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摘要：20世紀上半葉，贛閩粵三邊地方政府的社會管理，在行政管理機構設置的專業化,民眾組織和社會整合的社區化、社團化與行業化,對社會經濟的管理重在引導與服務和重視社會公共設施建設等方面，不同程度呈現了與傳統政府管理職能的不同特點和逐步向現代社會緩慢轉型的趨勢，從而在中國自清末“新政”開始的、自上而下推進改革和向現代社會轉型的歷史進程中，構成了該地區百余年來社會轉型歷史進程中一個不應忽視的階段。

關鍵詞：20世紀上半葉；地方基層政府；社會管理職能

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19世紀中期開始,在西方文化的強大沖擊之下，中西文化間的碰撞與交流進入了新的階段,中國社會學習西方的運動也不斷深入,逐步開始了比較完全意義的由傳統向現代的轉型。進入20世紀，初期的清末“新政”與隨之而來的中華民國政府在社會改革方面呈傳承遞進之勢，中國社會由傳統向現代的轉型呈現從上至下、由下至上，從沿海向內地、從城市向廣大鄉村延伸的趨勢,進入了百余年來的全面轉型時期，并形成了三個清晰的發展階段（清末民國時期、計劃經濟與集體化運動時期和八九十年代的改革開放時期）。學術界關于這百余年來中國社會轉型的研究，一是重在全國范圍的面上研究，有泛而空之感，少與區域地方基層社會對應；二是側重革命巨變推動的社會轉型研究，忽視清末民國時期國家、政府尤其是地方基層政府轉型的對應研究。然而，在這一個多世紀的社會轉型歷史進程中，中國大地無處不處于或多或少的漸變之中。以20世紀上半葉（下面也稱“清末民國時期”，特指1900-1949年間）的贛閩粵三邊地區（包括江西的贛南、福建的閩西和廣東的粵北地區）為例，盡管它地處三省相交的邊陲鄉村和東南沿海對外開放地區的腹地，社會發展處于相對后進的階段，但也隨著20世紀全國社會轉型的步伐，在歷經蘇區革命和中國東南地區抗戰后方的政治交替中，一度由政治邊緣化地區而成為三省政治經濟中心，逐漸開始了較為完全意義的向現代社會的轉型。在此期間，該地區雖然長期處在戰亂之中，社會的發展與演進顯得十分艱難而曲折，但社會的變遷仍在劇烈的動蕩中展示了緩慢向現代社會的轉型步履。本文將以該地區的贛南之贛縣、瑞金、于都，閩西之長汀、粵北之梅縣等五縣基層政府（包括縣、區、鄉或鎮，并涉及保甲層級）的社會管理職能的轉型為研究對象，從地方政府行政管理機構設置的專業化趨勢、民眾組織與社會整合的社區化、社團化和行業化、社會經濟管理的服務引導功能以及政府社會公共設施建設職能的增強等方面，探討清末民國時期該地區基層政府社會管理職能與傳統政府的不同特點和逐步向現代社會緩慢轉型的步履。

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(一)

在20世紀上半葉，隨著中國近代新式產業經濟的逐步發展與民眾生活的日益多樣化，傳統政府簡單的職能管理部門已經不能適應現實社會發展的需要。根據現實社會政治、經濟與文化發展的新需要以及為對變化了的社會實行有效管理，贛閩粵三邊地區傳統政府的行政管理機構逐漸發生裂變，基層行政機構的設置呈現出向分工專業化與專業化管理方向發展的新趨勢。

許多新的專業管理部門或機構的設立，是地方基層行政機構設置專業化趨勢的表現之一。傳統的王朝時代，縣地方基層政府縣署除知縣外，設縣丞、典史、教諭、訓導分別協助知縣掌管內務、錢糧稅賦、治安捕獄和教育、科舉等事，另內設戶、官、禮、兵、刑、工、稅契、錢糧等差官。隨著近代工商產業、新式教育的興起和民眾社會民主意識的增強，傳統的行政機構已經不能適應社會政治、經濟與文化的發展，民政、教育、財政、建設、公安、審判、檢察等諸方面的管理職能突出。在贛縣，民政教育與財政建設二科和警察所首先崛起，1927年又發展為公安、財政、教育、建設四局；歷經抗戰軍政時期，至40年代，縣政府內已有民政、財政、教育、建設、軍事、社會、地政等科和秘書、戶政、會計、統計、合作指導等5室及一警察局，為適應抗日軍政事務，各縣還設立了兵役科，負責征兵、組訓等事務，其中的社會、統計、合作、地政等都是全新的管理職能[1](p388)[2](p562-563)[3](p823,600)。同時在鄉鎮設有對口管理機構或專門管理人員，比如前述的公安、警察分局、所和民政、或戶籍干事、文化干事等，在一些保也設有民政、警衛和經濟等干事[4](p274)[5](p427)。另外，隨著通訊、交通、醫療事業和商品經濟的發展，電報電話局、郵電局、衛生院等管理局、所、站也在三邊政府的管理機構中出現并向鄉鎮及墟市等鄉村基層伸延[2](p774)[3](p974)[6](p97)[7](p67)。在30年代中期至民國末年，長汀縣在第四科設有度量衡檢定員，瑞金、梅縣稍后則設立了度量衡檢定所，以規范市場的計量標準[8](p310,641)[3](p835,602)[2](p562)。所有此類新設或擴展的行政管理機構，多是傳統政府管理職能中不突出或不曾有的，是該時期邊區地方政府行政管理職能變化在機構設置上的顯現。

公檢法職能部門獨立辦公，則是傳統政府行政機構向專業化管理發展的顯著表現。在傳統地方政府行政管理中，縣政府一向無專職司法、檢察機關和獨立的治安機構，地方行政長官（民國以前稱知縣或縣尹，民國以后稱知事、縣長）兼理司法，縣設“典史”也是輔佐知縣管理治安、緝捕、監獄等事。這種公檢法職能與行政混雜狀況在中西交往日益擴大后多受國外法制國家詬病。清末新政的突出內容，就是仿學西方國家的法制建設，從上至下邁出法治改革的步伐。具體到三邊地區,贛南之贛縣于1907年設立巡警總局，并下轄6個分局，負責縣城治安。民國肇興，國家倡導民主共和，五權政制，司法獨立，原巡警總局先后改稱警視廳、警察所、警察局、公安局、警察大隊等，并在區和重要鄉鎮設置特務警、警察所、派出所和分隊等；1914年贛縣成立江西高等審檢分廳，次年裁撤縣行政長官兼司法之權，先由分廳內設贛縣地方庭（后改稱贛縣地方法院），9月分設江西高等檢察廳巡警總局，司法與檢察開始分立，地方法院附設監獄[9](p117-118)[1](p380-389)；同為贛南的瑞金縣，1906年增設巡警局；1937年，設縣司法處，隸屬江西省高等法院贛縣分院，代行地方法院職能，縣長則兼司法處檢察職務，審判與檢察始行分立[6](p117-118)[8](p190,241)。邊區東部福建之長汀縣，1909年設縣警察局，1935年長汀地方司法機構內設首席檢察官；次年，長汀縣設立司法處[10](p24)[2](p589-605)。邊區南部廣東的梅縣，政府審判與檢察的改革開展更早，1905年設嘉應州巡警事務所；同年設專審所，1921年梅縣設澄海地方審判廳梅縣分庭；1933年后，設梅縣地方檢察處[3](p777)。與此同時，治安機構也在鄉鎮設立對口管理機構，比如贛縣警察局1941年就在區署和重要鄉鎮設置鄉村特務警30班，后改為區、鄉警察所，1947年還在大湖、五母、江口、龍口等鄉鎮增設警察分局[1](p388)。40年代的瑞金，縣警察局分別在壬田、瑞林、九堡、武陽等鄉也設立了4個區鄉警察所（分局）[8](p241)；1931年，梅縣警察事務所改稱公安局后，在附城、畬坑、丙鎮、松口、南口、石韓、白渡、長沙、西陽設公安分局[3](p778)。邊區各縣地方政府公安、檢察、司法機關的獨立辦公，改變了中國傳統王朝時代地方基層行政權力與司法權力雜揉一體的狀況；獨立辦公以后的公檢法機構，不僅職能更為明確，而且司法力度也在逐步加大，這是傳統司法制度向現代轉型的突出標志。它有利于穩定傳統社會向現代社會轉型過程中的社會秩序，緩解社會新經濟生活中產生的摩擦與矛盾。

財稅系統的分設與專門稅收機構的出現是邊區地方行政機構專業化趨勢的又一體現。清末民國，財稅機構逐漸與傳統縣行政系統相對分開，與中央和省財稅系統形成垂直隸屬關系，同時按照稅收種類或稅收的性質設立專門的征收機構。瑞金是贛東南連接贛閩粵三省商貿的重要進出口關卡，民國以來，稅務機構設立繁多。1912年，瑞金縣設征收課（局），辦理賦稅報解；1935年，縣設江西省屠宰總局瑞金石城分局瑞金支局；1936年，設營業稅局瑞金征收處；1939年，設江西省戰時卷煙管理局瑞金查驗所；1941年，設財政部湘贛區稅務管理局贛南分區稅務管理所瑞金分所，專辦統稅、印花稅、礦產稅、煙酒稅稽征；同年，設立財政部緝私署江西省緝私處瑞金緝私所和財政部江西省稅務局贛縣分局駐瑞金稅務員辦事處。1942年直、貨兩稅機構分開，瑞金設財政部江西區瑞金分局，增設財政部江西直接稅局寧都分局瑞金查征所；1944年，設財政部鹽務局瑞金分局，專司鹽稅與食鹽緝私；1945年，設立上饒海關稅務司公署瑞金支關[8](p280,638)。民國初年的長汀，縣公署設財政局，負責征收田賦及各種稅收；1935年，設稅捐經征處；1940年設貨物稅分局，1943年設直接稅局[2](p469)。粵東北的梅縣，1913年，縣設財政科管理地方財政事務；1928年設立糧局，隸屬于縣財政局，管理田賦征收；1930年，縣設稅捐處；1940年，設立廣東省財政廳梅縣稅務局（直接稅局）、財政部廣東印花煙酒局梅州稽征分所（后改為貨物稅局）[3](p537,503,508)。這表明，隨著近代經濟產業與商品經濟的發展，政府財稅管理職能愈來愈呈明細與專業化。它與前述各種管理機構的增設和公檢法職能部門的分設與獨立辦公等內容相結合，體現了地方基層政府管理機構設置向分工專業化與專業化管理方向發展的新趨勢。

(二)

贛閩粵三邊地區，地處三省邊陲，遠離三省政治經濟中心，居民以家庭農戶為主體，一家一戶逐姓逐村散居深山丘陵之間，交通不便，信息不靈，相互間的聯系僅有省、縣、鄉間的傳統商道維系，當地民眾“聚族而居，每姓有族長紳士，凡遇族姓大小事情，均聽族長士紳判斷”[11]，其社會政治意識與國家意識淡薄，政府統治主要依賴鄉村士紳作中介實現。進入清末，中央政府權威衰減；達于民國，傳統政府倒臺，共和政制首創，社會新舊交替，軍閥割據各地，列強虎視眈眈，國內長期處于戰亂之中。以何種方式組織廣大民眾，整合與激活民眾力量，展拓生存空間，便是中央乃至地方政府現代社會管理職能轉型的重要任務。在20世紀的前50年間，邊區地方基層政府在組織民眾與整合社會的行政管理中，既有對傳統體制的承傳，也不乏時代的新氣息，組織民眾和整合社會的工作呈現出社區化、社團化與行業化等特點。

首先，民眾力量的組織整合呈現社區化特點。歷朝政府對地方基層社會民眾的組織管理與控制，均取傳統的保甲制度，力圖維持中央政令大致通達基層，實現國家一統。保甲制度，廣義講是“維持農村社會安寧的制度”，狹義上講則是“農村的警察制度”[12](p55)。在贛閩粵三邊地區，保甲制度推至清末，各地名稱不一：贛縣是“坊、鄉、都、圖”制[1](p5-6)，瑞金縣是“里、甲”制[8](p199)，于都縣是“坊（廂）、鄉、里、村”制（在鄉村又稱“地保制”）[13](p60)[14](p35)，尋烏縣是“區、（廂）堡”制[15](p43)，長汀縣是“里、圖、村（坊）”制[10](p41)[2](p49)，廣東梅縣則實行“堡、約（甲）制”[3](p76-78)[7](p128)。但具體內容大致都是二級行政，具體的社會管理實際乃是通過鄉村士紳這一精英群體作中介實現的，職責均在賦稅收繳和調解社區矛盾糾紛，在村社或宗族的內部進行協調和管理。辛亥共和，清王朝倒臺，倡導地方自治，但因政局混亂，革命對農村社會影響有限，廣大農村實際仍然沿襲著傳統的保甲制度。1929年，南京國民政府頒布《縣組織法》，規定縣以下實行區、鄉（鎮）、閭、鄰制度，各縣按戶口及地方情形劃為若干區，每區以20至50鄉鎮組成；百戶以上之村莊為鄉，不滿百戶得聯合鄰近村莊編為一鄉，百戶以上之街市為鎮，不滿百戶編入鄉；鄉鎮居民以五戶為鄰，五鄰為閭。區鄉鎮鄰閭各長分別由各層次選舉產生，編制自治組織。然因當時國民黨各派紛爭，戰亂遍布三邊城鄉，隨之邊區進入蘇區革命時代，區鄉鎮閭鄰制實成紙上談兵。至1931年，國民黨海陸空軍司令部南昌行營頒布《保甲條例》，明令區鄉鎮鄰閭自治制停辦，改行編制保甲制，以扼制共產黨的蘇維埃革命。

國民黨的保甲制建設，起初的具體規定是：縣劃分若干區，限期編組保甲；保甲以戶為單位，設戶長，十戶為甲，設甲長，十甲為保，設保長；編余之戶，不滿一甲者，六戶以上得自立一甲，五戶以下，附入他甲；編余之甲，不滿一保，六甲以上，得自立一保，五保以下附入他保；保甲編制完成，清查戶口，造冊掛牌；制訂保規，切結聯保聯坐，強制遵循；甲長由戶長推選，保長由甲長推選，甲長受保長指揮監督，保長由區長指揮；保甲內壯丁編入壯丁隊或義勇隊，接受軍事訓練與地方護衛；保甲經費以征收當地民捐或征用公產充之[16](p13)[17]。三邊地區當時正處在中央革命根據地中心及東南部省際結合部，是當時國民黨政府關注的焦點地區，遂成其保甲制之先行地區，其對民眾的組織與控制便隨國民黨軍的軍事圍剿逐步推進。到30年代中期，保甲內容在實踐中進一步完善，保甲長增加管理經濟建設、學校教育和衛生保健事宜，保內人民8歲以上均按年齡、性別分別編入義勇隊（抗戰時叫“壯丁隊”）、少年義勇隊（抗戰時叫“少年團”）、婦女會和長老會組織，以達所謂“管教養衛”之目的，并在區與保之間增設“聯保”一層機構。抗日戰爭期間邊區各縣推行“新縣制”后，縣以下以保甲組織為基礎，設區、鄉(“聯保”改成“鄉”)、保、甲4級組織（民國后期，區、鄉二級行政設置，時有變化，有時設區分鄉，有時撤區并鄉，但都以保甲組織為基礎，鄉(鎮)、保、甲三級行政組織則是常態），區設區分所，并設民團，區內設鄉（鎮），置鄉公所，有鄉(鎮)長1人，副鄉（鎮）長1人，警衛干事、戶籍干事、文化干事、所丁若干名；在于都的橋頭鄉，還設有政治和經濟干事[18][14](p17)。各鄉鎮公所的人員，編制大致都在8人左右。在廣東蕉嶺縣，各保也設編制，一般為4人（其中保長1人，副保長1人，干事2人，民政、警衛、經濟干事由副保長及國民學校教員兼任）；有編制者，一般納入縣財政開支[4](p274)[5](p427)。與傳統保甲制相比，民國時期三邊地區創設的保甲制已有新的特點：一是國民黨組織與保甲制結合，在進占蘇區的過程中，國民黨將其黨組織向下延伸至鄉鎮一級政權甚至到保，如在于都橋頭鄉，1935年國民黨開始發展黨員，1940年設立國民黨區分部，1942年，國民黨區分部已在全縣各鄉鎮設立；梅縣則分別在鄉鎮、保設有區黨部和區分部[14](p17)[3](p680-681,619-713)。二是通過對鄉、保、甲長的選拔和普遍輪訓培訓工作，政府行政統治權開始直接到達農村最基層的保、甲二級，鄉村各種活動更能體現國家與政府的政治意圖。于是，國民黨通過保甲制的創設，大大加強了對廣大民眾的控制；同時，其對社會民眾的組織動員程度也更為廣泛、更為普遍。這有利于當年政府整合民力、推動所謂的“鄉村重建”以及發動并堅持民族抗戰。

其次，社會與民眾組織的社團化與行業化。社會與民眾組織的社團化與行業化發展，最早是應傳統農業的創新與工礦商等新產業的出現和政治革命而來，先有革命黨興起，繼有商務會、農業會的出現，后則工、農、青、婦等民眾組織涌現。在贛縣，1905年便有中國同盟會江西贛縣分部建立，商會成立于1909年；20年代國共合作形成之后，贛縣在1925年開始有國共兩黨的組織活動；隨之縣總工會和縣農民協會先后成立,至1926年底,全縣成立56個基層工會,白鷺、田村、江口、大埠、茅店等地相繼建立鄉農民協會；蘇區革命時代，贛縣境內的黨、團、工、農、青、婦以至兒童團組織更是空前而普遍發展；南京民國政府血腥鎮壓共產黨及其工農群眾組織之后，一是有革命斗爭的壓力，二是受現代民眾組織社團化影響，國民政府贛縣地方政府在其統治區除加強國民黨組織建設之外，也逐漸遍設其控制下的各類民眾組織；至抗戰時期，商會、工會、農會、教育會、婦女會、漁業會、自由職業者的新聞記者公會、醫師公會、中醫公會、律師公會以及反共組織“三青團”等社團組織，也都相應存在并展開活動[9](p41-45)[1](p3-8)。在閩西長汀，縣教育會于1906年成立，縣商會、農會于1907年先后成立，30年代后期至40年代，隨著蘇區革命撤離三邊和國民黨對該地區控制的加強，受國民黨嚴密控制的各種民眾社團也逐漸組建并延伸至鄉鎮，比如全縣24鄉均設鄉農會，商會、教育會也已向鄉村發展，縣商會則在全縣發展包括鹽、糧、布、五金等20余個同業公會[10](p78,80-81,57)；抗戰時期，贛縣之杰村鄉已有鄉農會、教育會、婦女會，大埠鄉則有工會、農會、商會、教育會等團體[9](p273-300)。廣東梅縣受工商興業與社會革命影響更早，1904年便有了縣商會；國共合作之初，即已成立國共兩黨地方黨部，全縣36個堡和部分中學均發展了黨的組織，有區黨部36個，區分部120個，黨員人數2000多，工會、農會、學生會、教育會、婦女會等民眾社團組織更是迅速發展；至南京政府時期，國民黨組織經過整頓又有新的發展，黨員人數最多已近2500之數，在鄉鎮有12個區黨部、95個區分部和70多個直屬區分部，后因地處中國東南抗日大后方中心，其它民眾組織自然更是名稱俱全，政治上具有反共性質的“三青團”組織也在區鄉鎮有基層組織活動[3](p680-681,619-713)；在該縣的丙村，1917年就有丙村商會，到40年代有京果、布匹百貨等15個同業或行業公會；1925年已有國共兩黨的組織和活動，其它民眾社團組織也在丙村有相應活動[7](p115-126)。該時期三邊基層政府對社會與民眾組織管理的社團化、行業化發展，其廣泛性、普遍性雖無法與共產黨的蘇區民眾組織動員相提并論，但相互有許多參照，都與傳統王朝時代有別，都具有現代社會民眾組織行業化與社團化的共同特征，其對民眾的組織與動員程度各有空前之處。

其三，民眾宣傳與政治教化的多樣化,是邊區地方基層政府整合民眾力量的重要手段。如前所述，贛閩粵三邊人民受傳統專制政治浸染太久，又長期處于遠離三省政治中心的邊陲地區，國家政治意識相對更為淡薄，辛亥革命和均對其觸動不大。國民革命、特別是蘇維埃革命，三邊民眾廣泛參與，民眾潛藏之巨大能量迅速釋放，國家、社會政治意識初步喚醒，致使國民黨人也不能不重視民力與民智，圍剿蘇區革命時提出“三分軍事，七分政治”策略和親自發起“新生活運動”可為佐證。在上述大背景之下，民國三邊地方政府在重新控制當地、尤其是進入抗日戰爭之后，便普遍重視利用各種群眾組織、群眾團體、集會、報刊、演出、街頭市鎮演講、培訓、夜校等各種形式和現代新式宣傳手段，對民眾進行全面的思想教化和控制。比如，蔣經國治理贛南期間，認為民眾“教育是建設新贛南的靈魂”，要通過各種形式的教育宣傳，“改變人民的心理”并“使之精神時代化”[19](399,364)，使“人人皆有強烈之民族意識”,并親自參與制定《新贛南家訓》，參加各種群眾集會與演講[20](p19)[21](另據作者1999年在贛州虎崗鎮的訪問記錄)，用以喚起和提升廣大民眾的國家觀念與政治意識。他與其它三邊地方政府當年在宣傳教化民眾方面所作的許多努力，在強化對民眾的組織與思想控制的同時，客觀上也與蘇區革命對民眾的宣傳與發動互為作用，激活與提升了三邊地區人民長期沉積的國家政治意識，為動員和整合民眾參加抗戰、重建地方社會起了積極的作用，另一方面也體現了邊區地方政府在動員組織民眾方面與傳統王朝地方政府在不同時代的新思路。

(三)

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在傳統的小商品經濟社會中，生產與經營完全是業主個人的事情，只要業主能夠完成正常的納稅任務，政府對業主具體的生產與經營等經濟行為均不過問。19世紀末期以來，尤其是進入20世紀之后，在資本主義商品經濟的沖擊下，邊區傳統產業在興衰變遷中擴張，現代產業相繼興起，商品經濟和市鎮也呈現一定程度的發展[22]。如前所述，隨著近代社會經濟的發展，政府增設了不少新的經濟管理與服務機構；與此變化相適應，三邊地方政府在其管理職能的轉變中，對地方經濟發展的引導與服務職能也逐漸顯現。

首先，農業方面逐步推動傳統農業的革新。清末新政起始，邊區地方政府先后都成立了以良種推廣為主的管理機構，從事農業指導與服務工作。在贛縣，1909年便成立了由劉樹堂創辦的官商合辦的贛縣農業試驗場，引導傳統農業的革新；民國期間，贛縣境內有省稻作試驗場、第四行政區農業推廣處、贛縣農業技術推廣所、農林部東江水土保持實驗區贛州工作站、贛縣中心苗圃等，各地初等學校也要求設立“農場（墾茺）、林場（荒山）、魚塘各一所”，努力從事傳統農業的創新與展拓[1](p3,483)[23]。梅縣的農業管理與服務機構設立比較早，功能也相對完善些。1910年，梅縣就成立了實業分所，管理農牧業等事宜；1935年，在扶貴錦江亭興辦縣苗圃場；1932-1936年間，設立農業技術推廣所；1940至1941年間，設立農業工作站；1941年，梅縣縣府設立墾荒指導員，各區、鄉、保設立墾荒會，鼓勵與推行墾荒墾植；此外，梅縣還設有農校、中山大學韓江稻作場、廣東省稻作改進所梅縣指導分區、蠶桑研究所等研究機構[3](p238,302,250,899)。1935年，瑞金縣在縣城西郊塔下寺設立農業技術指導站；另外，還設立了農林推廣所，并附設了農業試驗場[8](p663,355)。長汀縣于1905年成立長汀振新植物研究會，擇東教場小高坑、銅鑼坑一帶為山場，雇工種杉植樹，1936年新建長汀縣苗圃，1943年更名為縣農場；1938年，縣政府機構中專設了苗輔主任和農業推廣所等直屬機構，其工作主要是從事培育與推廣良種、試種農林新品種等；1941年又在長汀設閩西農田水利工程處[10](p79,28,562-563[2](p714))。邊區地方政府的上述工作，體現了從增強農業科技含量上引導與推動傳統農業的創新。

其次，在工商業方面，繼清末新政倡導發展農、工、商、礦各業和邊區地方商會組織的興起之后，民國邊區各縣縣府均設立建設科和其它一些工商業管理與服務機構，而自縣向鄉鎮延伸的商會則與之配合，全權管理工業、商業等事宜，服務與引導社會經濟發展。抗日戰爭期間，為迎接沿海與部分大城市工商產業向后方的轉移，邊區政府又制定一系列政策，國家與省地方政府銀行也分別在三邊縣城及部分鄉鎮設立分機構[7](p94)，開展業務，促進了該地區工商業發展全盛時期的到來。梅縣地區在19世紀已得地利之先，后又較少受到二三十年代邊區國共戰火傷害，工商實業發展遙遙領先，抗戰爆發之前，其紡織業、印刷業已經非常興盛；抗戰軍興，梅縣地區同為東南抗日大后方中心之一，工商業一度呈膨脹式增長，至40年代，全縣計有小型工廠80多家，私營個體商販5000多家，其中丙村、畬坑兩鄉各有私營個體商販500多戶[3](p386,504)。20世紀之初，“實業興鄉”在贛縣已經啟動，劉樹堂等人在地方政府支持下，根據家鄉資源，集資開辦日新公司、益華樟腦公司，合股籌辦了華寶公司，開采銅礦，并于1910年攜帶公司及家鄉特產前往南洋參加勸業大會與博覽會，引領地方新式產業發展；抗戰時期的贛縣同為東南抗日后方的中心地區，1941年全縣工廠達54家，成為當時全國十幾個主要工商業城市之一[24][1](p177,483)。戰時閩西工商業中心地區之長汀縣，20年代開始興起一批近代工商實業，但都廢于國共戰火；戰時福建沿海工商業西遷，長汀工商業有進一步發展，比如，1939年的汀州地區機械社、東南工合促成的4個紡織合作社，1944年官商合辦的長汀縣光明電燈股份有限公司等，均是當年有影響的近代工業[2](p212,219)。1938年，長汀縣成立物資管理處、限價委員會；1940年，先后成立聯合購銷處和公沽局，前者主管紙品外銷，后者掌管全縣糧食的收購、配銷、運輸、保管[2](p334,383,413)。1940年，梅縣成立“非常時期梅縣物價平價委員會”，并會同商會和同業公會等管理市場物價；1946年，成立固定資本評價委員會，開展對店宇、宅基地、田地等的評價工作[3](p601,602)。縣府建設科與縣商會、鄉鎮商會相互配合，統管當地工商實業發展的具體事務，其中商會雖然不是政府行政機關，但能協助地方政府進行商業管理與稅收征收工作，因而是一個半官方機構，對當地工商實業發展起到了較好的協調促進作用。

再次，組織各種合作社事業是民國期間三邊地方政府引導社會經濟發展的另一突出工作。組織合作社，是后進國家與地區在近代資本主義工商業經濟沖擊下，適應市場競爭、發展區域經濟的重要舉措。中國的合作社事業在清末已有萌芽，20-30年代在沿海與華北等地已有一定發展；在蘇區時代，三邊地區那種帶有鮮明戰時軍事特色的合作社曾得到較為普遍的發展。南京國民政府對發展合作社經濟也是一直倡導，并將其視為振興中國產業的重要舉措。在其地方政府重新控制三邊地區之后，恢復邊區社會經濟的措施之一，就有根據各地方傳統經濟特色發展合作社經濟之具體內容。在閩西長汀，該縣近代工業起步晚，抗戰之前仍無大工廠和大制造場，所出產品多由手工勞作而成，資本薄弱不敷周轉。抗戰軍興，長汀一時成為東南政治經濟另一中心，縣府除政府建設科外，還設立了直屬機構“農村合作指導員辦事處”，專事管理貸款、入股聯合組社和振興實業的指導，一時長汀合作社經濟大增。據1940年的不完全統計，僅長汀大宗產業——紙業合作社一項就達49社，社員600多人，股金達47.78萬；抗日戰爭時期的中國工業合作社（簡稱“中國工合”），在當地政府的支持下于1939年正式成立東南區長汀事務所，至1940年已成立工合社34個，貸款13萬多元，年產值達百萬之數[10](p81,82)。在贛南地區，繼蘇區合作社事業的發展之后，重新控制當地的國民黨地方政府進而也大力倡導合作社經濟，推動城鄉經濟的發展。1939年，贛縣、瑞金分別成立中國東南工合辦事處，以貸款協助各地工業合作社的成立并指導其工作。在贛縣，縣有合作聯社，各鄉鎮有合作社或區聯社；抗戰時期之贛縣為當時全國14大工商業城市之一，官商合營商業極盛一時，雖有官吏豪紳入股壟斷商業，但合作社經濟得到相當發展，1942年，全縣原有的鄉（鎮）、村信用合作社等經濟合作組織均改組為鄉、鎮合作社，從事消費、運輸、生產業務；至1947年，全縣有縣聯社1個，專營聯合社2個，鄉鎮合作社43個，鄉鎮專營合作社10個，保營合作社31個[1](p239-240)[6](p125)。工商業相對閩西贛南更為發達的梅縣地區，各類合作經濟發展更不落后，僅以丙村為例，三四十年代就有謝則群與葉慎君、李希白與謝茂棠等開辦的協大、寶藏煤礦公司，江偶友等人集資合辦的東溪瓷廠，李伯謙、張育麟等創辦的利民行車股份有限公司和丙蓬公路行車公司以及“東成”、“大利”二家輪船公司，還有1941年三鄉村人集資在丙村墟開設以經營柴、炭、竹、木為內容的“三鄉行”，并在各地設立經銷辦事處，還有鄉鎮村的造林合作社、灌溉合作社等等[7](p72-86)。政府宏觀引導，但“引而不發”，根據經濟規律與自愿互利原則推動合作經濟發展，應是社會轉型時期政府推動社會經濟創新的成功做法。(四)

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民國時期邊區地方政府社會管理職能的轉型中，地方政府在加強地方社會公共設施基礎建設上也表現了某些方面的努力作為。

首先，交通、通訊等公共設施基礎建設是當年邊區地方政府管理職能中最為重要的內容之一。20世紀初，現代通訊事業興起于邊區，各縣普設郵政局（郵政代辦所）和電報局；并逐漸在一些鄉鎮、集貿墟場設立分局或所、站。在長汀縣，1905年設立汀州郵政局，同時在古城、四都、河田3處設郵政代辦所；1940年，長汀再增設新橋、童坊、館前、濯田、水口等鄉郵政代辦所及4個信柜[2](p297)；蘇區革命后，瑞金縣郵電局在武陽（1939年改為臨時郵局）、壬田、九堡、萬田、黃柏、石門、沿崗、大柏嶺等地設有8個代辦所，電報局也在武陽設立了收發處[6](p119-120)；抗戰時期，除縣城外，梅縣還有松口、丙村、畬坑、隆文4個郵政局，全縣郵政代辦所43處、信柜26處,丙村還設有電話分局和雁洋等3個代辦所[3](p443)[7](p84)。三邊地區的現代交通是二三十年代開始興起的。為“剿共”戰爭的需要，30年代前期形成第一個現代交通修筑高潮；抗戰軍興，三邊為東南抗日大后方，公路交通建設則進入第二個發展階段。先是國民政府軍事圍剿所到之處，公路便修到那里；后是為打通三邊地區同全國抗日軍政地區的聯系，戰時公路貫通三邊東南西北各地。盡管當時的公路路況很差，但到40年代前后，三邊地區的現代交通通訊已基本形成連接南北、橫貫東西、“三縱二橫”的公路交通網和郵電通訊網[1]。

其次,學校與文化教育作為社會公共事業，是邊區政府施政的一項重要內容。重教重學本是中國社會及政府的傳統；在自上而下的“清末新政”中，邊區各縣地方政府先后均把舊的教育機構改成勸學所，借以督辦新學，各地書院也改為學堂；民國期間，有關新式學校的具體事務都由各縣縣府的教育科（局）承辦，“新縣制”推行以后，邊區各縣的鄉（鎮）中心小學和保國民學校普遍建立，雖然保學經費仍由各保自行籌集，但鄉鎮中心小學和少數保學辦學經費也相應享受國民政府財政資助[9](p209)；期間，蘇區革命時期的列寧小學則遍布當時的邊區大小村莊。在社會文化教育方面，各縣都建立了各類職業技術學校和各種簡易學校、補習學校，還有民眾教育館、公共體育場等場所，對民眾進行教育和服務，為本地經濟的發展培養適時性人才。在長汀縣，1904年龍山書院改為汀州中學堂，1907年，在文昌宮設立官立高等小學堂，同年設師范傳習所，1922年，縣商會創辦公立汀州甲種商業學校，1924年設長汀蠶業學校，1928年設公立長汀平民職業學校；至民國前期，長汀已有中等學校8所，小學達百數十所；后來雖然因受戰亂影響，大多數一度停辦，但自30年代中期至抗戰時期又重新得到發展，至40年代，計有中學2所，中心學校和小學28所，保國民學校83所，另有僑民師范學校、興華工業職業補習學校，廈門大學也于1937年遷至長汀辦學，還有長汀民眾教育館、戰時辦的短期學校、簡易小校、民校、農業職業補習學校、工業職業補習學校、商業職業補習學校等。同時，縣設有縣立圖書館、公共體育場、城區書報所、河田鎮書報所，還有中南日報社等[10](p48-56)[2](p698-699)。在贛縣，1898年已有致用中學堂的創立，清末“新政”間，設立虔南師范學堂、贛州府中學堂、贛縣普通小學堂、贛州工業中學、縣女子師范班、法政學堂、縣立高等小學和女學及各坊小學堂。民國時期，新式教育更進一層；據1944年統計，全縣國民初等教育各種學校共計399所，其中鄉鎮以下國民學校334所，私立小學14所，中等及職業學校1937年為14所；抗戰期間省城南昌許多學校相繼遷入贛縣，當年屬江西第四行政專署的贛縣，根據蔣經國“新政”要求，整理公有款、產，籌措教育經費，并于1942年開始推動鄉鎮中心學校和保國民學校“經費統籌預付”[25](p22)[26](p60)，教育得到進一步發展；同時，還設贛縣大學先修班和私立東南高級職業學校；另外，還設有民眾教育館、贛南圖書館、縣體育場博物館，并發動了掃盲運動[9](p89-104)。在梅縣，廢除科舉之后，因有華僑資助和社會人士的努力，新式教育發展相對最快；以丙村看，1905年即成立了三堡公立高等小學堂，其它村也相繼開辦初等學堂；隨著鄉村保甲制的建立，至40年代末，全鄉有保學27所，中心小學4所[7](p147-148)。該時期新式教育的突出特色是職業教育的興起和發展。在梅縣，1923年創辦蠶桑學校，1928年開辦中醫學校和中醫崇古學校，1933年梅縣創辦省立第三農業學校，1937年省立嶺東商業職業學校由汕頭遷梅，該校遷回汕頭后，梅縣在該校校址續辦嶺梅商業職業學校；40年代，梅縣還相繼創辦了青年會計學校、崇文會計學校、實用會計學校、梅縣高級助產學校、德濟護士學校等等[2](p867-869)。贛縣的職業教育始自清末“新政”，至40年代的“贛南新政”改革，教育為社會經濟建設服務的思路更為明確，提出了新式教育應“配合各項經濟建設之需要，創辦各種實用職業學校，分設農業、森林、園藝、簡易化學、簡易機械工程、印刷、紡織、制糖、造紙、土木、建筑、測繪、簿記、會計、及普通商業各科。”[20](p9-10)。政府則給予創辦職業學校實行政策傾斜，促其發展，至1944年后，贛縣已有各類職業學校9所43班，學生達1188人[27](p1-3)[28](p90)[1](p471-472)。無疑，邊區地方政府在承傳的基礎上，對社會文化教育是給予了更多的重視，并促使新式教育獲得了較快的發展，特別是與社會經濟發展相適應的職業教育的興起，與傳統的教育相比更具有開拓意義。

再次,在衛生設施建設方面，邊區各地均建立新式醫院，并逐步向鄉鎮發展。1936年，瑞金縣診療所成立；1938年，長汀縣衛生院成立；同年，梅縣成立衛生事務所[6](p97)[2](p774)[3](p970)。1940年，長汀縣新橋、河田、古城、濯田等鄉鎮繼縣城設衛生院后均設分院；民國時期，梅縣松口、西陽等鄉鎮建立了醫院（所），到1946年，梅縣共有區衛生院1所，鄉鎮衛生所4所[2](p774)[](p974)。衛生院（所）等現代官辦醫療機構的逐步建設，同樣表明民國政府在致力于社會公共事業的建設上，已超越了傳統政府。

最后,社會救濟方面，傳統政府一般都有注重之處，但僅立足于救濟大規模災害與推廣“義倉”之上，主要工作則由民間及社區家庭承擔。整個民國時期，邊區基本處在戰亂狀態之中，與傳統政府相比，一般社會救濟與保障的工作確無多少建樹，但根據戰時實際環境仍有努力之處。在瑞金縣，境內設有養濟院，收養傷殘人員；長汀縣設救濟院，辦安老、殘廢、施醫、育幼四所，附設工場、農場及習藝、婦女教養、掩埋等組[8](p265)[2](p626)。1934-1938年，平遠縣縣長林公頓的主要政績之一就是把社會救濟事業作為政府的重要事情來辦，他發展了傳統的“義倉”制，在全縣160多個保中設立了“義倉”，為貧民百姓備荒。40年代的贛縣，全縣也有“義倉”63處[29](p85)[9](134p)。同時，在常設性救濟機構之外，對于臨時性的災害，政府則組建臨時性機構救濟災民。抗戰期間的贛縣、梅縣縣政府，先后成立了難民救濟會、賑濟委員會、冬季救濟委員會、廣慈博愛院、百壽堂、兒童新村等機構對災民進行施衣、施粥等救濟[30](p136)[3](p812-814)。在整個社會公共設施建設方面，邊區地方政府繼續采取了政府與民間并行互補的政策，對地方各種民間組織的作用給予了一定的重視。傳統社會中，邊區農民大多為客家民系，聚族而居，地方宗族觀念濃厚，宗族勢力頗強，許多公共公益事業多由宗族實施與管理。清末民國，贛閩粵邊區社會與經濟結構已經發展了變化，然而地方宗族組織在繼續承擔部分鄉村社區管理職能方面仍然發揮著作用，尤其在教育辦學方面為最。當時，傳統的宗族辦學本已逐漸為鄉、保國民學校取代，但宗族村社辦學助學職能仍在發揮作用，不論是瑞金、于都，還是長汀、梅縣各地鄉、鎮、村的新學堂，初期基本都是由各宗族的堂產資助，或“均由各姓自行籌款設立”[6](p82)[7](p147-148)[14](p111)；同時，清末民國的瑞金、尋烏、平遠、長汀、梅縣等縣均保存獎勵本族子弟考取功名和獲取學歷的學租或獎學基金[15](p111-112)[31](p658)[32](p45)。還有組織興修水利、管理山林等公共事業，也是宗族在傳統鄉村的另一主要職能。清代至民國時期，梅縣不少鄉村興修小型水利、修橋、造渡船等，都用公堂錢財支付；政府在倡導、組織與獎勵造林、護林的同時，也鼓勵祖堂和私人造林護林，各族堂和村社為護林“訂有禁令或鄉規民約”[33](p152-153)[7](p67)。另外，邊區各縣都有橋會、路會，武平在橋會、路會之外有茶缸會、路燈會等，其主要事務是負責修理橋梁和道路，助人行路、歇息，其田產都是由地富與商人樂助捐獻[15](p111)[34]。這些民間公共事業的運作，都在傳統社會與經濟轉型過程中，不同程度地發揮著社區管理與社區整合、穩定社會與保障民眾生活的功能，彌補了轉型時期地方政府功能的不足。這也是地方政府推動社會公共設施建設的有益經驗。

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任何社會由傳統到現代的轉型，都將經歷傳承基礎上漸進式的變化發展過程；而社會變遷發展的動力則又是多元的。20世紀前期的中國正處在歷史巨變和新舊社會交替的動蕩年代；地處東南腹地的贛閩粵三邊地區，社會傳統基礎深厚，長期處于戰亂動蕩之中，國民經濟遭受了巨大破壞，社會的轉型與發展當然沒有也不可能如當年政府文件與宣傳中標榜的那樣盡如人意，但與傳統地方政府相比,贛閩粵三邊地區基層政府管理職能的變化仍有值得肯定之處：其在行政機構設置的專業化趨勢、民眾組織和社會整合功能的社區社團化與行業化發展、社會經濟管理功能重在服務與宏觀引導和政府社會公共設施建設職能的增強等方面，不同程度展示了邊區基層政府行政管理逐步向現代緩慢轉型的步履，呈現了某些值得肯定的變化,取得了某些值得總結的經驗。盡管這里說的轉型僅僅還只是特定地方政府社會管理職能轉型的初步、而且其部分內容因后來的政局變動還一度中斷;盡管要使這些變化真正與社會現實結合并取得實效、沉淀為經驗制度，顯然還有漫長的道路要走。

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[1]“三縱”：即北由贛西之吉安、泰和方向經興國、贛縣、大余等縣，南至廣東，北由南昌、南城方向經寧都、瑞金、會昌、尋烏等縣，南至廣東梅縣入潮汕地區，北由福建之寧化方向經由長汀、上杭等縣，入廣東蕉嶺至潮汕；“二橫”：即贛南、贛西各地經長汀、永安與福州相連和贛南、粵北與廈門等地相連。參見溫銳等拙著：《勞動力的流動與農村社會經濟變遷：20世紀贛閩粵三邊地區實證研究》，中國社會科學出版社2001年版，第54-55頁和附圖3。

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ThePreliminaryTransitionoftheGrass-rootGovernments

intheBorderamongGan,MinandYueDuring

theFirstHalfoftheTwentiethCentury

Abstract:Duringthefirsthalfofthetwentiethcentury,thesocialadministratingofthegrass-rootgovernmentsintheborderamongGan,MinandYueshowthedifferencefromthetraditionalgovernmentsandthegradualtransitionaltrendtomodernsocietyinthefollowingaspectssuchasthespecializationofadministrationsetting,thecommunalization,thecorporationalizationandthetrade-orientationoftheorganizationofthecommonaltyandthesocialcontrolmentaswellastheattachingimportancetoconductingand,servingandconstructingofthesocialcommunalfacilitiesinthesocialeconomicmanagement.Consequently,theprocessshouldberegardedasoneoftheconstituentstageswhichshouldnotbeneglectedintheprocessesofthesocialtransitionoftheborderinitiatedfromthereformoftheLateQing.

Keywords:thefirsthalfofthetwentiethcentury;thegrass-rootgovernments;thesocialadministratingfunction;preliminarytransition