公共教育遷移人員轉變方向關系分析
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編者按：本論文主要從公共教育應該為鄉城遷移人員的社會適應負責；目前存在的主要問題；在本地居民中開展反歧視教育，改善鄉城遷移人員城市適應的軟環境；建構起媒體、職場、學校教育與社區鄉城遷移人員社會教育的互動模式等進行講述，包括了在整個過程中，遷移者是否具備或者是在城市中發展了新的關系和生存技能是他們適應城市的關鍵、法律、政策層面、觀念層面、具體操作層面、公民社會的發育不全，社區社會化管理尚未實現等，具體資料請見：
論文內容提要：鄉城遷移人員的城市適應，實質上就是其由農民轉化為市民的過程，是否具備或者是在城市中發展了新的關系和生存技能是其中的關鍵。城市政府、城市社會在鄉城遷移人員適應城市生活的過程中，應負有調動城市公共教育資源、幫助鄉城遷移人員更好地適應并融入城市社會的責任，以消除城鄉二元分割體制下，鄉城遷移人員的公共教育目前仍然存在的諸多問題。
在中國，鄉城遷移人員目前已經成為城市人口的一個重要組成部分，但這個群體通常被政府和學者們稱為“農民工”、“流動人口”、或“外來人口”等等，種種稱謂多將他們區別于擁有本地城市戶口的居民。與此同時，城市管理者及研究者們也多將鄉城遷移者對城市適應的困難歸結為這個群體及其個人的素質、能力的問題，而較少從城市政府和城市社會的責任這一角度來思考問題。針對這種狀況，我們的研究將鄉城遷移人員的問題設定為農民向市民轉變過程中的問題，試圖探討在“市民化”框架內城市政府和城市社會如何調動城市的公共教育資源、幫助鄉城遷移者更好地適應并融入城市社會。
公共教育和鄉城遷移者城市適應的關系
1、公共教育應該為鄉城遷移人員的社會適應負責
一般說來，“適應行為”是“個人適應社會環境而產生的行為。個人通過社會化，明了自己的社會權利和義務，形成了與社會要求相適應的知識、技能、價值觀和性格，就會在社會交往與社會行動中采取符合社會要求的行動。反之，如果不能很好地適應社會環境，就會陷入困惑之中。人的一生是不斷地適應環境的過程。”［1］“適應”和“社會化”關系密切，是一個事物從兩個方面的不同表述。而美國社會學家高斯席德（Goldscheider．G）認為：“移民的適應可以界定為一個過程，在這個過程中，移民對變化了的政治、經濟和社會環境做出反應。從農村到城市常常包括了這三個方面的變化。”［2］高斯席德強調變化和過程，傾向于把適應理解為行為本身，即在變化的環境中移民們所做出的一種不斷的行為調整。根據這些解釋，我們可以把鄉城遷移人員的城市適應，理解為這一群體的社會化或在新的環境下的繼續社會化，實質上就是鄉城遷移人員由農民而市民化的過程。
遷移人員在城市的適應過程，大致可以分為三個階段［3］。第一階段是震驚或抗拒。農村勞動力來到一個城市，初始的反應往往是極大的興奮和欣喜，對城市各種現象表現出巨大的震撼或者一種抵觸或抗拒等明顯不適應的狀態，因為他們面臨完全不同的現實世界、復雜的社會關系和一系列的工作和生活難題。19世紀20年代，就有社會學家曾指出：城市與鄉村在當代文明中代表著相互對立的兩極，城與鄉各有特定的利益、興趣、社會組織和人性。第二階段是學習和模仿。在城市中就業的鄉城遷移者，在經過一段時間之后，其中的一大部分人會在情愿或不情愿、自覺或不自覺中，模仿或潛移默化地學習和接受城市元素，有選擇地吸收或采借一些對自己有用的元素，比如，職業技能，生活方式等等。第三階段為吸收和整合的過程。經過一段時間學習或模仿之后，遷移者會選擇性地吸收或采借一些對自己有用的城市社會的元素，但接著也會對自己原居地的元素有所保留，當二者達到比較和諧的狀態時，這就叫整合。而整合達到完美程度的時候，也就意味著遷移者完全適應了所在城市。
這三個階段是城市適應的理想模式，在現實中，有的遷移者未必能完成對城市要素的吸收和整合的過程，也可能會產生分化或邊緣化的情況。分化是主觀上不愿意接受城市主流元素，而且有意回避與任何城市元素交往；而邊緣化是有意接近主流元素，但卻無法發展出接近主流元素的技能和關系網絡。
在整個過程中，遷移者是否具備或者是在城市中發展了新的關系和生存技能是他們適應城市的關鍵。鄉城遷移人員由于經濟資源的稀缺，難以在社會關系上做較多投入，新的關系發展難，主要關系網絡是由具有相同背景的同事、老鄉組成。所以他們在城市的社會交往上顯示出內傾性和表層性兩個特點。內傾性是指他們交往的對象指向為家人、同鄉和從其它地區來的農村人。他們在工作和生活上如果出現問題，更多的是找家人和同鄉幫忙。內傾性造成的結果是社會關系網絡的同質化，而在其中得到的信息重復性高②，使異質性高的信息難以發生，所以他們的職業往往呈現出低水平的流動，難有向上的流動。
此外，從我們的訪談調查情況來看，一般鄉城遷移人員很少有機會獲得政府、社會團體或單位出資提供的一些有關技術、經營管理方面的培訓學習機會。比如在工地上，所謂的職業培訓一般都是通過傳幫帶的形式，除非是一些特種工。因為培訓需要成本，鄉城遷移人員就業相對不穩定，包工頭不愿意對他們進行培訓。而鄉城遷移人員自己又沒有能力去承擔這樣的培訓。此外，各地方的教育培訓機構主要是向擁有本地戶口的市民開放。我們在勞動局、社保中心以及再就業服務中心了解到，必須是本市城鎮戶籍的失業人員和協保人員、進入再就業服務中心的下崗人員和企業富足人員才有資格申請培訓費補貼。到目前為止，專門為鄉城遷移人員開設的職業學校很少，大多數是私營性質、以營利為目的的。所以他們的職業培訓基本上都是在就業過程中完成的。鑒于新關系形成的困難、技術和技能的缺乏等情況，使得鄉城遷移人員在適應城市的生活、就業等方面出現較多不適應。
在對上述現象，即“農民工適應難”到底是一個社會的問題，還是他們自身的問題的解釋中，長期以來存在著兩種不同的觀點：一種觀點認為主要是城市沒有為其提供提高適應能力的公共教育資源；而另一種觀點則認為是“農民工”的個體素質（觀念、品質、文化、技能）問題。實質上這兩種觀點的基本分歧就在于是否應該把鄉城外來人員作為城市的一部分，為其承擔公共教育的責任。筆者認為，城市政府、城市社會在鄉城遷移人員適應城市生活過程中應負有責任，從而把城市政府和城市社會如何調動城市公共教育資源，以幫助鄉城遷移人員更好地適應并融入城市社會作為主要的著眼點。
2、目前存在的主要問題
雖然公共教育是以提供具有純公共產品性質的教育服務為目標的教育，具有鮮明的特征，即免費性、平等性和全民性［4］；但是在中國城鄉二元分割的體制下，目前鄉城遷移人員的公共教育仍然存在著諸多問題，歸結起來主要有以下幾點：
第一是法律、政策層面。戶籍制度的存在以及對鄉城遷移人員的不平等政策待遇，對鄉城遷移人員的公民意識的形成具有妨礙作用。以戶籍制度為基礎的城鄉二元分割的社會管理延伸為城鎮內部的二元社會管理，相對于就業制度的變化，這種二元式社會管理體制的改革嚴重滯后。目前鄉城遷移人員無法享受城市居民的市民待遇，在居住、就業、社會保障、子女義務教育、醫療衛生和計劃生育服務等方面，受到種種歧視和排斥，所有這些都妨礙了鄉城遷移人員的權利實現，從而直接影響到其權利、義務意識和法律意識的形成。公民意識的核心是權利意識。有人抱怨鄉城遷移人員素質差，強調加強對他們的公民教育，但城市如何給鄉城遷移人員支付起碼的權利，從而讓他們獲得相應的權利和義務意識，則必須從法律、政策的層面加以落實。
第二是觀念層面。本地人的偏見和歧視是鄉城遷移人員缺乏對社區的認同感、妨礙其適應城市的一個軟環境，也是公共教育忽視在本地居民中開展反歧視教育的結果。在日常生活及社會交往中遭受的偏見、歧視，直接阻礙了鄉城遷移人員的城市適應。如某建筑工地的一位油漆工認為，“上海人不是那么好的，對我們外地打工的不屑一顧。我們下班的時候穿著工作服走過來，他們看到你就像避瘟神一樣，我又不是帶病毒的。”象類似的敘述很多，被訪者始終覺得進入不了城里人的圈子，“他們覺得我們是外地人，打工的，對我們沒有安全感”。這種狀況造成了他們對城市生活的消極對應。在H村調查的時候，我們發現除了房租便宜外，吸引來自各地的外來務工者到這里居住的一個主要原因是大家都是外來者，彼此不會看不起對方。城市人的排斥使鄉城遷移人員程度不同地放棄了融入城市的努力。他們普遍對城市以及居住社區缺乏認同感，而傾向于將自己的城市生活設定為一種短期行為。有些矛盾沖突從某種程度上說，是他們對于不公待遇的一種不計后果的極端行為，是他們對城市生活的不適應的客觀表現。
此外，目前城市政府對公共教育的認識存在誤區。問題之一是政府尚未完全從傳統的思想觀念中轉變過來，他們仍然傾向于把鄉城遷移人員看作是城市秩序中的不安定因素，對他們采取防范式管理和教育。這些方式都帶有鮮明的“灌輸”特性，表現為施教者自上而下向受教者進行思想政治教育，受教者則永遠處于被動地接受教育的位置。政府對鄉城遷移人員的態度更多地是立足于管理，而不是服務和保障。基層社區有外來人口管理辦公室，勞動、公安、城建、計劃生育等部門也都設專人管理外來人員，其管理內容主要一是辦證、收費，二是查證、罰款，三是一旦整頓社會秩序，往往把矛頭對著鄉城遷移人員。具體的操作大多從如何管理的角度出發，而缺少關心其生存環境、生活狀況和需求。這種管理模式的問題在于，首先由于目前人們的經濟活動日益表現出多樣化，由此帶來的社會流動和觀念更新使得社會成員的存在方式已經溢出了傳統的單一模式，因而傳統的灌輸式教育已經很少有說服力和實際效果。之二是政府以本地和外地兩個群體來區分、隔離公共教育，造成了城市居民和鄉城遷移人員互動的匱乏，加強了城市人和農村人的社會屬性的差異。
第三是具體操作層面：人力物力不夠，管理人員的素質、管理層內部的認同感問題，實際造成了二元分割的公共教育現象。鄉城遷移人員的流動性大，現有的戶籍制度遏制了他們的定居傾向，所以要在鄉城遷移人員中實行公共教育，需要投入更多的人力物力，因為往往一個項目實行到中途，其人員結構就發生了變化。此外鄉城遷移人員面臨更多的是生存問題；他們的收入并不高，除去日常開支，很少有別的錢或時間去享受精神生活。這些客觀原因的確增大了在鄉城遷移人員中開展公民教育的難度。
此外，城市公共教育的二元分割，依然是主要的問題。目前城市的公共教育系統主要還是以本地居民為覆蓋對象，街道和居委工作人員對鄉城遷移人員的教育與管理與本地居民實質上是分開的。在我們調查的鄉城遷移人員集中居住的社區，基本上沒有類似于本地居民享受的公共教育服務，被訪者反映說，居委工作人員只是偶爾來管一下衛生，什么公共教育之類的根本沒有聽說過。
第四是公民社會的發育不全，社區社會化管理尚未實現，是鄉城遷移人員公共教育不能深入開展的又一原因。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，越來越多的上級單位開始對下級單位“斷奶”，不同級別與種類的單位都開始改變“企業辦社會”的狀況，剝離原來承擔的社會保障功能。但是單位社會責任的釋放，并不意味著“社會”的成長。現階段，政府在政策和體制上給單位“減負”的同時，自己壓力卻越來越大。社區社會化管理尚不成熟已經成了一個明顯的問題。除了行政這一塊，可以承擔鄉城遷移人員公共教育任務的一些社會團體、志愿者隊伍還沒有發育起來，因而無法建立起鄉城遷移人員的公共教育長效機制及其網絡。
公共教育轉變的方向
1、尊重并落實鄉城遷移人員的基本權利，是公共教育的前提。要求外來人員履行公民道德義務，在制度范圍內應盡可能地考慮并落實他們的權利，這就需要各級行政人員尊重外來人員的人格和權利，杜絕侵害外來人員的行為發生，還需要教育各職能部門工作人員規范執法。執法者嚴格執法與公民守法是相輔相成的。2、轉變政府工作的理念，變管理為服務，是提高鄉城遷移人員城市適應能力的公共教育的保障。推進政府管理職能的轉變，把對農民工管理的重點轉到合法權益的保護和服務上來。改變傳統的思想教育的工作模式，從重“灌輸”轉變為教與學的互動。我們不能否認，鄉城遷移者的大量涌入給城市管理、城市治安等帶來了一定的困難，然而更多的是今天數百萬鄉城遷移人員正活躍在城市建設的各條戰線上，從市民身邊的早點攤到集貿市場、從大大小小的建筑工地到城市環衛無不有他們忙碌的身影。可以說，城市的今天不單單是城市人自己努力的結果，更少不了鄉城遷移人員的貢獻。城市政府應該清楚地認識到，鄉城遷移人員已經是城市社會的一個重要組成部分，滿足他們的生活需要、幫助他們適應城市生活，是城市自身的責任。
3、在本地居民中開展反歧視教育，改善鄉城遷移人員城市適應的軟環境。在對本地居民的公民道德教育的內容中，應該加入有關尊重外來人員、幫助外來人員的教育。外來人員對社區的認同和與本地居民的社會交往，有賴于本地居民對外來人員的觀念改變，“城里人”對“外地人”、“民工”的偏見和歧視是造成外遷人員難于認同社區以及心理壓抑的一個重要原因，有必要將反歧視作為公民道德教育的一個重要內容。在對城市居民的公民教育中，應該將公民人格平等、相互尊重列為重要的內容。城市政府和城市社會應該致力于消除對外來人員的偏見、歧視、侵權等現象。
4、建構起媒體、職場、學校教育與社區鄉城遷移人員社會教育的互動模式，組成鄉城遷移人員公共教育網絡，提高鄉城遷移人員城市適應的能力。在制度改革的層面上，改革公共教育制度，實現公共教育的免費性、平等性和全民性原則，這些不僅必要，而且緊迫。首先，教育是培養社會公德、消除社會不公平的重要機制。但是，城市以往的一些公共教育體制（對外來人員不提供制度供給而加以歧視、限制）繼續延用的后果是，在城市中會形成兩種具有不同心理、情感和價值觀的、彼此隔閡很深的社會群體；彼此之間具有難以融合的社會距離，蘊藏著較大的社會張力，從而潛藏著各種社會沖突、威脅社會的穩定。［5］同時，教育是改變和防止鄉城遷移人員的城市生活出現惡性循環累積的有效方法。其次，根據同化理論，遷移者最終融入遷入地是一個長期的過程，往往需要一代甚至于幾代人的努力。就我國目前的國情看，遷移人員完全地適應和融入城市不可能在短時間內實現，可能會延續到他們的第二代甚至第三代。但是以提供具有純公共產品性質的教育服務為目標，是體現免費性、平等性和全民性的公共教育的重要內容之一，即鄉城遷移人員的子女的九年義務教育仍然面臨巨大的挑戰。現行的教育管理體制是以受教育者戶口所在地就近入學為原則的。對于遷移人員及其子女來說，他們的戶口并沒有隨著他們的遷移而遷移，因此他們想要在居住地城市接受平等的學校教育仍有種種困難。城市應該盡可能地放寬鄉城遷移人員子女進入公立學校借讀的政策限制，降低經濟門檻，同時把現有“鄉城遷移人員子弟學校”、“窩棚學校“等列入本地教育管理體系中，使其規范有序地發展，使鄉城遷移人員的子女在城市中享有真正免費的、公平的、全民的義務教育。不僅如此，遷移人員特別是第二代遷移人員在城市的文化適應不僅需要正規的學校教育，而且需要一個良好的環境和一個歷史過程。我們在調查過程中發現，年輕一代鄉城遷移人員接受各方面信息的渠道呈現多樣化的趨勢，包括家庭中父母行為的示范、大眾傳播媒體對公共事務的報導、政界人物言行舉止的影響、以及參與社會活動的經驗、職場的培訓等等。
為此，亟需構建起以學校教育為主體，以媒體、職場和社區鄉城遷移人員社會教育為補充的互動模式，組成鄉城遷移人員公共教育的互動模式和聯系網絡，整合公共教育的資源。比如在M區政府網頁上已經建構了媒體公共教育平臺。對于年輕一代的鄉城外來人員而言，傳統的宣傳形式已經不能適應他們的需求，將宣傳與網絡公共教育相結合可以起到潛移默化的影響，對年輕一代鄉城外來人員的公民意識的形成、適應城市能力的提高是有幫助的。又如社區可以作為政府投入鄉城遷移人員公共教育的一個載體，使公共教育逐步走向系統化、制度化。其具體的做法，可以建立以鄉城遷移人員為主的社區教育經費投入機制，廣開籌資渠道，解決辦學資金短缺問題；建立以公立學校為主的社區教育運行機制，把閑置的學校資源用于外來人員的教育事業；建立針對性強的鄉城外來人員成人繼續教育體制，開創職業培訓、城市生活導向等社會教育的新模式，以成為提高和增強成年鄉城遷移人員適應城市的能力的重要途徑。
