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一、環境聯邦主義理論

(一)環境質量和環境污染的產品性質以及環境治理模式的討論

環境聯邦主義理論的基本思想系統體現在奧茨和施瓦布(Oates＆Schwab，1996)、奧茨(1998、2002、2002)以及奧茨和波特尼(Oates＆Portney，2003)的研究中。這些研究指出，對于某一類具體環境問題決策的責任應該由最低層級的政府來負責，因為這能夠將所有的成本和收益內部化。按照這個邏輯，環境保護應該根據城市居民的偏好、實施的成本以及本地的條件來提供，相對于中央政府統一的環境標準，分權決策的環境政策將會產生更高的社會福利。對于環境質量的性質，奧茨(2002)識別了三種基本情況:

(1)環境質量是純公共產品，因此本地的環境質量取決于所有地區排放污染物的總量，例如溫室氣體和臭氧層減少。對于這類環境質量，應該由中央政府統一提供。

(2)環境質量是地方性公共產品，本地區環境質量僅僅是本地區污染物排放的函數，例如汽車尾氣、本地湖泊污染和固體污染物。對于標準的地方公共產品，應由本地政府獨立提供，有效的供給水平應該是供給的邊際成本等于所有轄區居民邊際收益之和，因此，這也意味著具有本地公共產品性質的環境質量會隨地區而有所差異。

(3)環境質量具有地區溢出效應，一般來說相鄰地區的環境質量相互依存，這是由于一個地區的污染物可能會溢出到相鄰的其他地區，因此本地區的環境質量會取決于其他地區的污染排放水平，例如二氧化硫、碳氫化合物和氮化合物等。由于環境保護的受益者在其他地區，污染排放地區地方政府對環境保護的供給比較低。因此，這需要中央政府統一出臺環境保護政策。根據環境污染的產品性質，奧茨(2002)認為，本地環境污染是地方性的公共產品，因此對這類環境污染的治理應該根據分權原則由地方政府實施，而那些具有跨地區溢出效應的環境污染和具有純公共產品性質的環境污染的治理則需要中央政府的干預。而之前環境經濟學普遍忽略了環境管理分權的必要性，他們更多把環境治理視為地方政府的責任。例如，斯科特認為，大部分環境政策的影響局限在一個地理區域內，污染控制政策的利益很少被其他地區居民獲得，因此環境治理主要是地方政府的責任(Scott，2000);布雷頓和斯科特(Breton＆Scott，1978)以及茵曼和魯賓菲爾德(Inman＆Rubinfeld，1997)認為，可以通過地區之間的協調和合作來解決外部性問題，因而不需要中央權威就可以將外部性內部化。財政聯邦理論中，研究者對于環境治理的分權模式和集權模式存在著分歧。例如，根據奧茨的分權理論，環境治理更多是地方政府的責任，因為地方政府更能了解轄區居民的偏好并提供更滿意的環境治理。(這里似乎缺少內容)但是沃爾什認為，現實中根據環境污染的產品性質不能完全決定環境質量的模式，他發現實踐上發生了許多中央政府提供環境質量和環境標準的案例(Walsh，1992)。但布雷頓認為，實際上，在許多國家存在著中央政府通過與地方政府的談判系統實施隨地區而異的環境政策的情況(Breton，2007)。除了公共產品地區需求異質性和外部性的性質決定了環境質量由哪一級政府提供之外，一些學者還從其他角度論述或分析了環境質量的提供主體。奧茨和波特尼(2003)認為，信息生產和擴散也會影響環境質量提供的政府主體。他們指出，由于環境信息的收集具有規模效應，并且環境信息具有擴散效應，因而在通常情況下環境信息的收集和通常由中央政府管轄的機構來完成，分權的地方政府從中央政府獲取信息和相關的技術并實施環境保護。班茨扎夫和查普認為，除了傳統異質性和外部性特征外，還有第三個重要的因素影響環境質量供給主體:提供公共產品的邊際成本的形狀(Banzhaf＆Chupp，2012)。他們以美國空氣污染為例，發現:公共品供給的邊際成本越凸，與地方政府相比，中央政府對空氣污染的治理更能提高福利水平;相反，如果提供公共產品的邊際成本是凹的，地方政府對空氣質量的治理更能提高福利水平。格雷和沙德班根也發現，美國州政府對造紙和紙漿生產的管制與本地管制獲得的收益有關(Gray＆Shadbegian，2004)。查普的研究表明，當轄區內能夠獲得的收益更高時，美國州政府會比聯邦政府采取更嚴格的措施來控制空氣污染(Chupp，2011)。上述研究大部分是一種規范研究，主要根據財政分權理論討論環境質量應該由哪一級政府供給才能提高社會福利水平。從研究的結果來看，采用理論分析得出的關于財政分權與環境質量之間關系的研究結論比較復雜，這是因為財政分權與環境質量的關系存在許多機制。僅僅從公共產品需求異質性的角度可能無法全面揭示上述關系。因此，還需要從其他角度研究財政分權與環境質量的關系。

(二)“競爭到底”還是“競爭到頂”?在存在地區間競爭時，財政分權通常會導致地區環境質量和環境污染治理的供給水平較低。對于這種現象，最常見的解釋是，在財政分權制度下，地方政府會為了留住有發展前景的企業而降低環境標準，從而放松了環境標準，縱容企業排污，導致環境質量惡化。這被稱為“競爭到底”(RacetotheBottom)效應(Wilson，1996;Oates＆Portney，2003)。傳統財政分權理論認為，地方政府降低環境標準的競爭不會導致“競爭到底”的效應，反而會增加福利(奧茨、施瓦布，1988;1996)。之所以出現這個結論，是因為這些模型一般建立在對政府行為理想化假設的基礎上:

(1)地方政府是資本市場上價格的接受者，不會對其他競爭性政府的行為產生策略性行為;

(2)地方政府能夠有效地利用支出、稅收和環境政策工具;

(3)環境政策對其他地區沒有外部效應。通過這些假設奧茨和施瓦布(1988)構建了一個相互競爭資本的地區模型，資本與勞動以及污染物排放一樣都是企業生產的要素，政府通過生產方法對污染水平進行管制，這會影響就業和企業利潤。而且，政府可以對資本征稅。在資本競爭模型的分析中，他們發現中位投票者同意對資本免征稅，并實施有效的污染控制。但是他們也認為，如果資本稅是正的，并且是扭曲性稅率，地方政府會有動機放松環境管制標準來獲得財政收入，從而導致環境質量供給上的“競爭到底”效應。另外，在現實的世界中，由于對政府行為的上述假設可能不成立，如果嚴格的環境標準對當地稅基有負向影響，這有可能會導致當地環境保護供給水平下降(Zodrow＆Miesz-kowski，1986;Oates＆Schwab，1988;Wildasin，1989;Wilson，1996)。雖然國家之間稅收競爭的結果一般會導致環境質量下降，但是，在一國內政府間層次上許多關于環境“競爭到底”效應的經驗分析發現，政府競爭與環境惡化關系并不明顯(Revesz，1996;Dinan，1999;List＆Gerking，2000)。斯科特(2000)認為，這可能有兩方面的原因:一是工業化需要一定的成本用于基礎設施建設以及醫療衛生等公共服務，這對于“競爭到底”的稅收競爭有一定的抑制作用。二是對于許多企業來說，在選擇區位時，稅收減免可能并不是重要因素，當地良好的環境也可能是企業投資的重要參考，因而這會抑制環境“競爭到底”的效應。但是，當存在著國內競爭扭曲以及稅收與補貼工具使用約束，因而政府只有降低環境標準一項工具可以利用時，“競爭到底”就會出現(Lal，1998)。“競爭到底”也可能來源于各地不同的環境標準導致的出口競爭，從而出現潛在的貿易扭曲所導致的環境質量惡化。例如，巴萊特(Barrett，1994)和阿爾法(Ulph，1998)的研究發現，一些地區會策略性地使用國家環境政策，通過放松環境標準來促進本地區產業的出口和產品的出口競爭力，從而導致環境質量供給水平低于有效水平。這個觀點是從公共產品配置效率角度來闡述的競爭扭曲的效應。范德萊恩和奈特杰斯則主要從起點公平而非效率角度關注貿易競爭扭曲對環境質量的影響(VanDerLaan＆Nentjes，2001)。他們認為，管制可能不是“援助之手”而是“攫取之手”，因此，從公平角度而不是效率角度協調跨地區的環境政策會產生更高的效率。并非所有的財政分權都會產生“競爭到底”的效應，也可能產生“鄰避主義”(Not－In－My－Backyard，NIMBY)的效應，這種效應意味著地方政府會提高本地環境標準，通過采取更嚴格的環境政策從而將污染物轉移到其他地區而使得本地區環境質量升高。萊文森(Levinson，2003)稱這種情形為“競爭到頂”(RacetotheTop)。馬庫森等(Markusenetal．，1995)通過提出一個兩地區模型來說明“競爭到頂”效應。當一個排污企業決定是在一個地區設廠并出口到另一個地區還是在兩個地區都建立工廠時，它需要在交通成本和固定投資成本之間進行權衡，而每個地區的地方政府權衡吸引企業在本地建立工廠獲得的消費者剩余與工廠產生的環境污染。如果消費者剩余比較大(因為運輸成本較高)，兩個地區都會以較低環境標準吸引企業在本地投資，這將導致環境管制標準低于最優標準，從而產生環境污染。但是如果污染成本較高，兩個地區都會試圖使環境管制標準高于最優標準，并將排污企業驅趕到其他地區，后一種情況就是“競爭到頂”。格萊澤爾給出了一個聯邦政府的兩個地區模型(Glazer，1999)。他假設全國水平的中位投票者反對管制，而其中某些地區中位投票者對環境的偏好較高，這導致該地區就會制定更嚴格的環境標準，這種標準可能比中央政府的管制更嚴格。而且，他還證明，即使所有投票者和所有地區的偏好都相同，資本的跨地區流動能夠導致比中央政府管制下更嚴格的環境標準。“競爭到頂”雖然會使得環境管制嚴格的地區環境質量較好，但可能會使得其他相互競爭的地區環境質量下降。弗雷德里克森和米利邁特對美國州政府環境管制政策的經驗研究發現，每個州的環境管制政策會受到相鄰州的影響(Fredriksson＆Millimet，2002)。但是，相鄰效應的影響還是不對稱的。如果環境管制比較嚴格的相鄰州再次提高環境管制標準，本州的稅收減免成本(AbatementCosts)就會被拉到更高的水平，因為這會導致更多污染物排放到本州;如果環境管制比較松的州提高環境管制標準，這對相鄰州的污染水平影響不大。

(三)財政分權與環境污染的溢出效應地區競爭產生的“競爭到底”或者“競爭到頂”效應一般假設不存在環境污染外部性，并且存在“腳底松”的企業或者資本，地方政府利用稅收或其他財政手段對企業投資進行競爭(Glazer，1999)。在環境聯邦主義文獻中，如果考慮另一種外部性———環境污染的跨地區溢出效應，財政分權對環境質量的影響可能也是負的。由于不考慮相鄰地區的福利，地方政府可能選擇跨界的高污染排放水平(Silva＆Caplan，1997)。在經驗分析中，西格瑪(Sigman，2002;2005)發現，跨國河流污染程度高于一國國內河流的污染程度，美國國內跨州的河流的污染也高于州內河流的污染。這證明了環境的溢出效應使得對污染物的轄區管理是無效的，應該由更高層級的部門統一管理。其中，在對美國跨州河流污染的研究中，西格瑪發現，當州政府被授權可以實施《水清潔法》(《CleanWaterAct》)時，州政府會搭便車(Sigman，2005)。被授權的州河流水質量要比其他州下降了4%;當一條河流形成兩個州的邊界，對其中一個州授權會使得河流水質量降低6%。對于環境污染的外溢效應，許多研究者認為，中央政府的干預可以解決外部性問題。洛克伍德發現，當公共產品具有足夠大的地區溢出效應時，即使在中央立法規則下授權地方政府政府實施中央統一的環境政策來仍可能是無效的，這時集權能夠產生公共產品的統一供給，降低污染的地區差異(Lockwood，2002)。(四)財政分權、政府治理和環境質量財政分權對環境質量的影響有時并不是獨立發揮作用的，在某些條件下，財政分權對環境質量的影響可能與政府的治理能力有關。法爾扎尼加和梅奈爾認為，財政分權不僅僅對環境質量有直接影響，還會通過制度質量對環境質量產生間接影響(Farzanegan＆Mennel，2012)。他們認為，雖然許多研究指出，分權不利于環境治理，但是良好的制度會緩解這種不利影響。首先，在財政分權下，利益集團會更容易影響地方政府的環境政策。莫里斯認為，美國批準各州獨立實施《空氣清潔法》(CleanAirAct)使得各州實施有利于本地產業的環境政策，造成了各州環境政策差異更大，這意味著財政分權導致環境污染的地區差異較大(Morriss，2000)。里夫斯等認為，當利益集團的支出超出一定的閾值時，會使得中央政府的環境政策更有利于企業發展(Reveszetal．，2001)。其次，本地政府的腐敗程度也會影響財政分權對環境污染控制的政策。法爾扎尼加和梅奈爾估計了財政分權對本地和全球污染的影響(Farzanegan＆Mennel，2012)。他們發現，當腐敗程度較低時，財政分權對環境質量有正向影響;反之，當腐敗程度較高時，財政分權與環境質量有負向影響。阿塞托等考察財政分權與政治體制交互作用對環境質量的影響(Assettoetal．，2003)。理論一般預測當一個政治體系從威權體制過渡到民主體制后會促進政治和行政上的分權，并增強地方政府在政治和行政上能力的積累。由于行政和政治權力空間上的分散性，分權與地方政府政策能力密切相關。但是，從威權體制到民主體制轉型的國家里地方政府在保護環境方面就不是那么有效。根據對墨西哥和匈牙利的比較分析，阿塞托等發現，民主是提高環境質量的必要而非充分條件，雖然民主能夠提高地方政府對環境的責任，但是在威權體制向民主體制過渡的國家，仍有一些限制地方政府能力的因素存在(Assetoetal．，2003)。這個結論也佐證在民主體制不太成熟的國家，財政分權本身可能不能促進環境質量的改善。

二、中國財政分權與環境污染的研究

隨著環境污染問題在中國的凸顯，許多研究開始關注地方政府在實施環境政策和治理環境污染方面的作用。除了一些文獻從地方政府官員晉升角度理解我國環境質量惡化外(Guo＆Zheng，2012)，還有學者分析了作為“理性人”的地方政府在面臨政治激勵和財政約束下的環境監管困境。財政分權是理解環境污染問題的另一個重要的角度。多數研究認為，分權程度的提高會加劇環境污染，降低環境質量。在追求GDP增長的激勵下，地方政府會選擇放松環境管制等手段展開競爭，以環境資源換取經濟增長。理論上，由于中國財政分權產生的“塊狀競爭”與政治集權產生的“條狀競爭”相結合，使得地方政府現任官員面臨放松環境監管的激勵以吸引企業投資，而不用承擔破壞環境的后果，這導致環境污染加劇(王永欽、張晏等，2007;陶然等，2009)。蔡昉等(2008)認為，環境質量需要中央政府進行機制設計，一方面把經濟增長方式轉變的內在要求轉化成為地區經濟增長行為的變化以及地方政府經濟職能的變化，另一方面通過完善區域之間、中央與地方之間的轉移支付，為緩解欠發達地區的GDP沖動提供物質激勵，更有效地和更加激勵相容地實施減排。國內許多經驗研究也支持了上面的結論。楊瑞龍等(2007)首次考察了中國式分權對環境質量的影響，他們采用動態面板數據模型，利用中國1996－2004年省級面板數據，檢驗了財政分權和環境質量之間的關系，并發現財政分權程度的提高對環境質量具有顯著的負面影響，分權改革可能降低了地方政府環境管制的努力。同時，地方自身特點和公眾偏好等因素也會對地方政府的環境政策產生影響。李猛(2009)運用聯立方程系統對環境污染與人均財政收入的反饋機制進行估計，考察了財稅收入對地方政府環境監管行為的影響，發現中國環境污染程度與人均地方財政能力之間呈現顯著的倒U型曲線關系。由于現階段幾乎所有省份的人均財政能力與倒U型曲線拐點值相去甚遠。面對這種情況，需要中央政府改善財稅激勵以優化地方政府的環境監管行為，實現經濟發展方式的順利轉變。閆文娟、鐘茂初(2012)對工業廢氣、廢水和固體廢物排放的經驗研究發現，中國式財政分權增加了外溢性公共物品(如廢水)以及覆蓋全國的純污染公共物品(如二氧化硫)的污染排放強度，但并沒有增加地方污染公共物品(如固體廢棄物)的污染排放強度。另外，他們將環境污染和地方政府收取的排污費聯系起來，但是由于排污費收取的人為因素較大，排污費政策對污染物排放的抑制效應不明顯，排污費不能有效降低污染物排放，尤其是對廢氣和固體廢物排放來說，排污費征收反而增加了企業的廢氣和固體廢物的排放。這意味著地方政府在環境治理上有“騎翹翹板”的策略，即針對不同的環境污染采取不同的策略。排污費從某種程度上是地方政府增加財政收入的一種手段，地方政府對產值大、利稅高的排放二氧化碳和固體廢氣的企業放松管制。這是因為財政分權體制下地方政府有選擇地放松了一些上繳稅收高的工業企業的二氧化硫以及固體廢物排放的監管，這樣便呈現出污染物在不斷增加，排污費的收入也在不斷增加的局面。郭志儀、鄭周勝(2013)從財政分權和政治晉升激勵的視角系統分析了我國的環境污染問題。以1997～2010年我國30個省(市)“三廢”(廢氣、廢水和固體廢棄物)污染的面板數據為樣本，探討了財政分權和政治晉升對環境污染的影響。研究結果表明，財政分權程度越高，地方政府從經濟增長過程中所享有的收入越多，則工業“三廢”排放量也就越大。他們還發現政府與企業之間的尋租交易將增加地區工業“三廢”的排放量，這意味著地方政府越腐敗，環境污染越嚴重。薛剛、潘孝珍(2012)利用1998～2009年的省級面板數據，對中國財政分權與污染物排放規模之間的關系進行了實證分析。與以往研究不同，他們同時檢驗了收入分權和支出分權對工業“三廢”和二氧化硫排放的影響，研究結果表明:以支出分權程度衡量的財政分權指標與污染物排放規模負相關，而且實證結果具有穩健性;以收入分權程度衡量的財政分權指標與污染物排放規模的關系從實證的角度來講不確定。上述研究主要關注財政分權對工業“三廢”排放的影響，較少關注其他類型的環境污染。張克中等(2011)利用1998—2008年的省級面板數據，從碳排放的角度考察了財政分權與環境污染之間的關系。他們發現分權程度的提高不利于碳排放的減少，分權可能會降低政府管制環境的努力。他們還發現，財政分權對碳排放的影響在不同能源消費結構、不同地理區位、不同環境政策的省份之間存在顯著差異。例如，全國7大耗煤大省中，財政分權對人均碳排放減少的不利影響顯著高于其他耗煤量相對較小的省份，但在石油消費較大的省份財政分權對碳排放的影響與其他省份并沒有顯著不同;實施“雙控”(酸雨控制區和二氧化硫污染控制區)的省份，財政分權對碳排放的影響較小，這說明“雙控”有利于抑制碳排放;東部地區財政分權對碳排放的不利影響較小，中西部不發達地區財政分權對碳排放的不利影響較大;財政分權對第一產業碳排放的影響不顯著，但對第二、三產業影響較大。上述研究大多關注財政分權與環境質量的關系，發現分權程度的提高可能降低地方政府管制環境的努力，使得污染加劇，因此，這個角度主要是從環境管制角度來分析的。國外的許多研究指出，地方政府的環境保護努力下降也可能是財政分權導致環境質量惡化的原因。目前國內這個角度的研究比較少。閆文娟(2012)利用中國省級面板數據對廢水、廢氣、固體廢物投資治理的經驗研究發現，財政分權顯著降低了地方政府對環境的治理投入，另外，她還用財政分權和政府競爭變量的交叉項刻畫了財政分權和政府競爭的交互作用，結果發現該交叉項顯著為負，這意味著政府競爭加劇了財政競爭對環境治理的負面影響。因此，她認為，財政分權并不是環境治理投資偏低的主要原因，關鍵是由于政府競爭，財政分權對環境治理投資的負面影響被明顯放大了。劉琦(2013)同時檢驗了財政分權對環境污染和地方政府治理污染投資的影響。實證結果發現，財政分權對污染排污量的影響是正的，經濟增長會惡化環境質量，工業化進程和城市化以及人口增長會惡化環境質量。對環境投資和東中西區域的穩健性分析表明，財政分權會降低地方政府對環境治理的投資，因而更加重了環境的污染。他認為，環境問題的改善需要相關部門對地方政府考核機制作適當調整，地方政府應在其中發揮更為積極的作用。

三、已有文獻的不足和進一步研究的方向

從國內外已有的文獻來看，國外對財政分權與環境污染之間的關系研究顯然更加成熟，理論框架主要以環境聯邦主義為主，經驗分析的模型更加豐富。相對來說，由于國內對這方面的研究起步比較晚，研究上主要以借鑒國外方法為主，并且從模型設計到理論闡釋都比較粗糙。從國內已有的研究來看，大部分研究認為，財政分權會妨礙環境質量的提高，然而也有少數文獻發現財政分權對環境污染的影響不顯著，甚至有研究發現，財政分權有利于環境質量提高。但是，國內大部分研究對財政分權與環境污染關系的傳導機制闡述不清晰，并且也很少在經驗模型設計中考慮污染具有跨地區溢出效應這一特點。因此，未來的研究應該更側重于財政分權對環境污染機制的研究，并在經驗模型設計上更加精確和符合現實。

作者：張欣怡單位：北京語言大學國際商學院