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摘要：在環境資源與保護命題日趨重要的背景下，多元化的法律規制是旨在解決京津冀生態環境矛盾的區域性手段，也是階段性實現國家治理體系和治理能力現代化的探索。落實多元化的法律規制則是助力將環境保護問題的解決提上日程，為生態文明建設貢獻綠色發展路徑。在京津冀一體化語境下通過完善協同立法、優化生態補償機制以及建立用能權交易機制來打破行政區劃的壁壘，降低區域內市場行為的環境成本，利用區域性規則與制度的優越性將區域環境實踐經驗與理論成果進一步推廣適用，對新時代的環境困境做出有效的回應。

關鍵詞：多元化法律規制；京津冀一體化；環境資源；區域協作

一、引言

我國發展已經進入新時代，生態環境的重要性逐漸凸顯出來。隨著社會的進步與經濟的發展，環境資源的消耗程度不斷加大，環境污染問題層出不窮，環境保護與資源分配等一系列問題急需解決。如何開源節流，在資源分配、利用效率、價值實現以及保護救濟整個流程上實現公平與效益，已經成為我國生態文明建設和可持續發展戰略的一項挑戰。

二、京津冀一體化中存在的環境問題

可以肯定的是，從2014年京津冀一體化戰略實施后，三地的經濟建設得到了共同提升，但與此同時也付出了環境代價，京津冀區域內的環境問題日益凸顯出來。基于環境影響的外溢性，京津冀區域內三地生態環境質量優劣緊密相連。近些年來，隨著區域一體化逐漸深化，京津冀誕生了我國第一部區域協同統一對有關污染防治做出全面性規定的區域性立法，也為我國區域協同立法提供了先行先試的實踐經驗。總體來看，京津冀的環境發展是總體向好的，但是生態環境保護與資源問題仍然不可忽視。

（一）京津冀區域環境立法供給不平衡

單獨來看，三地的發展階段還有較大差異。北京已經進入了后工業化發展階段，天津正在向后工業化階段轉變，河北還處在工業化中期階段。三地產業結構、產業發展水平有著顯著的梯度差。發展不平衡不充分側面制約了河北省的環境發展，從而進一步制約整個京津冀區域的環境發展水平。如何利用區域一體化的便利在提高產業發展的同時兼顧環境保護才是重中之重。要解決這個問題，就要重視法制統一的前提。長期以來，我國的區域一體化發展普遍重經濟發展，輕制度建設，重協議簽訂，輕法治保障，導致區域間立法不協調、執法有沖突、司法標準不一致甚至“逆一體化”的現象層出不窮。從立法的維度審視這個問題可以抓住其基本點。京津冀區域立法雖然把生態環境作為重點領域立項，但是關于生態環境利益在區域內三方協調補償的立法供給明顯不足。沒有立法的奠基，地方政府無法形成統一高效的環境行政行為，市場主體沒有規則指引。所以區域生態補償立法供給的缺失導致政府部門在生態環境執法時缺乏法律依據，不利于行政的公信力與執行力。這也制約了地方政府的環境治理能力，削弱了治理效果。

（二）環境利益的協調機制缺位

從整體角度來看，河北省為了京津的環境可持續發展，自身做出了大量的犧牲。如在經歷2013年年初的大范圍持續性霧霾天氣后，河北省持續性關閉了部分重工企業以減少京津冀區域的排放污染，可是與此同時也嚴重影響了河北省的經濟發展。而一省的財政能力對環境保護的執行情況也會有反作用。如果把京津冀區域的環境作為一個整體的環境利益來看待，那么對于像河北省這種環境利益的讓渡方如果不能在其他方面獲得補償，那么將會加大整個京津冀一體化中的發展不平衡，無論是環境生態維度還是經濟社會維度，都會給整個京津冀區域的治理體系增加風險。

（三）環境權益交易市場不活躍

目前我國已經展開了浙江、福建、河南、四川四個省份的用能權交易試點。對于京津冀區域來說，環境權益交易體系還需要進一步完善。如何探索一套在京津冀區域內因地制宜的用能權交易制度是綜合推進整個環境權益交易市場的運行，提高市場主體參與性和提高環境資源利用效率的制度前提與基礎。

三、京津冀生態環境治理的制度背景與理論基礎

（一）制度背景：生態文明建設

改革進入攻堅區深水區，我國社會的主要矛盾已經轉變為人民對美好生活的需要與不平衡不充分發展之間的矛盾。生態文明被納入五個文明之中，美麗中國建設和生態文明建設已經是現階段中國的時代呼喚。在環境維度來看，人民對更加美好環境的向往與環境保護的不平衡不充分之間的矛盾成為亟待解決的焦點。總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。如何用法治的路徑解決環境問題，在法治的軌道上調和經濟發展與“綠水青山”是目前面臨的急迫挑戰。

（二）理論基礎：基于公共物品理論分析環境問題成因

基于上面的闡述，在京津冀區域內，生態環境保護的問題已經是推動區域一體發展面臨的重要課題，那么如何回應則首先要分析問題的成因。生態環境屬于廣義公共物品，具有公共物品的典型特征。具有公共物品的非競爭性和非排他性。所以，一方面當區域內的某個個體在消費環境公共物品時不會產生競爭效應，不會影響到區域內的其他人的環境供應情況；另一方面，當區域內的個體在消費環境公共物品時，并不排他地支配該利益，區域內的其他人也可以共享該環境公共物品。區域內的所有人都可以享受環境資源所帶來的利益。但同時也會產生一個問題，如果區域內的行政主體或者企業、個人不愿意主動提供環境資源或者承擔相應的環境保護義務，環境保護的市場失靈的問題就會暴露出來。具體到京津冀區域內，區域內的所有環境資源具有固定的關聯性，這種關聯性不是單面性的，而是具有正反兩面的影響，對區域內的整體發展既具有積極作用也具有消極作用，是一把雙刃劍。正面來看，京津冀不論哪個區劃內的環境、生態以及資源的良性發展都會對整體區域的環境治理以及經濟建設產生積極的促進作用；而反面來看，無論是哪個區劃內的環境資源出現負面問題，都會不可避免地殃及相鄰以及相關聯地區，最終影響到整個區域的生態整體發展。基于五位一體總布局的發展戰略，生態環境的建設與發展是與經濟建設協同向前的。在社會主義市場經濟體制下，對于經濟社會問題的調節，有著“市場”和“政府”兩個抓手。在應對生態環境破壞這個問題時，市場和政府都是有力的抓手，但是把生態環境作為一種公共物品考慮，市場失靈才是導致我國現階段面臨環境問題的主要原因。所以我們首先應該解決的是如何通過完善環境領域的京津冀區域協調立法、區域生態補償制度與京津冀用能權交易制度在內的法律規制來解決市場失靈。所以基于環境的公共物品屬性，對于京津冀區域環境保護問題綜合利用多元化的法律規制做出回應才是解決環境問題的有力途徑。

四、多元化法律規制的探索

（一）完善京津冀環境領域的區域協調立法

立法是制度的先行。建立健全區域協調發展法律法規體系是健全區域發展保障機制的一項重要制度安排。生態環境國家層面的立法要立足全國的適用范圍與法律的穩定性，對于京津冀區域而言，不妨先在區域內協同確立區域環境維度的地方性法律法規來進行試點。1.京津冀區域協同立法程序的沿用。區域協調發展的經濟法治未來發展路向并非是基于與以往路向完全不同的全新建構，而是以既有制度條件為基礎，同時做出適應新時代區域協調發展制度保障需要的必要回應，由此呈現出體系演進中繼承與創新的形態。京津冀已經取得的區域協同環境立法成果與機制體制都是區域環境立法的寶貴經驗。沿著京津冀協同立法已建立的優勢路徑，如發揮京津冀立法聯席會議以及溝通交流學習機制等經過了實踐檢驗的經驗制度，可以節約立法資源，提高立法效率。2.建立和完善區域立法沖突清理機制。立法的本質是不同利益需求的博弈，區域協同立法需求是多元利益博弈的結果，因此，識別和平衡不同主體、不同層次、不同領域的利益需求并上升為共同的立法需求，是區域協同立法的必要前提。合理安排環境利益價值的平衡，對整體立法情況進行梳理，將已經阻礙現在經濟社會發展的、有沖突的內容及時修改、廢除，合理安排立法體例。因此，有必要建立區域沖突法規清理的常態機制，根據京津冀的地方特色制定區域沖突法規清理的具體標準，建立和完善沖突法規清理的操作程序并落實到區域立法文本。可主要由三地分別梳理本區域內地方性法規、政府規章及其他規范性文件，對其中帶有地方保護主義傾向的條款進行清理；定期溝通，就三地沖突法規清理情況相互反饋、互相督促；保持動態跟蹤，及時處理新出現的法規沖突問題。3.進一步擴大區域環境立法的公眾參與。“在區域經濟一體化的法律治理中，決策實施的公眾參與尤其重要”。目前河北省人大官網上有專門的京津冀協同立法板塊，京津冀協同立法的最新動態以及提供地方性法律的征求意見通道。立法也可按照已有這些事前監督程序來進行。此外，要增強公眾的參與度以獲得更大的公眾認同感。可以適當地拓寬信息以及反饋的渠道。比如可以輻射大部分年齡段人們的微信公眾號渠道和短信發送渠道以及電視廣播宣傳。此外也可以在社區基層定點設立宣傳點，增大宣傳度。4.增強立法信息的透明化。豐富的公眾參與渠道是對立法監督的關鍵一步，之后就是確保立法信息的及時性與透明度。嚴格依法篩選涉及區域內公眾環境利益的信息并及時在官方渠道。在進行涉及三地間生態利益重大決策時，保障公眾參與，落實“綠色原則”。

（二）優化京津冀區域生態補償機制

《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》中設專章規定了地方政府合作機制，但是具體條文規定只限于區域地方政府間簽訂區域補償協議。這種合作治理的方式需要區域生態補償機制的聯動來進一步提升治理能力。要進一步優化區域生態補償制度，要在遵循生態規律的基礎上，充分發揮生態的社會功能和生態環境功能，實現整個區域的可持續發展。1.以京津冀間橫向財政轉移支付為依托的補償方式。生態保護補償條例（公開征求意見稿）》第二章規定了中央主導的財政補貼機制。對地方重要的自然生態系統，以及劃定為重點生態功能區、自然保護地等生態功能重要的區域予以國家財政補助。這種以中央為補償主體的生態補償形式主要是以財政資金的形式，雖然可以直接、正面地對特定區域的環境治理提供助力，但是沒有在橫向上對地方政府間的環境行為加以規制。京津冀一體化的過程中，不可忽視的問題是三地間的產業結構水平、地方財政收入和生態環境資源供給不平衡，如果只依靠中央財政的扶持，并不能從反面抑制這種不平衡的加劇。建立區域生態補償項目的三地間橫向轉移支付制度，由環境利益的受益者向環境利益的讓渡者支付相應的補償。正向來說，補償了環境利益受損方的損失，也讓環境利益受益方支付應有的對價；反向來說，在補償責任的制約下，利用環境資源的代價會制約濫用行為。對于京津冀整個區域來說，利益讓渡方可以基于補償加大力度發展地方產業、加大環保資金投入等等，而支付對價才能獲得環境利益的主體也會慎用環境資源，提高利用效率，助力環境治理。兩個角度都會對區域環境綜合治理產生積極作用。2.拓寬補償形式。形成多種補償形式可以改善資金補償的單一與乏力。將諸如綠色產業扶持力度、外商投資引進、人才引進政策、聯合資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等補償形式。讓環境受益方可以多角度來補償讓渡方的利益，加快帶動讓渡方經濟發展，更好地加速一體化進程。3.統一補償標準。建立區域間統一的補償標準，可以增強生態補償制度得以落到實處的執行力。沒有統一的補償標準，無法實現統一的約束力。環保主管部門應當在科學測算、合理規劃的基礎上通過三地溝通、協商確立一體的標準草案并提交審核通過。4.探索環保部門協作參與機制。我國《環境保護稅法》第十四條規定了稅務機關和生態環境主管部門協作加強地方環保稅征收的工作機制。這種由專門機關負責所涉及領域的協作機制能夠增強行政工作的專業性，增大執法效率，避免專業知識不足產生紕漏。京津冀生態補償機制也可以借鑒這種模式，可以加強環保部門的程序參與，將這種參與方式落實下來形成常態化。發揮環保部門專業性的優勢。在生態補償立項的評估、提案中進行專業環境測評并提出意見建議，來進一步確保生態補償項目的合理性。

（三）推動建立京津冀區域用能權交易機制

2016年9月，國家發改委在《用能權有償使用和交易制度試點方案》中指出：“建立用能權有償使用和交易制度，是黨中央、國務院的決策部署，是推進生態文明體制改革的重大舉措，對促進‘十三五’能源消耗總量和強度‘雙控’目標完成，推進綠色發展，具有十分重要的意義。”“十四五”規劃中指出“要推動用能權市場化交易”；國務院《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》中也指出“推動生態資源權益交易、探索建立用能權交易機制”。所以如何設計與完善用能權交易制度以及合理協調相關制度將關系到我國生態文明建設的推進、能源消費革命戰略目標的實現。具體到京津冀維度下，推動區域用能權交易機制的建立與運行可以進一步提高環境資源利用效率，減少環境的負外部性影響，有利于以更小的成本保護京津冀環境。通過建立諸如綜合歷史法與基準法的初始分配制度、建立多主體合作監管制度、與其他環境權益交易機制的協調機制等制度，進一步完善京津冀區域用能權的整個交易流程，將其納入法治的軌道下，從而在京津冀范圍內綜合推進環境權益交易制度的完善，促進可持續發展綠色道路的實現、推動區域內的生態文明建設的開展，助力綠水青山就是金山銀山。

五、結語

生態環境問題正在給社會經濟生活帶來巨大挑戰。環境保護與經濟發展之間的價值衡量矛盾也日益突出。諸如生態污染、環境破壞、資源不足等一系列問題成為橫亙在我國綠色發展道路上的壁壘。在京津冀一體化的語境下利用多元化的法律規制來解決環境問題是對這一時代命題的積極回應，也是對我國生態文明建設的推進，更是從制度上把“綠水青山就是金山銀山”落到實處。

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作者：曹學珍   單位：河北大學法學院