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(一)缺乏法律制度保障,公民參與無序化
目前,公共政策制定的公民參與并沒有一部專門的法律予以系統規定,公民參與的權利無法得到有效保障,阻斷了公民與政府溝通的渠道。我國關于公民參與的規定零散地分布在《行政許可法》、《立法法》等少數幾部法律之中,僅僅作為其中的某個條款被提及而未被提升到較高的地位。國務院早在2008年就頒布并施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》,但實施效果并不理想,究其原因在于該規范位階較低,一旦與高位階相關法律規定如《中華人民共和國保守國家秘密法》相沖突則不得不妥協。所以,公民參與的熱情以及對自身合法權益實現的愿望沒有得到應有的回應和滿足,公民參與無序化。一旦強烈不滿,便采用非理性方式回應對政策的不服從,多數群體性事件的原因便在此,如廈門PX項目事件、重慶出租車司機罷運風波等,對未充分參與的政策在實施過程中,公民以過激手段表達不滿,加重了公民參與無序化程度。
(二)缺乏法定參與程序,公民參與形式化
法律提供了一種理性的思維模式,以一整套明確的規則和嚴密的程序,規范著其所規范的對象,在這些規則和程序的約束下制定出的公共政策,構成了公共政策合法性和正當性的來源。然而,當前公共政策制定缺乏一套完備的法定程序,公民參與的積極性不高,現有的關于公民參與的法律規定無法執行,即使有部分參與也無法準確反映真實民意。另外,目前我國公民可以通過聽證會、政務公開、民意調查等渠道參與公共政策的制定,就參與力度以及效果來看,仍停留于表面,價格聽證成了“漲價會”。民意表達渠道比較單一,在此過程中新媒體的作用并沒有得到充分發揮,限制了民眾與政府互動溝通的信息流動自由,造成信息不對稱的局面,無法開啟“政策之窗”形成科學的決策。公民參與流于形式化,與法治精神背道而馳,一定程度上破壞了法治氛圍,降低了政府公信力,無法解決公共問題。
(三)參與主體缺乏法律規定,公民參與效率低
作為體現公民主體性的方式,公共政策制定的公民參與,隨著政府公共服務職能的強化而得到重視。新媒體環境下,表達意愿的方式也增多,尤其是網絡媒體作為公眾輿論的便捷平臺得到充分體現,通過網絡發帖、微博評論、新聞報道等方式,掀起輿論的風浪,表達意愿和訴求。由于網絡媒體的匿名性特征,參與的主體尤其是決策的利益相關者,無法辨別和確定,為不法分子煽動民變提供了可乘之機。對同一政策制定而言,非利益相關者與利益相關者的看法不可能一致,也只有利益相關者真實地表達自己的意愿,據此政府在政策中有效回應,才能實現公共政策的價值。由于參與主體缺乏明確的法律規定,非利益相關者的參與越多,政策問題的認定偏差幅度就越大,制定的政策偏離問題中心的幅度就越大,阻礙了正確的政策產生,提高了決策外部成本,容易犯“第三類錯誤”,降低了公民參與效率。
(四)缺乏協調監督機制,公民參與效力低
公民參與政策制定,關于參與方式、所需經費、參與效果評價以及參與合法性評估等等問題,現有法律規范并沒有明確規定,基本處于制度機制的空白區域。沒有相應的協調機制提供保障,公民參與的積極性受到重挫,因此最終形成的公共政策效果也必然大打折扣;沒有相應的監督機制,公民參與的科學性難以保障,這必然降低公民參與的效力,對公共政策的認可度和擁護度也必然不高,近年來群體性事件頻發為這一因素提供了有力的注解。
二法治視閾下公共政策制定過程中公民參與的對策建議
(一)立法保障參與權利法律最終追求的是社會的公平正義
維護人與人之間的安定狀態,保護公民個人追求自己合法權益的自由。在公共政策制定過程中,公民參與是一種權利,這種權利需要通過法律規定加以確認和保障。將現實權利訴諸法律,其實就是設置權利和義務關系,確保權利順利實現。首先,梳理法律中已有關于公民參與的條款,將公民參與的規定整合并單列成一部法律。其次,具體設定關于公共政策制定的一套規則體系,并進行實際調研,結合試點和以往的工作經驗,保證立法的科學性和合理性。公共政策制定過程中公民參與予以立法保障,以權利義務法治思維對待公民參與,而保障參與權利就是法治方式,一方面公民權利有法可依,另一方面政府能夠轉變觀念謹慎對待,確保公民參與的實效。
(二)法治規范參與程序
法治思維和法治方式的一個最顯著的特征就是按照法定程序辦事,對公共政策制定而言,明確的公民參與程序可以避免公民參與的主觀隨意性,將公民參與制度化。它確立了向所有人開放的、平等的透明程序。將公共政策動態運行過程與法律程序結合起來,保證公民參與到政策制定的各個環節,增強政策的公共性。因此,法律需要具體設定,在政策問題界定、政策議程設定以及政策構建過程中究竟如何參與的問題。政策問題界定,是政策運行的第一個環節。政策問題是社會多數人認識到的一種客觀事實,是亟待解決的公共問題。這個階段,公民參與極其重要,體現了現階段公眾最關心的而政府不得不解決的問題,是公共政策的來源。因此,應在法律中設定公民參與時間、地點、方式、議事規則等程序,對結構復雜和層次較難的公共問題進行分類規定具體的參與程序。政策議程設定,是問題認定的途徑,是將亟待解決的公共問題進行認定并納入政府工作議程的政治過程。這個階段,需要將參與主體、參與次數、參與效果以明確的法律程序規定,縮小公眾議程和政府議程的差距,集中精力解決多數人達成共識的公共問題。政策構建包括政策規劃和政策合法化,政策規劃就是制定公共政策,政策合法化就是審批公共政策。這個階段的公民參與直接影響公共政策的質量以及公共政策的執行效果,法律應具體設置公民參與途徑和規模,將公民通過率納入政策合法化的指標體系,使決策成本與外部成本達到均衡,增強公民參與力度。
(三)明確合法參與主體公共政策制定過程
是各種參與主體相互博弈達成共識的動態過程,因此參與主體對政策制定至關重要,而利益相關者應成為公共政策制定時特別關注的對象。法律應規定特定的參與主體以及具體的渠道,提高公民參與效率。首先,確定參與主體。公共政策并不是某一單個角色腦力勞動的產物。公共政策制定是多種主體參與協商,各種價值和利益碰撞和妥協的過程。因此,應盡量排除非利益相關者的干擾,直指問題的核心也就是利益相關者。法律應按照公共問題的類型明確規定參與人員范圍,根據申請確定參與人員,使利益相關者的意愿最完整最準確地反映到決策中,高效解決政策問題。其次,拓寬有效參與渠道。參與渠道適度擴大到網絡空間,政府開設公共網站分專題以供發帖討論,利益相關者可通過與政府互動表達自己的意見。對于涉及面較廣的公共問題,新聞媒體一方面宣傳政府態度,一方面將民眾意愿分類集中整理公開,建立政府民眾互動平臺,激發公民參與積極性,將民眾納入治理的主體。
(四)完善相關配套機制公民參與主體作用的發揮
關鍵在于信息的獲取,只有在信息的掌握上公民與政府達到一致,才能真正提高公民參與效力。作為一種能力,公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力。因此建立配套機制,促進信息的流通和交流,能夠更好地保障公民參與權利。首先,將專家論證機制以及風險評估機制作為公民參與的輔助手段。專家主要是整合公民意愿和相關信息,據此對政策效果進行評估,將有效信息反饋給政府,并將必要的知識告知公民。其次,建立法律顧問以及合法性審查機制。全面推行依法治國就是運用法治思維和法治方式,將政策制定過程納入法治軌道,需要對政策條款本身的合法性進行審查。政策制定過程邀請法律專家參與,政策制定后委托法律專家對程序以及內容進行評估論證,再提交人民代表大會或常委會進行合法性審查,實現依法決策。再者,完善信息公開機制。根據公民申請,政府及時公開與政策相關的政務信息,保障公民知情權。最后,建立決策失誤責任追究機制和責任倒查機制。責任是法治的生命,重大決策失誤責任追究是運用法治思維和法治方式推行依法行政的重要舉措。這要求將決策權關進制度的籠子,警示領導干部謹慎決策,減少決策失誤,注重決策質量。法治視閾下,公共政策制定過程中的公民參與作為一項個人權利需要以一部專門的法律予以規定,并完善相應協調監督機制,建立一套完備的規則體系,從而實現從“要我參與”向“我要參與”的轉變,并對權力形成制約和監督,達到共同治理的目的。
作者:史軍 廖小東 單位:貴州財經大學公共管理學院