前言：本站為你精心整理了黨內民主制度創新范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

摘要：本文把近年來中共黨內民主的制度創新分為四個方面：黨內民主選舉制度、黨內民主決策制度、黨內民主管理制度和黨內民主監督制度，并對每一個制度創新情況進行了詳細論述。

關鍵詞：黨內民主選舉制度黨內民主決策制度黨內民主管理制度黨內民主監督制度制度創新

十六大報告關于發展黨內民主的論述主要可以概括為：一個“試點”，兩個“作用”，三種“制度”。一個“試點”是指要擴大在市縣進行黨的代表大會常任制的試點；兩個“作用”是指既要積極探索黨代會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，又要進一步發揮全委會的作用；三種“制度”是指改革和完善黨委內部的議事和決策機制，黨內選舉制度，以及黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度。從全國各地改革和發展的實踐來看，也主要是在充分認識這一指導思想的前提下，卓有成效地進行制度創新。由于其所涉及的主要是四大民主（民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督）的范疇，本文擬從這四個方面展開論述。

一、黨內民主選舉制度方面

黨代會和委員會都由選舉產生。也就是說，選舉是黨代會和委員會得以產生、運行的合法性基礎。因此，選舉制度實行的程度，也就在一個方面反映著黨內民主的發展程度。在黨內民主選舉方面存在的最大問題是，選舉往往不能充分體現選舉人的意志和意愿而流于形式。比如說選舉是有關領導人主導的形式性選舉，而不是充分體現選舉人的意志和意愿的實質性選舉；有時還存在著以委任制或變相的委任制沖淡或者取消選舉的做法。

在黨內民主選舉方面，近年來的一大制度創新就是用“票決制”決定重大事項，產生黨政主要領導干部。票決制始于浙江省臺州市椒江區，在1989年4月，該區就采用無記名投票表決的方法任免了44名干部。在總結椒江區的票決制任免干部經驗的基礎上，2001年9月26日，黨的十五屆六中全會通過了《中共中央關于加強和改進黨風建設的決定》。《決定》規定：“市（地）、縣（市）黨委、政府領導班子正職的擬任人選和推薦人選，逐步做到由上一級黨委常委會提名，黨的委員會全體會議審議，進行無記名投票表決；在全委會閉會期間，可由黨委常委會作出決定，在決定前要征求全委會成員的意見。各級黨委決定其它干部的任免，也要在充分醞釀和協商的基礎上進行表決。”2002年7月23日的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第三十三條，又重申了這一規定。

2001年9月下旬，吉林省白城市下屬縣（市、區）換屆工作全面展開。此次換屆按照2001年8月30日，白城市正式下發《中共白城市委關于任免干部實行投票表決制的意見》（試行）新辦法。在任前考核上，以“兩票”，即民主測評票和民主推薦票，作為干部升、降、留、轉的主要依據——在原來的程序中，這些只能是參考意見。這一改變，使普通群眾得以成為干部任免的決定性力量之一：在民主測評中不稱職票超過三分之一、全額定向民主推薦中推薦票數不超過半數的干部，不再繼續獲提名。在過了民主測評票和民主推薦票這兩關，干部任命到了最后一關——常委會討論任命階段。新辦法以無記名投票的方式當場表決。如此算來，干部任免共需經過三次票決，這就是所謂的“三票制”。2002年7月，白城市委按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》要求，對縣（市、區）部分黨政正職領導干部的任免實行了市委全委會投票表決，使“票決制”由市委常委會擴大到了市委全委會。

2002年4月，廣東省委常委根據十五屆六中全會的有關精神，提請廣東省委第八屆九次全體會議對3名地級市黨政正職人選和推薦人選（清遠、茂名兩市市委書記和湛江市市長）進行審議和表決，并在這次會議上通過了《新任地級市黨政正職人選表決決定試行辦法》，并在全國引起了很大的反響。很多地方在任免黨政主要領導干部時，都采用了票決制。例如，福建省委無記名票決廈門市長等十名正職人選。山東的淄博市、江蘇省的南京市、山西省的長治市、云南的楚雄彝族自治州、浙江的寧波、四川的南充等地，相繼采用了票決制。2003年1月26日，中共北京市委九屆三次全會以無記名投票方式表決產生了6名區委書記和4名區長推薦人選。

2003年2月，湖北省咸寧市咸安區的“四合一”（黨委、政府、人大、政協“四大家”合一且交叉任職，即四塊牌子，一套人馬）政改，采用的是“兩推一選”。“兩推”是指群眾推薦，黨員推薦確定候選人；“一選”是指組織考核確定正式候選人，黨代會選舉產生黨委書記和黨委委員。這種“兩推一選”，加強了黨內民主，主要表現在：黨代表直選；黨委委員推選；擴大了群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權。尤其是區委“不劃框子、不定調子、不內定候選人”，嚴格按照得票多少確定黨委書記、鎮長初步候選人，這就減少了選舉環境對選舉過程的干擾，使得選舉能夠相對獨立地按照自身的性質發展。

如果說前述各地票決制的做法主要還是在單一層面（如市區一級或縣一級）實施時，那么云南的做法則是在多層級鋪開。云南省規定，從2003年7月起施行《云南省各級黨委常委會議討論決定干部任免事項投票表決辦法》，要求省、州（市、地區）、縣（區）三級黨委凡任免干部一律必須實行常委會票決制，違反規定者將被通報。2003年8月下旬云南省委常委會首次采用票決制任免了59名干部。尤其值得指出的是，無記名投票前的人選介紹，啟用了多媒體演示系統，省委組織部負責人指點大幅投影，分別對提交討論的干部的詳細情況進行說明，包括姓名、簡歷、圖像、主要表現、優缺點、民主推薦與談話推薦內容，以及紀檢監察部門的意見等。常委們通過多媒體演示獲得了直觀、全面的信息后，經過充分討論醞釀，當場進行無記名投票。

在廣東省委的帶頭示范下，全省21個地級以上市2003年就有19個實行了全委會票決制，通過票決共任命128名縣（市、區）黨政一把手。2003年年上半年，廣東多數市縣黨政班子換屆，組織部門對新班子成員全部進行全額定向民主推薦，由于充分尊重了民意，黨委批準的候選人最終當選率超過了99％。更為喜人的是，2003年12月7日，四川省成都市新都區木蘭鎮639名黨員以“公推直選”的方式，開創了全國直選鎮黨委書記的先河。

山東在2004年的農村換屆工作中首次進行黨支部直接選舉試點，村級“一把手”和黨支部完全由群眾和黨員票決產生。結果表明，群眾非常珍惜手中的民主權利，能夠選出公道正派、有事業心、有能力的農村干部，黨內民主的擴大給農村基層黨組織帶來了活力和朝氣。地處膠東的乳山市是山東省唯一的試點單位。到目前為止，乳山市601個村中已有569個完成黨支部換屆選舉，其中，120個村的黨支部及其“一把手”是由群眾推薦、黨員直接選舉產生的。

在選人用人方面，“黨內直選”利用民主程序把了第一道關。直選，真正將黨內權力還權于普通黨員和黨組織，真正發揮普通黨員“一人一票”的權利。使黨章賦予黨員的權利得到落實和保障，徹底廢除實際存在的或者變相的家長制，徹底廢除實際存在的或變相的“官員欽定制”，徹底廢除實際存在的或變相的領導干部職務終身制。

總之，從各地貫徹“票決制”情況來看，一是“票決制”的主體，為黨委全委會或常委會；二是“票決制”的實施對象，主要是“市縣黨政領導班子正職的擬任人選”；三是“票決制”的具體執行方式，不少地方將“票決制”與“任前公示制”等措施配套使用；四是從票決制的實行意義來看，票決制的實行，使投票的結果直接決定于普通黨員手中的選票，最大限度地排除了表決環境對表決參與者的影響和制約，有利于表決參與者真正按照自己的意愿，充分行使民主權利；探索了選人用人的新途徑，使傳統主要依靠組織考察任命的選任主要領導干部的方式，不再成為干部選拔任用制度唯一的形式，有利于改變長期存在的只“對上”而不“對下”負責的弊端；重視全委會和常委會作用的發揮，有利于充分發揮黨委集體領導的功能，最大限度地避免選人用人上的不正之風，推動干部選拔任用制度的制度化、規范化、程序化。然而，票決制的改革也勢在必行。第一、從采用“票決制”的主體看，由常委會向全委會或者是常委會和全委會相結合推行；第二、從“票決制”的適用對象來看，“票決制”的“三重一大”本身的發展應該由“重要干部任免”這“一重”，向另外“二重一大”——即重大決策、重要項目安排和大額度資金的使用——發展。二、黨內民主決策制度方面

決策機制如何規范，成為2003年領導干部的“十大關注”之一。從整體來看，黨的決策機制正在由注重個人經驗、非理性決策向科學民主、理性決策轉變。過去黨的決策主要是領導人根據個人的直覺、經驗、才識、情感來進行，決策過程簡單，信息處理量有限，主觀隨意性偏大，出現失誤也難以糾正。改革開放以來我們黨一方面在堅持民主集中制和集體領導的前提下，實現了決策主體由個人到集體、由重經驗到重知識的轉變；另一方面通過改革，初步建立了深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，并將繼續推進決策的制度化、程序化、科學化和民主化。也就是要實現決策機制從“個人決策”到“集體決策”，從“領導決策”到“問計于民”的轉變。

民主決策至少涉及兩方面的含義：一是決策方法和程序上的民主。領導機關和領導干部在作決策時必須充分發揚民主，廣泛聽取民意，嚴格執行規定程序，集體討論決定。二是決策內容和實質上的民主。任何一項決策，都必須反映人民群眾的意志，符合人民群眾的根本利益，這是民主決策最根本的要求。問題是，有些地方和部門在執行中央和上級政策、制定本地本部門具體政策的時候，常常違背民主決策的基本要求。主要表現在兩個方面：一方面是有些地方或部門搞“上有政策、下有對策”，使代表人民群眾根本利益的中央和上級政策沒有得到完整的落實，比如我們經常聽到這樣的話，“我們上面還有很多比我們大得多的領導希望我們這樣做”，反映的就是這樣一種“下有對策”是由于有“背景”的支持；另一方面是有些地方和部門在落實和制定具體政策時，大興土木，搞“政績工程”，耗費大量人力物力財力，沒有把注意力放在多數群眾的利益上，導致那里的部分群眾特別是部分底層群眾主人翁意識淡化，甚至產生了被剝離感和嚴重的失望情緒。這不僅嚴重損害、背離了民主決策的精神，而且還關系到黨和政府代表誰、依靠誰、為誰謀利益的重大問題。

針對近年來因決策失誤而導致的重大的案件頻仍發生，不少黨員干部和民眾已經形成了這樣的共識：即決策失誤也是一種腐敗，需要追究問責；重大決策的成功，是最大的成功；重大決策的失誤，也是最大的失誤；決策民主化，需要付出成本，但從長遠看，肯定比不民主的決策科學，效率要高。因此自始至終必須在把握決策科學化這一核心問題的同時，又必須充分發揮決策的民主化。實行民主決策，有利于決策的科學化，減少決策失誤，提高決策的質量和水平。

或許正是在這樣的背景下，2003年，廣東省委帶頭將黨內民主議事決策制度化，在常委會內明確了“三不”原則——“不調查研究不決策，不征求專家意見不決策，不集體討論不決策”。應該說，這對于廣大的市縣黨委和政府的決策體制的改革具有重大的示范效應和導向性作用。關鍵的問題是，如何解決這一決策機制的“制度化”問題，以進一步健全黨內決策體制，使之達到制度化、程序化、科學化和民主化的要求。

湖北羅田的常任制改革，嚴格區分“議”和“決”的范圍。書記辦公會只能議事，書記辦公會只能定全委會的議程，大小事都要拿到全委會上來表決通過。顯然，其改革的指向，亦即議事決策程序要解決的問題是，如何用制度來限制運行經年的“一把手”權力和慣于以議代決的書記辦公會或各種形式的領導人碰頭會。

黨內決策民主化，還必須科學分解黨內的權力。只有實行黨的決策權、執行權和監督權的相對分離和制約，才能保證黨內權力的健康有序的運行，防止和減少腐敗現象的滋生和蔓延。通過發展黨內民主來分解黨內權力，近年來的黨代會常任制改革做了有益嘗試。我們發現，廣大干部群眾要求深入進行政治體制改革的愿望很迫切、也很真誠，發展黨內民主的呼聲日益高漲，其參與民主建設的能力也在逐漸增強。然而，全國首批12個黨代會常任制試點搞了14年，收效甚微，大多數試點單位最后自動停止試點工作。其根本原因，在于改革始終面臨著如何浮出分解黨內權力的“深水區”這一最大“瓶頸”問題。也就是說，在涉及科學分解黨內權力，改革“議行合一”領導體制，改變現行黨內權力運行機制方面，沒有實質性的進展；即使有進展，也是陷入了一種可能突破卻終究未能突破的尷尬境地。

在黨代會常任制關于決策機制的改革方面，經過15年探索，目前浙江省椒江市臺州區對此作了重大的調整和改革。主要做法是：取消了黨委常委制，黨的領導機構只有兩個，即黨代會和全委會，并且黨代會成為最高決策和監督機關，重大事情由年會決定，全委會改變過去一年只開一次，最多兩次會議的狀況，成為名副其實的主持日常工作的機關，貫徹、執行黨代會的決策；全委會委員人數減少，并且不設候補委員，黨委委員只保留了15個；由書記、副書記等組成書記議事會，議事會不是一級組織，只是向全會提出議案或建議；成立代表聯絡辦公室，與組織部是平起平坐的關系，由聯絡辦公室來聯系代表，讓代表經常參與黨的事務。十六大提出推進“以委員會為中心”的黨內民主化改革，也正是基于臺州經驗而言的，即參加決策的人數要不斷增加。黨代會常任制作為一項代議制度，要求代表能夠始終代表普通黨員、少數人能夠真實代表多數人利益和意志參與決策。三、黨內民主管理制度方面

黨內民主管理主要體現在一系列的制度建設中，也就是說，黨內民主管理的制度化過程必須與黨內民主化過程良性發展。一方面，黨內的民主化必須以管理的制度化為前提和基礎，使黨內民主獲得持續的發展；另一方面，黨內的管理制度化需要黨內的民主化的支撐和推動，以達到真正的管理制度化。黨內民主追求的制度化目標主要體現在：黨內制度體系的健全；黨內制度功能的實現；黨內制度權威的增強。從目前黨的民主管理制度體系來看，主要有領導制度、干部人事制度、黨代會制度以及黨委制度。

領導制度

在施政理念上，十六大報告提出要改革和完善黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作制度，使黨的工作充滿活力。十六屆四中全會進一步提出要科學執政、民主執政和依法執政。中央新領導集體“趕考”一周年之際，我們能夠深深地感受到其施政理念“以民為本”、“執政為民”已經成為黨內外的“集體無意識”。“立黨為公，執政為民”、“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”、“群眾利益無小事”等就是最好的概括。

黨的領導格局由“包攬一切、高度集權”向“總攬全局、協調各方”轉變。由黨、國家、社會高度一體化，黨政不分，政企不分，黨組織包攬一切，到總攬不包攬，協調不代替，有所為有所不為，有所不為才能有所為轉變。在實現這一轉變的過程中，民主的機制和民主的氛圍發揮了重要的作用。

黨的執政合法性由主要依靠通過革命奪取政權和憲政文本意義上的當然領導，向主要依靠黨的先進性和公信力領導轉變；由通過高壓的意識形態控制和操縱國家象征到良好的政績和優化政府構成、權力的定期交接轉變。如此一來，就可以有效解決發展中國家在政治發展過程中，不可避免地出現政治合法性危機問題。

執政方式的轉變主要體現在中共提出要“依法執政”。實現由以黨的政策代替國家法律向黨嚴格依法執政；由主要依靠“紅頭文件”和政策治理轉向主要依靠憲法和法律治理轉變。從中央政治局集體學習憲法，到中共中央關于修改憲法部分內容的建議提出“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”、“國家尊重和保障人權”，充分表明中共要樹立憲法權威，不僅要向依法執政，而且要向依憲執政的轉變。

干部人事制度

對于黨內民主發展來說，現行黨章專列一章“黨的干部”，規定黨的各級領導干部要有民主作風，其職務都不是終身制的。從實踐來看，干部制度建設最關鍵的也就是解決了干部終身制的問題。這一問題的解決，不僅大大削弱了家長制作風的體制和文化基礎，而且也為干部制度的總體改革提供了廣闊的空間，為實現干部的“四化”提供了堅實的基礎。干部的“四化”對改變黨內民主意識和民主習慣匱乏的局面具有十分積極的作用。

為適應新的形勢的需要，十六大提出要建設一支能夠擔當重任、經得起風浪考驗的，尤其是善于治黨治國治軍的高素質的領導干部隊伍，形成朝氣蓬勃、奮發有為的領導層。2003年12月，中共中央和國務院聯合頒布《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》，指出，要樹立科學的人才觀，堅持德才兼備原則，把品德、知識、能力和業績作為衡量人才的主要標準，不唯學歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份，不拘一格選人才。這正好是貫徹了十六大提出的要把那些德才兼備、實績突出和群眾公認的優秀人才及時選拔到領導崗位上來的精神。

2003年12月，廣東省委組織部出臺了干部人事制度八項新措施，明確規定領導干部存在嚴重失誤、失職等行為的，必須引咎辭職、免職或降職，這標志著我省干部人事制度改革在沖破干部“能下”這一難點上跨了一大步。為貫徹落實中央《黨政領導干部選拔任用工作條例》的配套制度，廣東省制定了《黨政領導干部免職、降職實施辦法》，規定領導干部因健康原因不能堅持正常工作、不稱職等七種情形之一的，免去其現職；存在“政績”造假、臨陣脫逃、拒不服從組織安排等十一種行為之一的，予以降職。此外，這一條例還在廣東首次提出：用人嚴重失察者，必須追究考察者責任。此外出臺的《公開推薦黨政領導干部實施辦法》、《民主推薦黨政領導干部實施辦法》則進一步落實了選人用人的民主化、公開化。

為貫徹十六大關于深化人事干部制度的改革的精神，2004年中組部擬集中出臺六項改革措施。即公開選拔黨政領導干部的規定、黨政機關干部競爭上崗的規定、黨政領導干部辭職的規定、地方黨委全委會對下一級黨政正職擬任人選和推薦人選表決辦法、干部職務與職級相結合的制度以及規范黨政領導干部辭職“下海”的意見。應該說，這有利于干部人事制度的制度化、規范化和程序化。為了拓寬從源頭上防治腐敗的領域，中紀委提出2004年要深化干部人事制度改革，逐步推行黨委常委會討論重要人事任免無記名投票表決制，逐步推行黨政領導職務任期制，實行領導干部辭職制度。

黨代會制度

關于黨代會，十六大主要有兩個提法，一是提出要擴大在市縣進行黨代會常任制的試點，二是要積極探索黨代會閉會期間發揮作用的途徑和形式。整體來看，全國黨代會基本是按時召開，地方黨代會的運作整體上也是比較正常的。目前黨代會存在的問題主要是：第一、基層黨代會有的不能按時召開，有些單位和組織甚至十幾年不開黨代會。個中緣由，有體制的原因、有領導的原因。無疑，這對于黨內民主和黨代會制度是極大的削弱。第二、黨的代表大會長期實行非常任制。目前的黨代會只在換屆時召開一次，審議工作報告，做出有關決議；選舉黨委、紀委成員。黨代表發揮作用主要是在這個會議期間。而在長達五年的休會期間，黨代表難以對黨的工作中的一些重大事項進行討論、決定，難以行使黨代表本身所具有的各項民主權利。同時，對黨委及其部門平時的工作情況，缺乏了解和經常性的監督。第三、黨內重大問題的決定，往往不是在作為黨的最高領導機關的黨代會上，而是由全委會、常委會或各種形式的工作會議、擴大會議取而代之。或者通過黨代會也只是履行一種程序，因為許多決定事先已經由別的會議決定了，這也就使黨代會在很大程度上成為“橡皮圖章”。第四、對于普通黨員來說，黨代會更多的是成為“走過場”的機器。他們較少提出一些有實質性的建議和議案，更多的是聽聽報告、舉舉手表決，萬事大吉，而少有不同的意見和聲音。第五，長期以來，黨內形成了一個不成文的規定，地方黨代會的跟風現象嚴重，主要是圍繞中央和上級的主要政策和方針議事，而較少將中央和上級的主要政策和方針結合本地的實際問題深入展開研討、制定對策付諸實踐。

要發展黨內民主，加強對黨員領導干部的監督，首先應改進和完善黨的代表大會制度。這一點已基本形成共識。當前各地主要的做法是：擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。黨代會常任制的主要做法：一是實行黨的代表大會年會制。黨的代表大會每年召開一次，及時聽取并審議同級黨委、紀委工作報告。大會結束后，每年還召開一次黨代會年會。二是通過黨內民主選舉特別是基層民主直選產生黨代表。比如四川省雅安市雨城區82個選區全部采用了直選，黨代表的產生方式開始改變，被選舉人開始注意通過競爭、承諾演講去爭取民意和選票，選舉人也開始重視通過投票去行使自己選擇的權利，這樣黨代表向黨員負責的意識也得到了增強。三是成立了專門的活動機構，明確黨代表的職責。在黨代表日常行權中，四川省雅安市成立了黨代表聯絡辦公室(科級)，制訂《黨代會常任制工作試行辦法》（草案），賦予黨代表以具體職權。包括對區縣委貫徹上級精神和本級黨代會決議事項的實施情況進行監督，對區縣委、區縣紀委領導班子、基層黨組織及其工作人員進行監督，對擬任縣級領導和科級干部進行推薦和信任度測評等。浙江臺州成立了一個黨代表聯絡辦公室，與組織部是平起平坐的關系，由聯絡辦公室來聯系代表，讓代表經常參與黨的事務。深圳市寶安區專門設立了黨代表大會常任制工作辦公室（副處級），作為區委組織部下設的行政事務機構，主要負責黨代表大會常任制的日常工作；把“黨代表通過有組織、有計劃地參加黨代表大會會議及閉會期間的活動，在任期內始終發揮參與決策、監督、參謀和橋梁作用”確定為黨代表大會常任制的基本內涵之一。浙江臺州的椒江區“黨聯辦”負責定期召開代表團會議，組織黨代表進行考察。截至2002年底，"黨聯辦"組織了93個專題調研，收集意見和建議3010條。四是黨代表資格是常任的，任期與同級黨的代表大會相同。五是椒江區還取消了區常委會制度，實行委員會制度，由全委會直接負責閉會期間黨的工作。這一做法在湖北羅田就是取消常委制，實行委員制。根據羅田的制度設計，“委員制”實際上包括了委員制和交叉任職兩個內容：一是取消常委會，全委會每月召開一兩次，負責黨代會閉會期間全縣重大事項和干部任免等；另一個重大調整是設計縣委委員交叉任職，縣委書記主持全面工作，5名副書記除了一個專職副書記和一個兼任紀委書記以外，其他3人分別擔任縣長、人大主任、政協主席，并都兼任黨組書記。余下9名委員，任副縣長2人，另7人分別擔任重要部委的領導。

黨代會常任制，對于推進黨內民主具有十分重要的意義。擴大黨代會常任制的試點，就是要使市、縣黨代會成為充分有效的同級黨的最高決策機關和最高監督機關，市、縣黨委每年必須向它報告工作，受其監督。這有利于廣大黨員代表充分行使其黨內民主權利，也為他們對黨的領導機關和領導干部實施監督提供可靠的制度途徑和有利條件；有利于提高地方黨委的決策的科學性、民主性、權威性和合法性；也有利于黨內民主與人民民主和基層民主的互動，增強黨的社會影響力和凝聚力，提高其領導水平和執政水平。我們不應僅僅將其看作是黨內民主的實現形式，更應將其看作是實現黨內民主的重要制度保障。

但黨代表常任制所暴露出來的問題也不容忽視。主要是：第一、黨代表角色局部錯位。由于過去幾年才開一次黨代會，黨代表普遍缺乏當好代表的實踐經驗，很多候選人對黨代表的職責定位十分模糊，不知道當了黨代表應該干什么。第二、黨代表中領導干部的比重偏高。有些地方領導干部的比例高于70%。第三、黨代會與人代會的議案內容雷同。四川省雅安市雨城區、滎經縣黨代會分別收到議案32件和41件，其中涉及黨的自身建設的只占議案總數的31%和14%，其余議案多為經濟和社會事務方面的內容。第四、試點目前還停留于黨代表常任制層面。全國所有試點都停留于每年一次會議的形式層面，最多對黨代表個人的行權略有嘗試，而沒有向黨代會常設機關的行權層面發展。黨委制度

集體領導是黨內民主的本質要求，也符合我們黨的民主集中制的原則。黨委制就是保證集體領導，防止個人包辦的重要制度。黨委制的委員會又分為全委會和常委會。要進一步發揮黨的全委會的作用，落實全委會的職責；重大問題由全委會討論、決定；加強全委會對常委會及其成員的監督。十六屆三種全會，代表中共中央政治局向中央委員會報告工作列為首項議程，已在事實上將黨章規定的“報告工作”，定性為“述職”性質，其核心是要表明，中央政治局要就自身履行職責的情況，主動向中央全會匯報，以此接受全黨的監督。如果說國家的民主化是要還權于民，那么黨內的民主化就是要還權于代表大會和全體黨員。也正是從這個意義上說，中央政治局主動向全委會述職，邁出了黨內民主化方向上的重要一步。也表達了新的中央領導人要健全黨內民主制度的決心，它將在事實上開啟黨內民主的先河，并為全黨各級地方委員會逐步擴大民主實踐提供自上而下的示范帶頭作用。總之，發揮全委會作用，規制黨委會職責，把各級領導機關和領導干部置于黨員的監督之下，正在形成一個不可逆轉的趨勢。

黨委全委會監督常委會，主要監督常委會貫徹執行黨的路線、方針、政策和上級的精神和指示，執行同級黨代會、全委會作出的決定。目前這種領導和監督作用普遍發揮不夠，致使權力過分集中于常委會，而常委會又過分集中于“一把手”的不正常現象。現行黨章規定，黨的地方各級代表大會選舉同級黨的委員會，并要聽取和審查同級委員會的報告。但是，因為縣以上的黨代會5年才召開一次，這種審查的效果就打了折扣。而且，黨委會選出后，多數地方還要選出常委會，在全委會閉會期間行使委員會職權；而黨章并未明確常委會要向全委會作工作報告，這就影響了全委會監督作用的發揮，也不利于充分發揚黨內民主，在一些地方造成了少數人甚至“一把手”個人說了算的不良后果。

黨委制度的問題，主要表現在：存在實質上的或者變相的黨內權力集中于黨委，黨委權力集中于常委，常委又集中于個別領導的現象；在做決策或民主投票時，一人一票沒有得到徹底落實，或者有形式上的一人一票，也很難以真正保障，因為還有當場計票和公布票數，以及最終是否將投票的結果兌現的問題；少數領導將行政機關的首長負責制帶到黨內，造成黨內的重要問題最后都是領導拍板定音。這些都充分表明集體領導、個人分工負責的體制，在個別地方正變成個人假借集體之名行專斷之實，集體領導正在受到個人專斷的嚴重威脅。

四、黨內民主監督制度方面

十六大指出，必須“注重制度建設和創新”，建立“決策、執行、監督相協調”的“權力制衡”機制，“從決策和執行等環節加強對權力的監督”。這就意味著中共下決心要真正使監督落到實處，而不是徒有虛名、流于形式、成為一種宣傳秀的監督；在組織形式、領導體制、運行機制等方面，對一系列傳統做法進行變革，賦予監督以獨立的“人格”。

當前，黨內監督存在的突出問題主要表現為：監督機制不順暢，紀委權力來源、依附于同級黨委，很難履行對同級黨委及其領導成員的監督制約；監督重點不明確，多為對下級監督，沒有形成以領導干部為重點的監督機制；黨的民主生活會制度不能堅持，沒有形成有效的上下結合的黨內民主監督機制。對“一把手”權力監督更是嚴重缺位，對他們是“管得著的不了解，了解的管不著”，同級紀檢監察部門的監督受客觀條件影響難度較大，上級紀檢監察機關又無法監督，人大監督則隔著一層皮，群眾監督更是無能為力。最終導致的是黨的監督的軟肋。

近年來，中央及地方先后出臺了一系列的監督措施，如民主生活會制度、述職述廉制度、紀委負責人同下級黨政主要負責人談話制度、誡勉談話制度、巡視制度、政務公開制度、重大事項報告制度、質詢制度、民主評議制度等。2004年2月，備受關注的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》出臺。條例著重解決四個重大問題：關于對中央政治局進行監督的問題，關于黨的代表大會代表在閉會期間發揮監督作用，關于黨內開展詢問和質詢工作，關于罷免或撤換要求及處理。條例體現了八個亮點：貫穿“黨內民主”主線，凸顯“制度的力量”，中央政治局也要受監督，“一把手”成監督重點，監督和被監督者均受保護，監督職責劃分更明確，首次就“輿論監督”作規定，特別針對某些不正之風。此外，在總結國際共運史的教訓基礎上，條例改變長期以來重視上對下、組織對個人的監督，而不夠重視下對上、個人對組織的監督的現狀。指出，自上而下的監督要與自下而上以及同級領導班子內部的監督相結合。這就改變了長期以來只重視自上而下的監督，忽視自下而上的監督的現狀，強化了黨內上下相互雙向民主監督的力度。同時中紀委啟動改革步驟，對派駐部委的紀檢監察機構實施“直轄”。

2004年2月3日，中共廣東省紀律檢查委員會第三次全體會議召開，省委書記張德江對權力運行工作監督提出了六方面要求：一是切實加強對一把手的監督。使其腐敗“不能為”、“不敢為”、“不必為”、“不愿為”；把一把手“生活圈”、“社交圈”列入監督范圍。二是切實加強對黨政領導班子的監督。重點是加強黨內監督，做到領導干部的權力行使到哪里，領導干部的活動延伸到哪里，黨組織的監督就實行到哪里。三是切實加強對權力行使部門的監督。要從深化改革入手，科學配置權力，規范權力運作，重點抓好規范事權、財權、人事權。四是切實加強對下級的監督。建立健全責任追究機制，對因主要領導管理不嚴、監督不力而導致班子成員出現違紀違法行為的，根據黨風廉政建設責任制，嚴肅追究主要領導的責任。五是切實加強民主監督。六是建立健全責任追究機制。這是在黨內監督方面，提出了很好的理念和做法。在監督時限上，要全程監督。既要監督業務，又要監督生活圈和社交圈；既要加強對領導班子的監督，又要加強對下級的監督；既要加強對權力行使部門的監督，又要從整個權力運作體系進行監督。在監督后果上，要真正走向問責，實現責任追究制。

湖北羅田實行的是評議制下的監督。代表在大會期間可以向“兩委”和“三個黨組”及其成員提出詢問、質詢或罷免、撤換要求。對“因重大決策失職、工作嚴重失誤、廉潔問題、道德敗壞等原因，在黨員群眾中造成惡劣影響的領導干部”，黨代表可以聯名或由代表團提出罷免撤換的要求。由全委會決定是否將代表的要求提交大會進行表決，大會未予表決的要在會后按干部管理的有關規定處理。不稱職票達到30％者，要引咎辭職；不稱職票達到50％者，立即提交黨代會進行罷免表決。屆中的信任投票，如果不滿意票超過30％的領導班子，必須寫出書面整改報告；不信任票達到1/3的個人，必須責令辭職。

這些都充分表明加強黨內的民主監督，已經成為當前及今后很長一段時間內各級黨政機關必須長抓不懈的一項重要任務。目的是使黨員特別是黨員領導干部，在黨內民主生活中樹立民主觀念，養成民主習慣，培養民主作風，以身作則，言傳身教，把黨內民主的經驗、作風和傳統帶到各自的工作崗位和生活中去。使民主監督和黨內民主形成良性互動。通過加強民主監督，促進黨內民主的發展；通過發揚黨內民主，保障民主監督的實現。因為，加強黨內監督的前提和基礎就是發展黨內民主，只有在發展黨內民主的基礎上加強黨內監督，才能使黨內民主有生命力、健康和有效。也正是從這個意義上來說，黨內監督的加強，歸根到底要通過黨內民主的改革來完成；而黨內監督的目的，也是為了進一步推進黨內的民主化改革。

在十六屆四中全會加強黨的執政能力建設的大背景下修訂出臺的《中國共產黨黨員權利保障條例》，從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等方面，詳細地規定了黨員的各種民主權利。這一條例的頒布，是貫徹黨的十六大提出的“要以保障黨員民主權利為基礎”，“建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”精神的具體落實；也是黨中央在新形勢下為進一步推進黨內民主建設而采取的重大舉措；也是中央加強執政能力建設，完善黨內民主——在制度化層面、從黨員個人行權方面——的實際行動。它意味著“完善黨內民主”將逐漸由理論宣傳、文獻意義上轉向重視黨內民主制度化和普通黨員個人權利、實際運作的方向努力。參考文獻：

[1]石東：“吉林白城：一次成功的黨內民主改革”，《財經》，2004年5月7日；

[2]創全國首例廣東省委全會票決地級市黨政一把手”，來源于/2002-04-04/26/175351.html（中國新聞網，2002-04-04）；

[3]郭正林：“鄉鎮政治體制改革的‘四合一’模式——咸安政改調研報告”，《公共管理研究》，2004年第2期；

[4]黨內民主云南三級黨委常委會干部任免實行票決制”，《中國青年報》，2003年9月2日；

[5]素華：“‘直選’黨委書記，直接體現民意”，《南方都市報》，2003年12年12日；

[6]丘劍華：“政治文明開新葩——2003廣東紀事之民主法治篇”，來源于/southnews/zt/rdzt/nzzg004/200312260006.asp（南方報業網，2003-12-26）；

[7]代琦：“四川首例社區黨員公推競選的支部書記走馬上任”，來源于/2004/06/28/17/news220741772.shtml（搜狐網，2004-06-28）；

[8]丁錫國：“山東：試行村黨支部直接選舉”，來源于/NEWSgl/ReadNews.asp?NewsID=9970&BigClassID=1&SmallClassID=1&SpecialID=0（中國農村研究網，2004-12-21）；

[9]李梁、蘇永通：“黨內民主‘新路線圖’正在悄然浮現”，《南方周末》，2004年10月28日；

[10]石樹仁：“民主決策是不是低效的”，《中國青年報》，2000年9月04日冰點時評；

[11]閔捷：“四川大范圍試行黨代會常任制”，《中國青年報》，2003年6月1日；

[12]薛凱：“‘黨代會常任制’是黨內民主的新突破”，《半月談》（內部版），2003年10月26日；

[13]茍驊、李強：“黨代表大會常任制在深圳市寶安區破題”，《南方都市報》，2003年6月7日；

[14]向郢：“羅田縣委無常委”，《南方周末》，2005年6月2日；

[15]高新民：“黨內監督：防錯糾錯的重要一步”，《南方都市報》，2004年1月12日社評；

[16]葉俊東楊琳：“黨內監督條例內幕：無特殊黨員約束一把手”，《瞭望新聞周刊》，2004年1月4日；

[17]王貴秀：“值得關注的黨內監督委員會”，《南方都市報》，2004年1月20日。