實現村級基礎工作管理的制度化､規范化和程序化｡對村干部要加強監督,經村民民主評議不稱職的村干部,應按照規定程序進行調整｡總之,通過完善村民自治制度建設,真正落實村民自治的“民主選舉､民主決策､民主管理和民主監督”,扎實推進村民自治均衡發展､協調發展､可持續發展｡
安徽省五河縣屈臺村近兩年的變化就是有力的證明｡這個村原來是出了名的“上訪村”､“落后村”,農民無心種田,收入連年下降,集體經濟幾乎空白｡該村落后的關鍵在于村干部產生的路徑出了問題,多年來村干部由上級任命,造成村干部只對上級負責,辦事獨斷專行,不民主,不公道,不把群眾放在眼里,造成干群關系緊張,矛盾激化,成為全縣后進村整頓的重點｡經整頓重新建立了村民代表會議,并健全制度,先后制定了《村民自治章程》､《村民代表會議制度》､《村務公開制度》等13個制度,用以規范村委會和村民行為｡由于這些村規民約符合村情,調動了村民參與管理村務的積極性和主動性,使這個村發生了巨大變化｡去年人均收入2350元,集體經濟蓬勃發展｡[16]
3.開展普法宣傳｡村民自治的主體是廣大農民｡農民群眾的關心､支持和參與,是新農村民主管理工作能否取得成效的根本因素｡然而,當前我國農民的政治參與呈現如下特點:政治參與的主動性､自覺性低;具有明顯的宗族性和派系性;參與的穩定性和水平不高;非制度化､非程序化參與(行賄､寫大字報､集體抗議､越級上訪､報復村干部,甚至暴力攻擊各級干部和執法人員等)仍然存在｡[17]當然,造成農民村民自治參與度不高的原因,主要是農村干部的守法意識和為人民服務意識不強,人民群眾的民主素質和知識水平不高｡因此,在實現村民自治均衡發展的過程中,要加強對農村廣大干部群眾普法宣傳,堅持依法治村,依法治農,保證農村經濟快速發展｡
在普法宣傳過程中,對廣大農村干部要把普法學習的重點放在憲法､選舉法､行政法和村民委員會組織法等基本法律上｡通過學習培訓,提高農村干部自身素質,強化群眾觀念､公仆觀念､服務觀念和法制觀念,提高依法辦事的能力,依法辦事,縮小同群眾的差距,提高基層組織的權威地位,為新農村的民主管理建設培育領頭人｡同時,普法宣傳要與治理農民群眾反映強烈的熱點､難點問題結合起來,把學法和用法統一起來,讓農民群眾在生動的法制實踐中,接受法制教育,學會運用法律,提高農民的民主素質,充分調動廣大村民參政議政的積極性,自覺監督村民委員會的各項工作,從而保證村民自治的正常開展,為新農村建設造就一大批懂法､守法新型農民｡
4.重視農民教育｡“三農”問題是我國革命和現代化建設的根本問題｡農村問題､農業問題,歸根到底是農民問題｡因為人是生產力中最能動､最活躍的因素,農村經濟的發展,農村社會的進步,最終取決于農民的政治組織程度,取決于農民科技文化素質的提高和適應市場能力的增強｡[18]舒爾茨通過對農村經濟的長期研究后得出結論,認為促使美國農業從20世紀初到50年代生產迅速增加和農業勞動生產力提高的重要原因,已不再是土地､勞動力和資本數量的增加,而是人的知識能力和技術水平的提高｡他認為,生產的決定因素是人的素質的提高｡[19]可見,農村人口素質高低,對村民自治均衡發展起到重要作用｡然而,據統計,2004年,我國農村中農民平均受教育年限不足7年,4.8億農村勞動力中,小學文化程度和文盲半文盲占40.31%,初中文化程度占48.07%,高中以上文化程度僅占11.62%,大專以上只有0.5%｡[20]因此,發展農民教育,提高農民素質,不僅是村民自治均衡發展的關鍵所在,也是建設新農村的基礎工程,對于促進農村與社會全面發展,改變社會風氣有著極為重要的現實意義｡
在推進村民自治均衡發展的過程中,我們認為:首先,加強對村委會成員教育培訓,提高他們的政治素質和管理能力,以帶動村民自治建設的健康發展,從而促進這些地區整體實力的增強｡其次,要對農民進行政策､思想道德､科學文化系統教育,以便更好地發揮農民在新農村建設中的主體作用｡具體來說,重視農民教育就是要用黨在農村的路線､方針､政策教育和引導農民堅持勤勞致富,走共同富裕的道路,自覺履行公民義務,正確處理好國家､集體和個人利益之間的關系;用社會主義榮辱觀為指導,對農民進行職業美德､家庭道德､社會公德教育,提高農民分辨美與丑､善與惡､進步與落后､文明與愚昧的能力,自覺抵制封建迷信､賭博活動,倡導健康､文明的生活方式,形成良好的社會風尚;對農民進行市場知識､科技知識､文化知識的教育,提高農民的文化素質,致富能力,使他們成為懂科學､有文化､會經營､能管理的新式農民,為村民自治均衡發展提供智力支撐｡
四､結束語
從一定意義上講,“村民自治的功能是讓農民更好地服從國家對全民整體利益所作的安排,同時又為農民改善其在基層和社區社會政治生活中的處境留有余地”｡[27]所以,實施村民自治關系著和諧農村建設的成敗,對建設社會主義新農村具有重要的現實意義和深遠的歷史意義｡在社會轉型時期,我們要不斷創新村民自治的路徑,從而實現村民自治均衡發展,這樣不僅有利于農村經濟和社會全面發展,而且對于我國的改革､發展和穩定,也有著重要的意義｡
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