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[摘要]城鄉統籌發展是在科學發展觀指導下的，以新農村建設為核心的城市化發展新思維，而選擇城鄉統籌發展戰略的時機，則取決于市場機制和現有城市發展水平兩大動力系統的準備程度。政府和組織化農民作為城鄉統籌發展的主導和主體角色，應各司其職而又緊密合作，唯有如此，城鄉統籌才能實現可持續發展。

[關鍵詞]城鄉統籌發展；城市化；新農村建設；市場機制；政府；農民組織

一、引論

2007年6月，成都和重慶兩市被國務院確立為繼上海浦東、天津濱海之后的“國家綜合配套改革試驗小區”。上海浦東、天津濱?！笆墙鉀Q狹小城市空間的產業聚集和現代服務業發展如何破題的問題”，而新的綜合配套改革試驗區的主題則鎖定在城鄉統籌。

城鄉關系經歷了怎樣的歷史演變才發展到了城鄉統籌階段呢?城市和鄉村的對立曾經是古代文明發展的特征，它是“隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國家的過渡、地域局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著文明的全部歷史直至現在”。而現代文明與城鄉對立之間發生的聯系互相之間形成了矛盾，一方面，現代性所倡導的平等價值必然關照到城鄉關系，它反對城鄉分離、對立以及由此而產生的差距，另一方面“現代化帶來的一個至關重要的政治后果便是城鄉差距。這一差距確實是正經歷著迅速的社會和經濟變革的國家所具有的一個極為突出的政治特點，是這些國家不安定的主要根源”。因此現代國家都自覺地致力于城鄉差距的縮小乃至消滅，城市化自然地成為了現代化的標志和標準。

世界各國的城市化道路因國情相異而各不相同，在一些農業人口比例比較小的先發國家中，成功地通過工業和城市的充分發展單向度地同化、消解了“三農”，實現了城鄉一體化的現代化目標。但中國“三農”比重特別大，長期存在的城鄉二元對立、分治的格局又導致了“三農”的發展特別落后。改革開放以來，城市和工業發展取得了顯著成就，為城市化進程提供了重要的推力，但在沉重的“三農”歷史負擔面前，僅有這些推力還遠遠不夠，當前我國城市化進程每向前進一步，“三農”所遭受到的阻力和政府為此付出的成本都在成倍地增長，反而又出現了鄉村與城市發展的嚴重不平衡、不協調，“三農”問題依然還是個大問題。由此可見，推進中國的城市化進程，首先得從方法論上作出重大調整，要放棄以往那種用孤立的、機械的方法來研究城市化的思維習慣，應該建立一個包含城市和鄉村二者有機聯系在內的新的系統結構來研究上述問題。有鑒于此，中央提出了科學發展觀，在這一理念的指導下，實施統籌城鄉發展的戰略，由城鄉分割到城鄉統籌是我國城市化進程中歷史轉折的標志。

二、城鄉統籌發展的內涵

城鄉統籌發展仍然屬于城市化范疇，它是實現城市化目標的一種具體手段或路徑。與以往那種一味注重城市和工業的單向的城市化道路不同，城鄉統籌發展要打破以往城鄉之間因割裂而隔絕、因分治而不平等的發展模式，強調城市與鄉村的相互支持、互補的共同發展。城鄉統籌的終極目標，不是消滅農業、農村和農民，其根本目標是要將禁錮在傳統農民身上的一切不平等、落后的因素剔除，為“三農”的發展創設一個全新的環境。它以城鄉平等的價值觀為基礎，以新農村建設為主題，以城鄉一體化為具體內容來實現社會均衡和諧發展的模式城鄉統籌發展思想中以系統論思想作為方法論基礎。從系統論的觀點來看，城市和鄉村應當是一個整體，把城市和鄉村置于一個統一的大系統中，在這個系統中人流、物流、信息流應該自由合理地流動，各種生產要素、資源逐步趨向配置效率最優化。城市和鄉村發展在系統論指導下才能共贏。城市化問題僅僅在城市中找答案，注定是艱難的，占總人口三分之二還多的農業人口不但要轉移到城市，還要保證他們安居樂業，而中國城市在一個較長時間內很難具備這樣的容納和吸納能力，農村的發展才能為其贏得足夠的空間和時間。中國農村的落后情況，已經成為現代化建設和社會主義發展的重大瓶頸，而“三農”問題僅僅在“三農”中找出路，也注定將是一條失望之路。可以說，中國的城市化問題和“三農”問題從形成的那天起，已經相互嵌合在一起，只有聯系起來，在彼此身上才能找到發展自己的答案。

協調發展、均衡發展是城鄉統籌發展的內在要求。城鄉協調、均衡地發展也就是要城鄉一體化發展，其具體內容包含城鄉產業一體化、城鄉居民一體化、城鄉制度一體化、城鄉發展格局區域化。城鄉產業一體化是城鄉統籌發展的基本內容，其目標就是要在城鄉之間構建一個適合各自優勢而又相互補充的產業結構體系，當前將工業生產體系逐漸從中心城市轉向城鎮和農村，促進農村的繁榮，而中心城市則以服務業為主，消解城市的負擔，從而有效地克服“城市病”和“農村病”。城鄉制度一體化，則是指要創立一個確保城市居民和農民能夠同等程度地享有各種政治、經濟、文化權利的制度體系，這是城鄉統籌發展一切工作的發點，如若缺失，其他一切都將變得舉步維艱。城鄉居民一體化，城鄉居民在產業一體化的推動下和制度一體化的保障下，享有同等權利并同等地承擔責任。城鄉發展格局區域化，是指要建立由一個或多個核心城市，以及與這個核心具有密切經濟社會聯系的城鎮與地區組成的城鄉復合體，一般稱之為都市圈或都市連綿區。

城鄉統籌發展，并不是要忽視城市化，放慢城市化，更不是要否定城市化，而是通過新農村建設，更好、更健康、更扎實地推進城市化，可以說，在城鄉統籌發展思想指引下的新農村建設是欲用“反彈琵琶”的方法來達致城市化目標㈣。我黨在十六屆五中全會中提出建設社會主義新農村的目標，標志著我黨已經意識到工業化片面發展的嚴重負面影響，通過建立在平等價值觀之上的協調均衡城鄉統籌發展思維來建設社會主義新農村，是符合中國國情的科學抉擇，它不但踐行了科學發展觀的核心價值理念，同時也是構建和諧社會的重要戰略措施。由此我們也能體會到成渝兩地率先進行城鄉統籌發展的嘗試和探索，無疑是踩準了新農村建設和現代化進程整體推進的鼓點，它們被確立為新一批特區的原因決不是一種偶然。

三、城鄉統籌發展的動力機制

城鄉統籌發展，對城市、農村乃至整個中國現代化全局都有著重要的意義。城鄉統籌發展不是一個偶然事件，而是由多種因素共同推動形成的結果。

首先，市場經濟的發展是城鄉統籌發展的內在動力。工業化進程開啟之后，城市與鄉村之間出現了差別和對立存在著一定的必然性，但是工業化所依附的市場經濟體制，卻最終又必然使得城市和鄉村逐漸融合。市場經濟與自然經濟、計劃經濟相比較，其最突出的優勢就在于：高效的資源配置效率。市場經濟能夠高效地配置資源的前提則是資源的自由流動，一般而言，其流動的范圍和頻率與資源配置的效率之間呈現正相關關系。城市和鄉村在還沒有足夠成熟的市場經濟中都存有一定的惰性，城市滿足于自身的繁榮和富足，鄉村能夠忍受清貧和寧靜，都沒有足夠的動力去破解彼此孤立、對望的格局，但是當市場經濟發展到一定程度時，城市感受到了資源的壓力，鄉村被貧困壓得喘不過氣時，城市和鄉村的交流和互補就成了雙方不約而同的選擇。因此，我國城市化道路到了現階段提出了城鄉統籌發展的戰略從根本上說是由市場經濟發展的實際水平所決定，從這個意義上說，城鄉統籌發展是后發國家城市化道路中的高級狀態。其次，城市及其內部產業的發展水平是城鄉統籌發展的現實動力。不管各國城市化道路有多大差異，在承認城市和鄉村之間存在著互補關系的前提下更加關注和強調城市對鄉村的支持和反哺，應該是一個最大的共同點。就中國而言，提出城鄉統籌發展思想的一個大背景就在于客觀存在的城鄉二元結構以及愈益擴大的城鄉差距，城市反哺農村必然成為城鄉統籌發展的一個重要傾向，因此城市反哺鄉村的意識和能力在當前的城鄉統籌發展中就格外具有現實意義。第一，城市反哺鄉村的意識一方面緣自于城市對自身發展態勢的審時度勢，畢竟鄉村客觀存在著緩解城市現有危機的價值，城市形成與鄉村休戚與共并且寬容互助的城市文化后必然會自覺反哺鄉村；城市的反哺意識另一方面也緣自于政治安排，在理論灌輸和政策引導下城市會逐漸養成反哺鄉村的價值觀。第二，城市反哺鄉村的能力則倚重于城市的產業發展水平。由于中國城鄉差距太大，試圖比照韓國“新村”運動那樣“通過新農村建設，使農村更宜居住，減緩農村人口向城市的快速集中，減緩城市壓力”的意圖顯然有些不切實際。因此城鄉統籌發展作為城市化的手段之一，仍然得以城市的充分發展為立足點。城市作為城市化的主要載體，其功能的獲得又主要依賴于工業和服務業的發展。發達的工業和服務業一方面通過財政杠桿向鄉村輸血，保證農村社會的政治穩定，緩解城市化進程中的急迫性，促使城市能夠在從容狀態中走出一條理性發展道路；另一方面城市工業和服務業的發展，特別是服務業的發展，它在吸納勞動力和提高生活水平方面的突出功能，直接關系到城市能在多大程度上滿足農村人口的轉移需求，以及能夠在多大程度保證并提高他們的生活質量。

四、城鄉統籌發展中的角色定位

城鄉統籌發展，是我國城市發展和農村發展中新的價值取向，是改革過程中又一次利益格局調整，因此它的順利推行與主體的能動性發揮程度直接相關。

政府是城鄉統籌發展的主導，確切地說它是城鄉統籌發展的組織者。城市和鄉村中的市場機制成熟程度直接導致了二者間的發展落差，但是僅有經濟理性的市場卻沒有能力自覺調節城市和鄉村的差距，市場只握有城鄉差距的單程票。面對市場在調節城鄉差距中的失效，承擔著政治的、社會的還有少許的道德職能的政府則萌生了調節的自覺意識。我國的城鄉統籌均衡發展不僅是個現實問題，以往由于行政力量過度干預造成的城鄉發展失衡決定城鄉統籌發展還是個歷史問題，解鈴還須系鈴人，政府力量必須要在其中起主導作用。

政府在城鄉統籌發展的職能體現在三個方面：一是教育和動員職能，政府反復地向公眾說明城鄉統籌發展的意義和必要性，盡可能地描摹出城鄉統籌發展的利益全景圖，從而激發各類利益群體投身于城鄉統籌的熱情。二是保證必需的制度供給，政府要為城鄉統籌發展營造一個規范的、人性化的制度環境，通過制度化的保證城鄉統籌逐步進人到良性運行的循環之中。三是組織調節職能。政府需要積極引導資本向農業投入，改造農村微觀經濟基礎。沒有現代生產要素以資本形式向農業投入，就無法走出傳統低效農業的陷阱。眾所周知“可以贏利的投資是經濟上成功的先決條件，但是農村，投資的贏利只有在國家的幫助下才能實現”。偏重于農村建設的城鄉統籌發展，還需要政府從財政上進行大力支持，政府財政支持體現在兩個不同方面，一方面指財政權從中央政府向地方政府的轉移和下放，促使地方政府在事權和財權上的統一，充分調動地方政府在城鄉統籌發展中的積極性和行動能力。另一方面則指政府要加大對農村公共基礎設施建設的投入，韓國“新村運動”之所以能夠取得成功，就與政府大力的財政支持密不可分，韓國1971-1978年財政預算中的農村項目開發經費就增加了7.8倍，中央和地方財政投資合計則增加了82倍，這樣的經驗完全值得我們學習并借鑒，政府的財政投入不僅在于提高農村的經濟水平，社會發展和文化發展更加倚重于政府投入。

政府強力推動，城鄉統籌發展能否得以順利推進?答案顯然是否定的，以新農村建設為主題的城鄉統籌發展，農民是受益者，更是建設主體。只有農民才最知道自身的需求，才能夠以足夠的熱情和持久的動力創造自己幸福美好的生活。

當前我國農民對新農村建設有著強烈的主觀需求。改革開放以后，以家庭為單位的農業生產經營模式，有效地解決了勞動積極性問題，但是面對隨后而至的市場經濟，處于原子化狀態的農民無力應對市場風險的沖擊，無法取得有利的市場談判地位，科學化的和社會化的生產模式也難以引進和推廣到農業生產中，農業生產的效率和效益又一次遭遇到了瓶頸。面對著農業的落后、農村的貧困以及農民在眾多政策中的不平等地位，盡管農民還沒有足夠話語權，但要求改變落后現狀，建設新農村的主觀愿望卻是客觀存在著的。

與改變現狀的強烈愿望相比較，農民改變現狀、建設新農村的實際能力卻又相當有限。農民在社會中的不平等地位是農村問題最深刻的根源，農民長期以來在特定的生產方式下養成了分散生存的習慣，如此一來，單槍匹馬的農民如何憑一己之力擺脫不平等的現實困境，出路何在?唯有團結起來!任何斗爭成功與否都取決于那些具有共同利益的個人之間的團結程度，通過組織團結起來，能夠使其成員的付出最小化，最節省精辦，它是弱者對抗強者的武器，是形成集體意志的唯一途徑。從主體的角度而言，農民組織何以成為可能?出于共同的信仰抑或共同的經濟追求，就中國當前的現狀而言，共同的經濟追求可能是現實中農民組織建立和發展的基點和起點。而就外部環境而言，政府對各類農民組織，尤其是農民經濟合作組織持倡導和扶持態度，在新農村建設中政府欲向農民組織借力的意圖還是比較明顯的。主體出于對市場信息的需求，或者出于對規?；a的需求，或者出于農業技術的推廣需求與外部相對有利的環境相結合，各類農民組織正在悄然形成。組織化的經歷有助于培養農民相互信任、合作的習慣，農民組織和組織化之后的農民，為新農村建設提供了社會資本，是其他資本發揮作用的前提，其作用無可替代。組織化的平臺有助于農民能夠參與到有關于自身命運的決策當中，民主和善治能夠激活和調動農民的主動性和積極性。組織化的農民和農民組織才是城鄉統籌發展的真正主體。

關于政府和農民在城鄉統籌發展中的角色，成都市委書記李春城體會深刻：城鄉統籌，沒有政府的力量是不可能的，只有政府的力量是不可持續的。成都市社科院經濟研究所所長陳家澤的觀點給出了下文：只有當農民的組織化程度提高，具備資源配置的能力，城鄉統籌才是可持續的。政府在城鄉統籌發展中的組織和推動作用必不可少，但是政府在此間發揮作用的方式和范圍應該有所限定。政府在城鄉統籌發展中應該盡量少地運用行政手段，通過有效制度供給和宏觀性的經濟調節，提高農民的政治地位，優化農村的投資環境，培育和規范農村經濟發展的市場秩序，才是政府參與城鄉統籌發展的主要手段。在城鄉統籌發展這一系統工程中，核心主體是農民，內源性動力則是市場，政府要避免依賴剛性的行政命令越疽代皰，急速推進城鄉一體化進程的冒進思想，必須竭盡全力激發農民的積極性，激活市場機制的能量。唯有政府、組織化的農民和市場各司其職而又緊密合作時，才能真正落實科學發展觀指導下的、以新農村建設為核心的城鄉統籌發展戰略。