行政訴訟程序適用述評
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《行訴簡易程序試點通知》第1條概括規定只明確了適用簡易程序的案件審級，即第一審行政案件，未規定哪級法院可以適用簡易程序。根據《行政訴訟法》有關級別管轄的規定，一般情況下，第一審行政案件由基層人民法院管轄。因此，基層人民法院審理的第一審行政案件如果符合簡易程序適用的案件范圍，則可以適用簡易程序進行審理。需要討論的是，中級人民法院審理第一審行政案件能否適用簡易程序。我國《民事訴訟法》第142條明確排除中級人民法院適用簡易程序。根據《民事訴訟法》有關級別管轄之規定，中級人民法院管轄的案件包括重大涉外、專業性較強以及在本轄區有重大影響的案件，這些案件都不屬于“簡單”的民事案件，故不宜適用簡易程序。而依據《行政訴訟法》有關級別管轄之規定，中級人民法院管轄的第一審行政案件除了專業性較強的案件與本轄區重大復雜的案件外，還管轄一類案件是依據被告行政級別來確定的，即被告為縣級以上人民政府的案件。此類案件雖涉訴部門行政級別較高，但并非都屬“重大、復雜”案件。因此，筆者認為中級人民法院管轄的第一審被告為縣級以上人民政府的行政案件只要符合簡易程序適用的實質標準，其適用簡易程序不存在理論和實踐上的障礙。
重新界定簡易程序適用的實質標準
如前所述，實質標準并非具體操作標準，而是立法、司法判斷某一既不屬于法定適用范圍又不屬于法定排除范圍的案件能否適用簡易程序的標準?！缎性V簡易程序試點通知》第1條規定的實質標準為“基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的案件”，此實質標準與我國民事訴訟簡易程序適用的實質標準“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大”相似，借助《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第168條對民事訴訟簡易程序適用之實質標準的解釋，可以理解“基本事實清楚”是指當事人對被訴行政行為的事實陳述基本一致，并能提供可靠的證據，無須人民法院調查收集證據即可判明被訴行政行為是否違法。但“法律關系簡單”與“權利義務明確”則需要進一步討論。首先，從學理上講，法律關系即當事人之間的權利義務關系，法律關系的要素包括法律關系主體、法律關系客體以及法律關系內容“，法律關系主體簡單”我們可以理解為當事人單一，不涉及共同訴訟。但法律關系客體與法律關系內容則不適合用“簡單”來形容。其次，“權利義務明確”中的權利義務是指權利義務關系還是指當事人所享有的權利與所承擔的義務。若是前者則與“法律關系”雷同，若是后者則屬于法律關系之內容，為法律關系要素之一。因此，“法律關系簡單”與“權利義務明確”無論從語義表述上還是邏輯上都有不適之處。其實，實質標準所蘊含的意思就是如何體現“簡單”。既然實質標準是指導法官自由裁量某類案件能否適用簡易程序的標準，不如從案件審判者法官的角度來考慮。大體上說，法官的審判活動主要包括認定案件事實與適用法律，如果法官在剛接觸案件時就認為某一案件在事實認定上與法律適用上不存在困難，該案件就屬于“簡單”的案件。因此，筆者建議將實質標準界定為“案件事實認定與法律適用均無特別困難”。
完善簡易程序的法定適用范圍
法院可依職權主動決定對法定適用范圍內的案件按簡易程序進行審理。除去當事人合意選擇適用簡易程序的案件外，《行訴簡易程序試點通知》第1條正面列舉了兩類案件：一是涉及財產金額較小的案件，或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；二是行政不作為案件?？梢娫撘幎ㄊ紫葘⒎ǘㄟm用范圍分為行政作為案件與行政不作為案件。第一，行政作為案件形式標準存在的問題?？蛇m用簡易程序的行政作為案件基本上以涉訴金額為主要標準，輔以當場作出的行政行為。這兩個形式標準存在如下幾個問題：首先，“財產金額較小”本身不是一個具體標準，實踐中缺乏具體依據和統一尺度。既然以涉訴標的額為標準，就應當確定具體的數額。我國各地區社會經濟發展不平衡，確定固定統一的涉訴標的額，顯然不合適?？山梃b我國臺灣地區“行政訴訟法”第229條第2款之規定“……所定數額，授權司法院得因情勢需要，以命令減為2萬元或增至20萬元”“。以便更好的保護公民的利益及提高法律的可適用性”[3](P628)。筆者認為，可由最高人民法院確定一個浮動范圍，由各地高級人民法院根據當地社會經濟發展情況在其范圍內確定，并報請最高人民法院批準。另外，“財產金額”的標準針對公民與法人（或其他組織）應當有所區別，單獨提起行政賠償案件的賠償數額與訴行政行為違法案件所涉金額也應有所區別。其次，除了“財產金額較小”外，“當場作出”這一標準能否涵蓋所有“簡單”行政案件?！缎性V簡易程序試點通知》本意認為行政程序的繁簡在一定程度上能夠反映出行政爭議的難易程度，但各法律、法規對行政管理過程中遇到的案情簡單、性質輕微的案件適用的程序規定不一，有的規定的是“當場作出程序”，如《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》，有的規定的是“簡易程序”，如《行政處罰法》、《湖南省行政程序規定》，“當場作出程序”能否等同于“行政簡易程序”，在行政程序法尚未出臺之前，筆者無法妄下定論。為周延起見，筆者建議增加“行政機關適用簡易程序作出決定的行政案件”這一標準。最后，“財產金額較小”標準與“當場作出”（或“適用簡易程序作出”）標準并不互斥。此外，是否僅有“簡單”的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制這幾類行政案件才能適用簡易程序？這些立法技術問題，還需進一步完善。第二，行政不作為案件標準存在的問題“。行政不作為”本是學理上的概念，學界對其內涵與外延尚未達成共識。實踐中，行政不作為可表現為如下四種情形：一是對于相對人的申請，行政機關作出不予受理的答復；二是對于相對人的申請，行政機關置之不理；三是對于相對人的申請，行政機關受理后，超過法定期限仍未對實體問題作出裁決；四是對于相對人的申請，行政機關受理后，認為相對人的申請不符合法定條件，在實體上作出了拒絕相對人申請的否定性決定；或行政機關知曉某些法律事實后，拒絕作出決定。上述四類情形并非都屬于“簡單”的行政案件，筆者認為只有其中程序性行政不作為案件，即行政機關未予受理、未予答復的案件可適用簡易程序，此類案件中法院只需審查行政機關是否負有職責、相對人是否提出過申請、行政機關履行法定職責是否逾期等程序性要件即可。而對于行政機關從實體上拒絕相對人之申請的行政不作為案件，法院還需要審查諸如相對人是否符合申請條件等實體問題，故這類案件不適合適用簡易程序。
賦予當事人對抗簡易程序適用之異議權
對于簡易程序法定適用范圍內的行政案件，法院可依職權決定是否適用簡易程序，如果當事人對法院適用簡易程序有異議，應當允許當事人提出異議。當事人對法院決定適用簡易程序之異議權在我國民事訴訟制度中已有所規定（《民事簡易程序規定》第3條），在行政訴訟中賦予當事人此項程序異議權，同樣表現了對當事人程序主體地位的尊重。在法院決定適用簡易程序后，當事人在舉證期限內若認為案件應當適用普通程序的，可向法院提出異議，法院認為異議成立的，應轉為普通程序組成合議庭對其進行審理。應當注意，當事人行使程序異議權的期限應在舉證期限屆滿之前。為保證訴訟程序的效率與安定性，舉證期限屆滿后，即使案件確實不屬于簡易程序的法定適用范圍，只要法院向當事人行使了釋明義務，即可推定當事人對該案件適用簡易程序沒有異議，簡易程序不再因當事人之程序異議轉為普通程序。
增加法定排除范圍
《行訴簡易程序試點通知》僅以“審判程序”為標準列舉了發回重審、按照審判監督程序再審的案件不適用簡易程序?？紤]到簡易程序剛開始試行，不宜對簡易程序的適用范圍作過于寬泛的規定，宜采取多元化標準規定簡易程序的排除范圍。結合審判實踐，筆者建議補充下列幾項不適用簡易程序的案件：第一，涉及相對人人身自由權與生命健康權的行政案件。人身自由權與生命健康權作為人身權利，是公民享有的最重要和最基本的權利。該類案件因所涉權益重大，當事人更為關注的是訴訟的公正性，期待獲得較為完善的程序以保障更高程度的公正，故人民法院審理此類案件時，不宜適用簡易程序進行審理。第二，共同訴訟中一方或者雙方當事人人數眾多的行政案件。此類案件由于涉訴主體眾多，各當事人之間的利益難以平衡，矛盾沖突較大，且易造成較大的社會影響，故也不宜適用簡易程序審理。第三，涉外、涉港、澳、臺的行政案件。第四，與當事人無法聯系，需要公告送達的案件。由于當事人涉外或當事人無法聯系，致使上述兩類案件的送達所需時間較長，難以在簡易程序規定的審限內結案。第五，人民法院認為不宜適用簡易程序進行審理的其他行政案件。此項為兜底條款，賦予法官充裕的自由裁量權根據具體案件情況靈活適用簡易程序。
本文作者：常曉云作者單位：武漢科技大學
