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摘要：在我國，國有企業作為國民經濟的支柱，在我國經濟建設中發揮著重要的作用。堅持企業發展戰略，合理配置所支配的資源，實現企業價值最大化，促進國民經濟的發展，是作為國有資產運營主體的國有企業應當堅持的原則。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，國有企業既有的所有權制度、管理制度、運營方式等使其逐漸陷入困境，資源占有率高但效率低下，不能發揮其應當發揮的作為國民經濟中流砥柱的作用，使不斷深化對國有企業的改革成為改革開放以來舉國上下共同關注的問題。對國有企業的改革應當多管齊下，本文將從產權改革、制度創新、公司治理等方面論述在推進國企改革過程的路徑選擇問題。

關鍵詞：國有企業；改革；產權；公司治理

一、文獻綜述

有學者認為，國有企業應當按照社會主義市場經濟體制的內在要求建立現代企業制度，而建立現代企業制度的關鍵環節是國企產權改革，因此在國有企業重建立產權清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度是為必要。也有學者認為，企業管理是非常重要的一個方面，因為企業家相對于一個企業來說具有至關重要的作用，主要從委托關系、激勵機制等方面進行規制。筆者認為，任何一個單方面的改革都不能完全消除國企的弊病，應當綜合進行各方面的改革，多管齊下，改革國有企業以順應國有經濟結構的戰略性調整，促進市場經濟的發展。

二、國企改革的歷程

我國的國有企業持有大量資源，涉及就業人口和社會影響面也非常廣泛，所以國有企業改革始終是經濟體制改革的核心部分。楊衛東認為，迄今為止我國國有企業主要經歷了兩輪大的改革。第一輪從1978年開始到1989年，這一輪改革的特點是以效益為導向的改革。內容包括政府對企業的放權讓利、擴大企業經營管理自主權、國有企業經濟責任制、利改稅、廠長負責制及承包制等。第二輪改革是1992年由鄧小平南巡講話后發起的，這一輪改革的特點是以產權為導向的改革，內容包括股份合作制、現代企業制度試點、股份制、抓大放小、“兩轉”改制(產權與身份轉換)和兼并重組等。結合上述學者觀點，以改革是否涉及產權和重大管理措施、法律出臺的時間為界限，把自1978年來國資國企的改革發展分為以下三個階段。第一階段（1978-1992年），這個階段的顯著特征是不涉及產權，擴大企業自主權的目的是培養企業和職工的主人翁精神，理論上提倡實行所有權和經營權的兩權分離，但沒有脫離計劃經濟的固有思維限制。第二階段（1993-2002年），這個階段開始涉及產權的問題，1993年底頒布的《公司法》是標志性的事件，其影響深遠。

從“國營”概念轉變到“國有”概念，并得到廣泛認同；1997年開始實行的國有企業“三年脫困”政策逐步改變了國企的面貌；提出并明確了應當以建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”作為當代國有企業制度改革的路徑。第三階段（2003年至今），這個階段的改革重點是國資和國企管理體制。標志性事件是從中央到地方的各級國有資產監督管理委員會自2003年后紛紛成立，尤其是2008年全國人大頒布了《企業國有資產法》，從法律的高度對國有資產及國有企業的界定、管理、監督等方面做出了規定。在這一系列改革活動進行的過程中，國有企業的控制力和競爭力明顯增強、發展質量和運行效率明顯提升，為我國經濟持續快速增長作出了重大貢獻，進一步體現了其作為國民經濟支柱企業的作用。但是，市場經濟建設速度加快，社會發展又出現一些新的情形，同時，國有企業中一些深層次矛盾和問題尚未根本解決，部分國有企業生產面臨新的困難和挑戰。另外，在過去的改革實踐中，也有一些方法被證明是無效甚至會起到相反作用的，這些方法亟需的以后的改革進程中予以拋棄或改變。這就涉及到在將來還將繼續進行的改革的路徑選擇問題，如何才能在保證國有資產保值增值的同時，進一步優化國有企業資本結構，提升其發展力和競爭力成為需要關注的問題。

三、國企改革的路徑選擇

（一）推進產權改革，發揮混合所有制的作用

有學者認為，國有企業改制就是進行產權制度的改革。只有通過產權制度改革，將傳統的國有企業改制為以混合所有制為基礎的公司制企業，代之以歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，國有企業改制才算真正完成。以Coase定理為關鍵點的產權理論認為，明晰的私有產權，無論初始作何種分配安排，都可以通過財產的自由買賣和私人之間契約關系的自由選擇找到對全社會最優的資源分配和制度安排。在國有企業中實行混合所有制，確定產權歸屬，引入非公資本是改革的一個核心途徑。經過多年的經濟體制改革，特別是90年代中期的國企改革，混合所有制有一定進展。據了解，截止到2012年底，中央企業及其子企業控股的上市公司共378家，地方國有企業控股的上市公司681家。中央企業及其子企業中，引入非公資本形成混合所有制企業的，大約占50%左右；地方國有企業引入非公資本形成混合所有制企業的，比重稍高一些。可以看出，還沒有引入非公資本的國有企業仍占50%左右，并且，引入非公資本的國有企業大多數仍然是國家控股，并沒有形成實質上產權多元化。央企母公司中實行混合所有制的寥寥幾家企業，也并非吸引真正的民間資本，而是吸引其他的國有資本，如地方國有資本或社保資金等，這與真正的混合所有制也相去甚遠。在進一步推進產權改革的進程中，產權改革需進行制度創新，應當格外重視以下兩個方面。首先，要因地制宜，采取個案分析。

目前國有企業的經營領域廣泛分布于三大產業的各個行業，企業數量浩如繁星,若針對所有國有企業均采用單一的方式來完成改革，無異于緣木求魚，無法達到改革的目的。國有企業產權改革應根據企業的具體情況分別采用轉讓、拍賣、收購、兼并、股權投資、債轉股等方式,在制度完善、操作順暢的產權交易市場上，促進產權交易的有序進行，以優化企業和社會的資本結構，發揮資源的最大效用，以提高資產的運營效率，實現國有資本保值增值，最終服務于國家經濟發展。隨著國有企業的改變所有權權屬模式以及組織形式和國有經濟布局調整速度的加快，企業國有產權流轉的活躍度明顯提升，這對推動國有資產存量調整、實現資源優化配置等起到了較大的推動作用。但我們應當注意區別具有不同條件、行業特點和發展前景的國有企業，對于無需進行產權改革的國企,如從事關系國計民生的基礎性產業或業績優秀、運行良好的國有企業,“一刀切”的做法顯然與改革的初衷背道而馳。其次，注重與產權界定相配合的其他制度的建設。產權制度包括產權界定、產權交易和產權保護等內容，如果產權改革僅注重產權的重新界定而忽略了其他相應的制度建設，那么必然事倍功半，無法達到設想的改革目標。

在目前的產權制度研究中，國家和相關學者普遍注重產權的界定而忽略的產權的流轉和競爭等機制的建設。產權明晰不一定產生效率，因為私有產權只在競爭環境下才具有效率優勢，但產權界定本身并不必然促進競爭機制的形成。另外，在明晰產權的同時，若忽略了國有資產的保護，導致國有資產流失，違背了國企改革的目的。因此，要建立保證產權合理有效流轉的交易制度、保護各產權主體的合法權益的保障機制，將明晰的產權投入競爭環境之中，在競爭過程中實現高效率的配置各類資源。即把國企產權交易處于一個開放、競爭的產權交易市場中,切除關系渠道和暗箱操作，讓有意向的購買者彼此之間實現信息對稱，以競價的方式實現產權轉讓。同時，經過買方及賣方的博弈，促進市場價格的形成。通過對產權進行市場化的運作，促使國有資產在交易時保證原值甚至增值。我們應當注意，由于國企產權改革將涉及到政府部門的優化和現有體制的更新，所以在國有產權交易制度的建設過程中，推進政府職能優化和制度改革需同步進行。因此，不僅應當建立和產權相關的各項制度，同時政府體制和部門運作也應當配合產權改革作適當的變動，以利于建立真正流暢高效的產權市場。

（二）運用現代公司治理機制

國企的現代公司治理機制不完善，是因為實際上在國有企業中實現的公司治理機制一直是一種內部人控制和黨政機關行政干預的混合物。即導致國有企業運行效率低下、效益不高的原因主要來源于兩種不同的治理方式：一是公司治理受到行政干預程度高。這種行政化的公司管理模式使企業董事長、總經理的任命和職能缺少現代企業所具備的特征，導致公司在經營決策、發展戰略及投資管理上缺少自主性和靈活性。二是“內部人控制”。這與第一種情形正好相反，政府將經營管理權下放給企業，但對國有資產的運營又缺乏有效的監控手段，導致公司治理結構失去平衡，從而國有企業的董事會成員、監事會成員以及經理人階層等內部管理人員有更多機會憑借缺少監管的職權，損害企業所有人的利益，為自己和其他雇員獲取額外利益。要完善公司治理結構，提高國企經營效益，需要建立完整而合理的委托關系制度和激勵及約束機制。

首先，建立合理的委托關系是完善國有企業治理機制的重要環節。委托關系通過支付一定報酬來授權的方式來完善企業的決策和管理體制，并最終實現產權所有者的經濟利益。但是由于受到主客觀條件的約束，市場經濟環境體現為信息不充分的特點，必然導致以效用最大化為目標的契約雙方以部分背離合約的方式來謀求個人更多的額外收益。委托人為了保證自身的收益最大化，會運用多種規則，付出部分成本，來監督和糾正人的變異行為。企業的所有權擁有者將通過設置不同機制以增強對企業的經營權的控制。這些機制主要包括：其一，所有者統籌全局，但并非體現為直接管理；其二，責任者定義并界定企業控制權；其三，股東設置并履行對企業的監督權；其四，企業經營者被賦予的激勵與約束權利，為各項機制的實際履行者；其五，對資本市場、職業經理人市場以及商品市場相關監控機制的設置和完善。這些監控機制的完善能促使人的目標與委托人的目標更加趨于一致。

其次，建立合理適度的激勵和約束機制。一個企業的領導者對企業的效益狀況具有非常重要的意義。如果讓企業領導者為實現國家的利益而努力工作，就一定要使其成本收益曲線與國家的成本收益曲線重合，而在二者趨向一致的過程中，國家的利益是不可改變的，所以問題就是如何使企業領導者成本收益曲線向國家的成本收益曲線靠攏，從而使企業家為了國家的利益貢獻出他最大的努力度與忠誠度。因此，在激勵機制方面，為了讓企業家在管理國有企業的過程中充分發揮其才能，建立合理的分配制度十分重要，只有貫徹物質利益原則，企業家方能以之為標準，設置符合實際操作情況的職業經理人報酬獲取制度，給予生產要素提供者以應有的回報，以相應的滿足感和成就感回應生產要素的提供者。但是激勵不能是無限制的，作為一個企業的管理者，必須要有相應的制度對其予以約束，否則在缺乏監管的情形下，國有企業的領導者更容易發生腐敗、中飽私囊等現象，使國有資產流失，因此在約束機制方面，應當加強董事會建設和“政企分開”，同時需要多方加強對經營管理層的約束和監管，切實建立和完善有效的管理層問責機制。

（三）加強法律建設，重視法制監管一方面，在《國有企業資產法》的基礎上，對產權交易市場的構建應予完善，從法律上保障產權的流通，明確國有資產交易的法律程序及對企業經理人和職工權益的保護；另一方面，在產權改革、國有資產轉讓的過程中要有效運用司法程序來保護國有資產。法院要更加慎重的審理涉及或可能涉國有產權改制或國有資產流失的案件,并通過實踐總結一套可供反復使用的監控機制,構建高效率的訴訟模式,以進行獨立的、客觀的裁判。同時，還應當發揮各級監察機關、國有資產監督管理機構、媒體和社會輿論的監督功能,加強對國有企業改革的監管。各個與國有企業存續、國有資產管理的密切相關的部門應互相協作，建立與國有企業改革相匹配的決策監督和責任追究制度、審計監督制度等,對國有企業改革進行監督檢查并在國家、社會或第三人的合法權益受到侵害時提供救濟途徑。通過完善專家咨詢和企業領導決策相結合的決策機制,劃分決策權限,完善決策程序,堅持集體決策制度、專家咨詢論證制度、社會公示和聽證制度，為輿論監督和民眾監督提供合理的通道。

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作者：彭秋源 單位：四川大學