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節能減排是一項長期的、戰略性的任務，我國在低碳發展方面做出了巨大的努力，并且提出了既定目標，向世界做出了碳減排的承諾。而實現我國低碳發展目標，關鍵在于低碳發展路徑的轉軌要在立足國情的基礎上勇于創新、敢于突破。

一、低碳發展路徑的“三個轉變”

（一）發展思路上由“重減輕用”向“減用并重”轉變1.打造二氧化碳產業鏈從影響我國低碳發展的制約因素及發展趨勢上看，未來中國能源需求總量和碳排放大幅增長的趨勢將難以避免。我們在發展低碳經濟時必須考慮如何在“碳約束”下更有效地利用以煤為主的化石資源來滿足經濟和社會發展目標。一方面，應加大節能環保力度，大幅降低二氧化碳排放；另一方面，應嘗試把二氧化碳資源化，將二氧化碳對人類有益的作用盡可能地發揮出來，對二氧化碳不僅要“減”，更要合理地利用。這就要求首先提高能源的利用效率；其次做到再利用；第三是資源化，形成二氧化碳產業結構鏈，將二氧化碳作為21世紀的碳能源，走循環經濟道路。2.大力研發二氧化碳截取、存儲和利用技術作為一項新興的碳減排技術———碳截取、存儲和利用技術（CCS技術）為我國的溫室氣體減排提供了一種重要的戰略性技術選擇。國際能源署研究顯示，隨著提高能效瓶頸限制和可替代能源資源開發逐漸由易轉難等原因，CCS對總體減排的貢獻將從2020年的3%上升至2030年的10%，并在2050年將達到19%，成為減排份額最大的單項技術。目前，國際上CCS技術尚處于研發階段，在歐洲、美國、日本進度較快，中國處于起步期，如果政府給予足夠的重視和支持，憑中國的科技研發能力，可以趕上歐美國家，做到后發先至。一是，制定CO2截取、捕捉、存儲、利用的科技攻關和推廣計劃；二是，加大政府在碳截取、捕捉、存儲和利用領域的科技投入和推廣的財力支持；三是，制定系統的，包括稅收、融資、市場準許、補貼等在內的系統性的扶持政策；四是重點培育一批骨干企業和機構，作為產學研的合作主體。

（二）發展觀念上由化石能源主導向核能主導轉變

1.進一步完善核電安全保障體系核電作為一種清潔能源在全世界得到發展的同時，安全問題也一直是人們爭論的焦點。自工業革命以來，科技進步過程中伴隨著的風險始終存在，工業文明的進程表明，人類社會總是依靠科技進步的力量在不斷戰勝困難，解決困難中前進發展的。核電事業也是如此。目前中國采用的是最先進的第三代核電技術，設計理念、設計參數、設計規范，以及設備制造都十分重視防止核電事故、核電放射性物質泄露，都采取了非常嚴格的措施。此后還有第四代、第五代……應當相信，技術的突破將能有效解決核安全的問題。政府要依法強化核電安全監督工作，加強安全執法和監管。加大對核安全監管工作的人、財、物的投入，培育先進的核安全文化，積極開展核安全研究，繼續加強核應急系統建設，制定事故預防和處理措施，建立并保持對輻射危害的有效防御體系。

2.制訂核電發展提速計劃自1951年12月美國首次利用核能發電，1954年6月前蘇聯建成第一座核電站后，世界核發電容量從1960年到20世紀80年代中晚期迅速增長，1986年核發電量已占世界發電總量的16%。1986年位于烏克蘭的切爾諾貝利核電站泄漏事故發生后，核電發展放緩，2006年核發電量占世界總發電量的比重下降到15%，2009年回升到17%。目前，核發電量占總發電量比重超過25%的國家大都集中在發達國家，立陶宛核發電占80%，法國79%，比利時60%，瑞士42%，瑞典、韓國39%，日本34%，德國、芬蘭30%，英國、美國也在20%以上。根據國際原子能機構2011年1月公布的最新數據，目前全球正在運行的核電機組已經達到442個，還有正在建設的核電機組65個，其中中國在建核電機組占世界40%。至2010年底，包括阿聯酋等富油國家在內的全球60多個國家提出了發展核電的計劃。中國1985年開始興建第一座核電站，起步比俄國、美國和歐洲其他國家晚了近30年。目前，中國核發電量占發電總量的比重僅為1.6%，甚至低于印度。印度的核發電同樣起步較晚，但起點高、起步快，印度政府計劃到2020年核發電量占總發電量的比重達到10%以上，以中國目前計劃，2020年核發電量所占比重也僅為4%?，F在的關鍵是國家要下決心制定一個長期的核電發展提速計劃，推動核電事業加快發展。電力生產和供應結構調整要堅持優先發展核電，加快推進風、潮、太陽能及生物質能發電，適度控制火電的原則來進行。

3.選擇適合國情的核電發展技術路線正確的技術路線是實現核電發展目標的重要保證。技術路線選擇的是否合理,對一個國家核動力發展的速度與成敗關系極大。從英、法兩國核電的發展來看，英、法兩國在幾乎相同的技術基礎上起步，卻在不同的技術路線指引下經歷了不同的發展歷程，從而產生了迥然不同的結果。我們要根據我國的政治、經濟、工業基礎、資源特點、科學技術狀況，吸取國際上發展核能的經驗教訓，認清世界核電的發展趨勢，處理好發展核電與發展其它能源的關系，正確選擇技術路線，推動我國核電事業的發展。

（三）發展方式上由高碳產業向低碳經濟轉變中國CO2排放主要集中在電力熱力生產供應、黑色金屬及壓延、石油加工、煉焦及核燃料加工、非金屬礦物制品等高排碳產業。這就意味著，中國要大幅度節能減排，需要壓縮這些高排碳產業的發展，而將由此帶來的增速減緩的缺口轉由排碳低的戰略性新興產業、電子信息制造業、先進的裝備制造業和服務業來彌補。

1.調整產業政策一是通過技術標準的制定，確定高碳排放產業準入門檻，同時加強監督檢查，對名錄中需要淘汰的落后企業和技術堅決取締；二是放開和放寬低碳行業入市的限制；三是在財政、稅收、金融、土地等政策上，對高碳排放行業和低碳排放行業實行有區別的差異化政策。

2.建立激勵約束機制綜合采取激勵性和約束性的手段，引導、支持企業在低碳經濟領域積極投資，參與開發清潔能源;完善對減排重點行業的技術進步鼓勵政策，政府投入更多的投資、補貼用于企業的經濟轉型和企業轉產。同時效仿德國、英國、日本等國的做法加強低碳產品認證，政府以優惠的財稅制度等措施鼓勵企業開發低碳產品技術，向低碳生產模式轉變。

3.大力推進產業節能和清潔生產由于產業發展的技術鎖定效應，實現經濟發展和碳排放減少雙重目標就必須首先依靠產業節能。全力提高能源利用效率，使能源的開發和利用盡可能做到物盡其用，使單位GDP的碳消耗逐步降低。同時，大力推行清潔生產，從源頭上減少對資源能源的消耗，削減污染物排放，最大限度地減輕對環境的影響。

4.加大產業結構調整力度加快推進高排碳產業，特別是鋼鐵、電力、建材行業結構調整，改變高排碳產業比重過高的格局。加快發展掌握關鍵核心技術，具有市場需求前景，具備資源能耗低、帶動系數大、就業機會多、綜合效益好的戰略性新興產業，努力搶占未來國際競爭的制高點，逐步使戰略性新興產業成為我國經濟社會發展的主導力量。大力發展服務業，特別是知識、技術和管理密集型的現代服務業，使之成為拉動經濟增長的主要力量。

5.加快國家低碳產業示范園區和基地建設加快促進低碳產業集聚，形成一批區位優勢突出、集中度高的節能環保低碳園區和產業基地。加大對國家示范園區和產業基地的扶持力度、推進強度以及必要的指導，制訂低碳園區示范工作規劃和方案，并結合相關示范項目的實施，探索低碳經濟的新模式，加快示范園區的復制、推廣的步伐。

二、低碳發展路徑的“四點支撐”

（一）技術支撐

1.制訂低碳技術發展戰略規劃由國家制定低碳技術發展戰略規劃和技術發展的階段性目標，引導和整合社會各方面的研發力量，開拓重點低碳技術領域，進行有效率、有目標的研發，逐步建立清潔煤炭技術、電動汽車技術、可再生能源技術、智能電網技術以及自然碳匯等多元化的低碳技術體系，為低碳發展路徑的轉軌提供強有力的支撐。

2.構建低碳技術公共服務平臺建立低碳技術公共服務平臺，扶持建立一批低碳技術風險投資機構，成立國家級的低碳產業研發中心，促進高能效、低碳排放的技術研發和推廣應用。同時建立健全、可靠的低碳技術數據庫，將各類低碳技術最新研究進程在各研發機構進行共享，避免研發的重復性和盲目性。

3.設立低碳技術專項基金低碳技術的研發投資規模大、風險等級高，單純依靠企業自身資金投資建設有較大困難，而商業銀行又因其高風險性而謹慎投資。因此政府應設立專門的風險性投資基金，為低碳技術的研發提供資金支持。同時，對于進行低碳技術研發以及使用的企業，國家應進行相應的財政和稅收等方面政策的支持。

4.培育引進低碳技術人才構建低碳經濟的人才發展模式。一是建立人才吸引機制，大力引進高端人才，以重點產業、重大工程和重大項目為依托，培養一批科技領軍人才、科技骨干和科技創新團隊，造就更多適應發展低碳經濟和開拓低碳技術需要的高素質、高技能專門人才。二是培育低碳產業基礎人才，推進職業教育，推廣社會培訓，培養一批強大的產業基礎人才隊伍。三是加快人才載體的建設，進一步優化政策機制，發展環境和文化氛圍，為人才的培養引進創造良好的環境。

5.加強技術交流與合作一方面，加強同國際科學技術合作，有效利用發達國家的先進技術和資金，發展擁有自主知識產權的可再生能源和能效技術，推動相關技術的商業化和技術轉讓。同時，加大對國際科技創新資源的引進力度，加強技術引進后的消化、吸收和二次創新，促進低碳技術發展。建立多邊、雙邊等形式的節能減排國際合作機制，組織實施相關國際合作項目，不斷拓寬節能環保國際合作的領域和范圍。另一方面，加強“產、學、研”相結合的技術創新體系建設，把企業在資金、人力等方面的優勢與高校和科研機構所在科研方面的優勢結合起來，充分發揮各自在資源配置方面的長處，最大限度地調動各方面的積極性和創造性，加速低碳技術創新及其產業化的實現。

（二）政策支撐

1.制定中長期的低碳發展戰略從戰略高度制定國家低碳經濟發展規劃。一是盡快制定和完善符合我國低碳發展的中長期規劃，協調科技、經濟、稅收、立法等政策措施，把發展低碳經濟的戰略思想滲透到經濟發展的各個層面，對低碳經濟進行重點的資金投入以及政策扶持，促進我國能源結構、產業結構、增長方式向低碳化的方向轉型。二是制定能源總體規劃以及煤炭、電力、核能、可再生能源等專項規劃，調整產業結構和區域合理布局，提高我國能源的可持續供應能力。三是制定低碳城市建設戰略規劃。目前我國在建的低碳城市有近百個，而具有一定規模并接近低碳城市標準的只有19個。政府部門應將低碳城市的建設融于城市發展的總體規劃之中，結合自身的自然條件、資源稟賦、文化傳統、經濟基礎等各方面的情況，選擇適合自身的發展模式，制定全面、長期、明確、可行性強的戰略規劃，建設高標準的低碳城市，從而促進我國低碳發展路徑的順利轉軌。

2.完善低碳發展的政策支撐體系一是，財政投入政策。強化財政投入力度，通過政策傾斜引導社會資金流向低碳經濟項目，充分吸引社會資本參與低碳經濟領域；擴大、加強財稅優惠范圍和力度，運用財政補貼、優惠貸款等財政和金融手段，引導企業從事有利于低碳經濟的行為。二是，稅費征收政策。盡快制定實施辦法，分期分批開征環保稅、完善資源稅，抑制資源和能源消費過快的趨勢；完善征收排污費。提高收費基本標準，擴大排污費的收取范圍，將生活消費領域也納入到排污費的征收范圍當中去。通過全面調整生產和生活領域，形成完整的低碳費用征收體系。三是，技術支持政策。在技術開發應用、技術設備的引進以及低碳技術資金方面給予強力的支持。四是，配套服務政策。提高現行碳排放標準，增加低碳經濟管理范圍。培育低碳能源市場，逐步放開政府指導價格，將國內市場與國際市場接軌。在招標和審批過程中優先選擇低碳企業參與競爭，并嚴格低碳質量認證。對高碳企業實行配額制度，限制其市場份額，為低碳商品銷售開拓空間。完善低碳信息披露制度和舉報制度，強化企業社會責任。培育低碳文化環境，營造低碳消費文化氛圍，通過政策的規范和引導，促進低碳文化的形成、傳播和發展。通過通俗易懂、豐富多彩的宣傳影響公眾行為。完善政府激勵低碳消費的法規政策，政府要出臺相應的政策和法規，鼓勵企業、公民和社會組織踐行低碳消費。

3.制定符合區域特點的基本政策中國幅員遼闊，各個地區之間的資源稟賦和產業基礎具有較大的差異。要根據地區差異制定不同的低碳經濟區域政策，發展對于當地具有比較優勢的低碳產業，加強不同區域之間的低碳領域分工與合作，對當地低碳產業給予適當的政策支撐。

4.強化政策之間的配套和執行力度低碳經濟是一種全新的經濟發展模式，不僅涉及經濟發展的各個領域、各個環節，還具有發展的互動性和經濟形態的網絡性。因而，制定低碳經濟發展的政策體系不僅需要在縱向政策方面進行完整的銜接，而且要在橫向政策方面做到相互協調、相互促進。同時，要把政策力度落實為執行力度。一是，建立低碳發展的長效機制。低碳經濟是一項長期工程，要加強常態管理，凡是政府經過科學考察和論證后制定的中長期發展規劃和政策綱要，堅持貫徹執行，不能因領導干部的變化而發生執行上的變化。二是，構建低碳經濟監督評估機制。各級政府要設立專門負責評估事務的工作機構，借鑒和研究發達國家相關經驗，確立完善評估標準。同時，通過開設低碳經濟舉報電話，建立低碳經濟舉報網站，加強群眾參與監督，促進低碳經濟的快速、穩定、健康的發展。

（三）金融支撐

1.加快完善碳交易市場體系一是，建立國內統一的碳交易平臺。在制定統一碳交易標準的基礎上，整合現有的地方性交易機構功能，盡快建設多元化、多層次、跨區域的全國性碳交易平臺。二是，完善碳交易市場功能。積極研究國際碳交易和定價的規律，借鑒國際上的碳交易機制，探索完善國內碳交易制度，幫助形成合理的交易價格，充分發揮價格杠桿配置環境容量資源的作用。三是，與國際碳交易市場接軌。建立與國際市場相一致的交易規則，培育具有從事國際碳交易能力的市場主體。

2.建立碳市場管理和研究機構成立專門的碳交易市場管理機構，完善有關碳排放權交易的法律法規。借鑒國外經驗，制定和實施一套科學的環境監測標準與碳排放權交易的具體規則，對碳交易進行管理、調控和監督。同時，針對我國碳市場研究不成熟的情況，應建立專門的碳市場研究機構，大力培養CDM（清潔發展機制）領域的人才，從事實踐性和操作性的全方面研究，并加快研究符合我國國情和企業實際的溫室氣體測量、核查和報告體系等。

3.建立碳市場中介機構企業在進行碳交易過程中，最難也是成功關鍵的環節就是注冊流程。許多企業對CDM的價值、操作模式、項目開發、交易規則等并不熟悉，也找不到合適的買家，這就需要中介機構提供幫助。在國外，中介機構會負責絕大多數的CDM項目評估及排放權的購買工作，而我國像北京中碳技術有限公司這樣的中介機構非常少，而且大都處于起步階段，難以開發和運作大量的CDM項目。因此，建立專門的中介機構，給企業提供較為全面的信息，來提高企業交易效率，促成企業能較快地完成交易，降低交易成本是十分必要的。

4.積極開展低碳金融創新隨著碳交易市場的蓬勃發展，越來越多的金融機構涉足到碳金融領域中，服務于碳排放權交易的金融業務和衍生產品也迅速興起。政府在制定一系列與環境相關的法律、法規、政策、條例和標準時，不應局限于現有的金融體系，應制定相應的激勵機制，從制度層面發展環境金融。充分調動銀行、基金公司等金融機構的積極性，逐步發展適合我國國情的金融產品和金融工具。如，適時建立環境風險投資基金、環境產業投資基金、環境金融市場中的對沖基金，開展環境信用風險評估，創新環境與金融互動的金融工具；由國家面向民眾與機構投資者發行“碳國債”，或由低碳企業發行“碳企業債券”；在證券市場上，監管部門可以在不降低上市準入條件的前提下，為那些低碳企業建立公開發行和上市的“綠色通道”等。

（四）立法支撐

1.建立低碳經濟基本法發達國家在發展低碳經濟的同時，都將立法作為推進低碳經濟的重要手段。目前我國涉及能源、環保、資源的低碳經濟法律制度零散、缺乏系統性，分布在能源、環境、產業、財稅等部門法或單行法中，且現行法規中有較多不利于低碳經濟發展的規定。因此,研究制定低碳經濟基本法,將低碳經濟法律制度體系化十分必要。低碳經濟基本法的目標和內容是確立低碳經濟在國家發展中的戰略地位，提出應對氣候變化和能源安全的戰略目標、步驟、法律原則、主要法律制度，為制定和完善次位階的低碳經濟法律規范提供依據。

2.完善實施低碳經濟專項法一是，加快制定、修改能源生產和轉換過程的相關法規。盡快制定和頒布實施《能源法》，并以《能源法》為基礎，對《煤炭法》《電力法》《環境保護法》等涉及能源、環保、資源的法律法規進行相應修訂，對已實施的《可再生能源法》和《循環經濟法》，加緊配套規范性文件的制定。二是，進一步修訂完善《節約能源法》，抓緊制定和修訂《節約用電管理辦法》《建筑節能管理條例》等配套法規。三是，加強農業減排方面法律法規的制定和實施。建立健全促進改善農業生產力和增加農業生態系統碳儲量的法律法規體系。四是，強化固體廢棄物相關法律法規的實施。切實貫徹落實《固體廢棄物污染環境防治法》《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規，進一步修訂完善《城市生活垃圾分類及其評價標準》等行業標準。

3.健全統一節能減排執法體系在執法中引入協作執法、聯合執法和行政執法聯席會議制度，建立行政執法聯動機制，提高執法效率。明確節能減排執法程序。節能減排執法程序規定過于模糊，導致法律操作性差。因此，應明確執法程序的具體規定，包括嚴格節能減排事項行政許可的審批程序，增加節能減排管理程序，細化節能減排檢查監督程序等。