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我國的行政改革是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)，對行政機(jī)構(gòu)的法律地位、行政權(quán)力、管理職能、行為方式以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和行為規(guī)范的調(diào)整和變革。建國以來，我國進(jìn)行了多次行政改革，但與預(yù)定的目標(biāo)均有很大的差距。對此，理論界進(jìn)行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成果。這些成果對進(jìn)一步深化改革具有一定的指導(dǎo)作用。但筆者認(rèn)為，在所有的這些討論中忽視了行政改革過程首先必須解決的一個重大理論與實(shí)踐問題，即行政改革權(quán)問題。行政改革涉及到行政機(jī)關(guān)與黨和其它國家機(jī)關(guān)的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置、行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行等一系列問題。不同問題的位階不同，因此，改革權(quán)的歸屬也就不同。這樣，才能確保行政改革的權(quán)威性、統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性。

一

有學(xué)者把我國建國以來所進(jìn)行的多次行政改革分為3個階段：第一階段是80年代以前的摸索階段。這一階段的改革是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。從改革的任務(wù)和目標(biāo)的確定到實(shí)施的步驟和方法，基本上是靠經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代的政策和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。這一階段主要依據(jù)1988年國務(wù)院提出通過的“三定方案”進(jìn)行，改革明確了各部門的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。第三階段是90年代至今的法學(xué)和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。一方面，行政管理學(xué)等理論研究逐步深入并指導(dǎo)行政改革的進(jìn)行；另一方面，開始認(rèn)識到法律，特別是憲法、組織法對改革的規(guī)范作用。但是，行政改革權(quán)問題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過程中出現(xiàn)了一些不合法、不合理甚至混亂的局面。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.黨政關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致以黨代政行使行政改革權(quán)。我國憲法序言規(guī)定“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，……堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會主義的各項(xiàng)制度”。這確立了黨在行政改革過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，符合我國社會主義性質(zhì)。但是，在實(shí)踐過程中，如果黨政關(guān)系處理不當(dāng)，就會產(chǎn)生一系列的新問題。因?yàn)椋h在改革中的作用應(yīng)該是依法對行政改革進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是包辦和替代。但是，實(shí)際上黨組織不經(jīng)法律程序干預(yù)政府行政改革的事情時有發(fā)生，如不經(jīng)法律程序在改革中強(qiáng)行干預(yù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時各級黨組織也一度設(shè)立了與政府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務(wù)，形成黨政兩套機(jī)構(gòu)共同領(lǐng)導(dǎo)行政改革、共享行政改革權(quán)的局面。既削弱了黨對改革方向的總體領(lǐng)導(dǎo)和對改革全過程的有效監(jiān)督，又使各級政府應(yīng)有的職能得不到很好的發(fā)揮，延誤了行政改革的進(jìn)程。此外，我國實(shí)行的是黨管干部的原則，各級政府領(lǐng)導(dǎo)的使用，由黨委決定。這樣，在改革中，黨實(shí)際上通過對干部的任免間接支配著行政改革權(quán)。因此，黨政不分對于行政改革權(quán)歸屬的合理劃分極為不利，不理順二者關(guān)系，改革難以順利進(jìn)行。

2.行政改革權(quán)的行使缺乏法律依據(jù)和有效制約。在行政改革過程中，立法機(jī)關(guān)沒有制定相關(guān)的法律對行政改革權(quán)進(jìn)行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機(jī)關(guān)行使行政改革權(quán)缺乏必要的法律依據(jù)和法律授權(quán)，使行政改革權(quán)的行使處在一種無序的狀態(tài)，這種狀態(tài)極易導(dǎo)致行政改革權(quán)的濫用。立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也無法對其進(jìn)行有效的控制與監(jiān)督。具體分析如下：

(1)行政改革的首要價值目標(biāo)就在于建立一種更合理的秩序。因此它必須首先考慮建立一套行政改革權(quán)運(yùn)行的規(guī)則，以防止行政改革權(quán)的失控。如果行政改革權(quán)無規(guī)則、無秩序地運(yùn)行，勢必對人民、國家和社會構(gòu)成威脅。而我國目前行政改革權(quán)的運(yùn)行正是處于一種無序的狀態(tài)，作為規(guī)范和控制行政改革權(quán)最直接、最有力的行政組織法還存在較大缺陷。主要表現(xiàn)為：1)基本的行政組織法中未規(guī)定行政組織法定原則。既沒有明確行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須由法律規(guī)定這一法治原則，又沒有明確授予行政機(jī)關(guān)對行政組織的規(guī)制權(quán)限，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政改革權(quán)設(shè)定機(jī)構(gòu)和職權(quán)的許多行為都缺乏法律依據(jù)。行政改革中，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自權(quán)限的作用范圍沒有明確的規(guī)定，人大對行政改革的介入權(quán)很小。2)行政組織法體系不完善。我國行政系統(tǒng)是由縱向不同層級和橫向不同部門的各種行政機(jī)關(guān)組成的，特定的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)限各有特點(diǎn)，我國現(xiàn)行的中央政府和地方政府組織法過于單一，規(guī)定也過于原則性，因而無法對不同類別行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)作出明確、具體的規(guī)定。而這些規(guī)定恰恰是明確行政改革權(quán)的歸屬所必需的。3)現(xiàn)行許多關(guān)于行政組織的立法層級偏低。我國憲法明確規(guī)定，涉及國家機(jī)構(gòu)的立法應(yīng)由全國人大以基本法律的形式制定和修改。如國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理等重大事項(xiàng)，其變化與否，如何變化，決定權(quán)應(yīng)在人大。然而事實(shí)上在國務(wù)院組織法中沒有做出類似規(guī)定。而只是由國務(wù)院了一個《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，來決定此類問題。這種立法層級顯然偏低，把本應(yīng)屬于立法機(jī)關(guān)的改革權(quán)，拱手讓給了行政機(jī)關(guān)。

(2)行政改革過程中，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系不能充分體現(xiàn)憲法原則，行政機(jī)關(guān)權(quán)力過大。我國憲法原則上規(guī)定了行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并受其監(jiān)督，但是根據(jù)地方組織法的具體規(guī)定，地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，可以設(shè)立必要的工作部門。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。這樣，各級行政機(jī)關(guān)設(shè)立機(jī)構(gòu)、設(shè)置職權(quán)、確定職責(zé)等，都不受權(quán)力機(jī)關(guān)的控制與監(jiān)督。

(3)立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)沒有形成對行政改革權(quán)合理、有效的制約。從立法機(jī)關(guān)角度來說，我國憲法雖然明確規(guī)定了全國人民代表大會及其常務(wù)委員會處于最高監(jiān)督地位，但是由于法律規(guī)定過于粗放，加上幾十年來形成的習(xí)慣，人民代表大會監(jiān)督在實(shí)踐上有責(zé)無權(quán)，往往徒有虛名，流于形式。加之，我國的行政改革主要是依靠政策指導(dǎo)來進(jìn)行的，政策往往在執(zhí)行過程中會形成與既定法律的矛盾。當(dāng)這種矛盾產(chǎn)生時，政策常常以某種冠冕堂皇的理由抹殺法律的權(quán)威性，甚至出現(xiàn)“先改革后立法”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象使得行政機(jī)關(guān)在行使改革權(quán)時缺少明確的法律、法規(guī)授權(quán)，這必然導(dǎo)致法律監(jiān)督缺位，使改革受挫。從司法機(jī)關(guān)角度來說，行政改革必須要有司法保障。對于行政改革權(quán)行使違法或不當(dāng)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該有權(quán)進(jìn)行司法審查，追究違法主體的相應(yīng)責(zé)任。但實(shí)際上，一方面人民法院對于行政訴訟的受案范圍只限于具體行政行為，而不能涉及抽象行政行為即行政立法行為，范圍明顯偏窄。另一方面司法獨(dú)立未完全實(shí)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)、人事上受制于同級政府，獨(dú)立性受影響。因此，總的來說，司法機(jī)關(guān)對于行政改革權(quán)的監(jiān)督作用也是非常微弱的。

3.中央與地方之間權(quán)力劃分不當(dāng)導(dǎo)致行政改革權(quán)劃分不明確。中央與地方之間權(quán)力的合理調(diào)整和配置，不僅是我國行政改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是合理確定行政改革權(quán)歸屬要解決的一個關(guān)鍵問題。科學(xué)合理的職權(quán)劃分決定著中央與地方政府兩級調(diào)控體系的形成和完善，決定著中央與地方政府的職權(quán)范圍，決定著行政體系和機(jī)構(gòu)改革的成敗。但長期以來在我國行政改革中，中央與地方之間缺乏明確的職權(quán)劃分，在實(shí)踐中主要依靠政策調(diào)整，缺乏法律依據(jù)，因而隨意性很大。行政改革始終難以跳出“放權(quán)——收權(quán)——再放權(quán)——再收權(quán)”的怪圈。憲法對中央與地方職權(quán)劃分作出了原則性規(guī)定，憲法第3條規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，同時第89條規(guī)定“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。但是根據(jù)地方組織法的規(guī)定，地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干原則，可以設(shè)立必要的工作部門。各級人民政府的廳、局、處、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)。組織法本身并沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須設(shè)立哪些職能部門，職能如何劃分，一切由各級政府根據(jù)“工作需要”而定。國務(wù)院組織法和地方政府組織法雖然分別規(guī)定了中央與地方各自的職責(zé)權(quán)限，但是過于簡單，可操作性不強(qiáng)，而且對于二者共同享有的權(quán)限缺乏明確的劃分。這樣，在實(shí)踐中中央與地方既沒有各自的行政改革權(quán)的明確劃分，中央也必定會缺乏明確的法律依據(jù)而無法對地方改革權(quán)進(jìn)行有力監(jiān)控，因而無法實(shí)現(xiàn)改革的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

綜上所述，在我國以往的改革中，由于從整體上缺乏有力的法律與制度保障，黨政關(guān)系，立法、司法與行政的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系又都處于一種復(fù)雜、交錯、不確定狀態(tài)，使得行政改革權(quán)處于法律缺失和主體不明的困境，對于我國行政改革的順利進(jìn)行極為不利。為此，我們有必要對行政改革權(quán)進(jìn)行合理的界定、劃分，并確定其歸屬。

二

合理確定行政改革權(quán)的歸屬是行政改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。要解決好這一問題，必須處理好黨政關(guān)系，使黨對行政改革的領(lǐng)導(dǎo)依法、合理的進(jìn)行；必須處理好立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，立法機(jī)關(guān)要制定法律來規(guī)范、確定行政機(jī)關(guān)的行政改革權(quán)，行政自由裁量權(quán)也應(yīng)以法律加以規(guī)范；必須處理好中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，明確各自的行政改革權(quán)限和共享權(quán)限。具體來說：

1.要解決以黨代政、黨支配行政改革權(quán)的問題。黨政關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種憲法和法律關(guān)系。鄧小平同志曾經(jīng)指出，法律范圍內(nèi)的問題應(yīng)當(dāng)由國家和政府管，由黨管不合適，黨干預(yù)太多，不利于在全國人民中樹立法制觀念。同志也指出：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”具體到行政改革權(quán)來講，一方面由于各級黨組織不具備行政主體資格，因此不應(yīng)在行政改革中包辦憲法和法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)決定的事務(wù)。另一方面，由于行政機(jī)關(guān)不是黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因此，黨不應(yīng)強(qiáng)行干預(yù)行政改革中的一些具體事項(xiàng)。正確處理黨政在行政改革權(quán)上的關(guān)系的方法應(yīng)該是：一方面，確保黨的方針、政策的重要地位，因?yàn)椋袊伯a(chǎn)黨是執(zhí)政黨，它對行政改革的領(lǐng)導(dǎo)是通過其方針、政策來實(shí)現(xiàn)的；另一方面，黨對行政改革的領(lǐng)導(dǎo)主要應(yīng)依靠法律來進(jìn)行，因?yàn)榉杀日吒?guī)范、更成熟、更具操作性。更重要的是，法律的制定和實(shí)施，同國家權(quán)力直接聯(lián)系。

2.行政改革權(quán)的劃分應(yīng)該堅(jiān)持立法機(jī)關(guān)依法確定的原則，適當(dāng)兼顧行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。“我們現(xiàn)在面臨的問題似乎更多的是行政機(jī)關(guān)在設(shè)定組織、編制、結(jié)構(gòu)、聘任公務(wù)人員、配置行政權(quán)力等方面的無序狀態(tài)”。歷次改革中，行政部門往往未經(jīng)法律授權(quán)以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力，造成改革的混亂。這顯然是由于行政改革權(quán)沒有依法設(shè)置造成的。改變這種局面最有效的方法是用法治原則來建立秩序、減少混亂。法治原則所內(nèi)蘊(yùn)的人民主權(quán)即民主主義理念“要求一切國家機(jī)關(guān)的組織或活動必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，否則，就會喪失合法存在的理由”。在我國，人民授權(quán)是通過人民代表大會制定憲法或法律來進(jìn)行的。因此，行政機(jī)關(guān)行使行政改革權(quán)必須主要由憲法和法律明確授予，并在其保障下實(shí)施，而不能以改革的革命性和行政的高效性為借口抹殺法律的權(quán)威性。改革中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)組織的法律依據(jù)、行政機(jī)關(guān)的基本組成、相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的地位和性質(zhì)及其與上級行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、相應(yīng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置和各機(jī)構(gòu)相互關(guān)系、相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的基本職權(quán)和職責(zé)、相應(yīng)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的基本方式和程序、相應(yīng)行政機(jī)關(guān)設(shè)立和變更以及撤銷的程序和法律責(zé)任等基本內(nèi)容，都應(yīng)由立法機(jī)關(guān)以法律形式確定。中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)各自的行政改革權(quán)限和共享權(quán)限，能夠清晰界定的應(yīng)盡量以法律形式固定下來，無法清晰界定的或是改革所涉及的事項(xiàng)應(yīng)變性、不確定性較強(qiáng)的，也應(yīng)以法律作出原則性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)在原則性規(guī)定允許范圍內(nèi)依法實(shí)施。當(dāng)然，在法律的原則性規(guī)定和行政立法的具體規(guī)范之下，適當(dāng)兼顧行政改革權(quán)的靈活性和機(jī)動性也是必要的。

3.行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政改革權(quán)的劃分。中央與地方行政改革權(quán)的分配及相互關(guān)系實(shí)際上是一個憲法問題。要改變過去行政機(jī)關(guān)職能部門的設(shè)置隨需要而定的弊端，“中央與地方之間的權(quán)限劃分應(yīng)當(dāng)由憲法和法律固定下來，并由法制予以保障，中央與地方職權(quán)分工的法制化，可以保障國家政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免朝令夕改，不致于出現(xiàn)因領(lǐng)導(dǎo)人的變動而隨意改變的不正常情況”。對于行政改革權(quán)的劃分，應(yīng)該由全國人大制定專門的中央和地方關(guān)系法，并在其中將行政改革權(quán)的劃分予以明確；或在國務(wù)院組織法和地方政府組織法中分別明確各自在行政改革中職權(quán)范圍，同時規(guī)定共同享有的權(quán)限范圍。改革中，“凡關(guān)系國家主權(quán)和整體利益的行政事務(wù)如國防、外交、金融、銀行、鐵道、航空、海關(guān)、郵政等，由中央政府直接負(fù)責(zé)；計劃、財政、司法、人事、民政、稅收、教育、文化、科技等事務(wù)由中央與地方共同負(fù)責(zé)、分級管理；與地方居民利益直接有關(guān)的地方行政事務(wù)如城市規(guī)劃、市政管理等由地方自行負(fù)責(zé)”。從而將中央與地方在行政改革中的權(quán)限劃分規(guī)范化、制度化、法律化。當(dāng)然，在明確劃分中央與地方職權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央政府對地方政府權(quán)力的監(jiān)控也是必不可少的。

在我國，享有行政改革權(quán)的主體應(yīng)該包括國務(wù)院、國務(wù)院各部門以及地方各級行政機(jī)關(guān)。因此，要抓緊修改和完善《國務(wù)院組織法》，對改革中可能涉及到的諸如國務(wù)院副總理和國務(wù)委員人數(shù)的限定、國務(wù)院組成部門的數(shù)目的限定以及國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位、設(shè)置條件和程序等予以規(guī)定，使其更加科學(xué)、具體、完備；制定國務(wù)院各部門組織法，對國務(wù)院各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備予以規(guī)定；適時修改《地方政府組織法》，將其與地方人民代表大會組織法分開制定，規(guī)定各級地方政府設(shè)置、組成、職權(quán)、撤銷等共性內(nèi)容；在《地方政府組織法》之外，分別制定地方各級政府組織通則，規(guī)定各類政府設(shè)置、組成、職權(quán)、撤銷等個性內(nèi)容，并再根據(jù)管轄人口、土地面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度等不同情況，對各類政府分別作出不同規(guī)定，形成一個相互配套的行政組織法體系。行政改革權(quán)的歸屬通過這樣一套法律體系得到確定，享有行政改革權(quán)的各個主體根據(jù)這種確定來實(shí)行行政改革。

改革中，國務(wù)院應(yīng)根據(jù)憲法和法律的具體授權(quán)或者基于對既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部門和地方各級國家行政機(jī)關(guān)的行政改革，協(xié)調(diào)全國性的行政改革活動；國務(wù)院各部門包括各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章，并以此協(xié)調(diào)屬于本部門的行政改革事宜。當(dāng)改革事項(xiàng)涉及到兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍時，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章予以解決；省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，以此處理屬于本行政區(qū)域的行政改革事項(xiàng)；較大市以下的各級地方政府根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，按照各自的特點(diǎn)，在各自轄區(qū)內(nèi)有針對性的實(shí)施行政改革。

三

行政改革權(quán)在運(yùn)行中，必然會具有行政權(quán)管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大的特點(diǎn)，為此，對于行政改革權(quán)的制約相當(dāng)重要。我們可以從兩方面入手加強(qiáng)對行政改革權(quán)的制約。

1.明確立法、行政、司法三者關(guān)系，形成立法權(quán)、司法權(quán)對行政改革權(quán)的有效制約。

(1)應(yīng)該通過立法途徑為行政改革權(quán)的合法行使奠定基礎(chǔ)，同時形成對其有效的監(jiān)督。首先，要制定《行政組織基本法》，明確行政組織法定原則、中央與地方關(guān)系法定原則。行政改革中涉及到行政組織改革權(quán)的問題，應(yīng)該是立法機(jī)關(guān)的專有權(quán)力。最高國家行政機(jī)關(guān)也只有在法律授權(quán)下，才可組織較低層次的行政機(jī)關(guān)，并且一些重大問題是法律保留的范圍；其次，要制定《中央與地方關(guān)系法》，明確中央與地方的權(quán)力分配，包括行政改革權(quán)的分配；再次，要修改和完善國務(wù)院和地方政府組織法，“對各級政府及其工作部門的性質(zhì)、地位、任務(wù)、職能配置、職責(zé)權(quán)限、活動原則、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更和撤銷程序以及違反組織法規(guī)定的法律責(zé)任等都要由行政機(jī)關(guān)組織法律加以規(guī)范”。國務(wù)院組織法中，要明確國務(wù)院的權(quán)力、總理的具體權(quán)限、副總理的設(shè)置以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)定等。地方政府組織法之外，制定省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、各自治地方人民政府及地方政府派出機(jī)構(gòu)組織法，規(guī)定各級政府權(quán)限和機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般原則等；最后，制定國務(wù)院各部委組織法，可以考慮由全國人大將國務(wù)院的“三定”方案上升為法律。對授權(quán)國務(wù)院決定的直屬機(jī)構(gòu)和部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)明確職權(quán)并嚴(yán)格限制數(shù)量。并在保證與中央統(tǒng)一性和規(guī)范性的前提下，由地方各級人大制定相應(yīng)的地方政府部門組織條例，明確規(guī)定各自的職責(zé)權(quán)限，避免職能交叉、政出多門。對各級政府的非常設(shè)性機(jī)構(gòu)要從數(shù)量和批準(zhǔn)程序上嚴(yán)格限制，定期清理。這樣，使得行政改革權(quán)的行使有法可依。

(2)應(yīng)該調(diào)整司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，形成司法權(quán)對行政改革權(quán)的有效監(jiān)督。首先，要改變目前司法機(jī)關(guān)同時受上級司法機(jī)關(guān)和同級政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的局面，使司法機(jī)關(guān)從政府中脫離，建立自成一體的司法系統(tǒng)。這樣才能從根本上減少行政機(jī)關(guān)對司法的干預(yù)，切實(shí)保證司法對于行政機(jī)關(guān)依法行使行政改革權(quán)的監(jiān)督。其次，應(yīng)盡可能的把人民法院對于行政改革中違法使用行政改革權(quán)造成對相對人利益損害而引起的行政訴訟的受案范圍擴(kuò)大，不應(yīng)僅僅局限于具體行政行為的合法性，也應(yīng)該針對于抽象行政行為即行政立法行為的合法性實(shí)施監(jiān)督和審查。再次，對于行政機(jī)關(guān)在行使行政改革權(quán)過程中的違反憲法和法律的行為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該有權(quán)予以追究其違憲行為的責(zé)任。我國憲法只是原則地規(guī)定了一切國家機(jī)關(guān)都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，違反憲法和法律必受追究。但對于誰來審查是否違憲和如何追究違憲行為的責(zé)任并沒有規(guī)定。“我國至今尚未真正建立對違憲行為的審查制度。由于沒有違憲審查制度，對行政機(jī)關(guān)，尤其是高層行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為的監(jiān)督尚未具體落實(shí)。”通過司法機(jī)關(guān)的違憲審查，必定會更好的保證行政改革權(quán)的實(shí)施。

2.制定一套行之有效的行政改革程序，減少行政改革權(quán)的自由裁量范圍。從事物發(fā)展的規(guī)律和中西方行政改革的實(shí)踐看，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)處于不斷的變化之中，決定了作為上層建筑的國家行政機(jī)構(gòu)也必須適應(yīng)這些變化適時進(jìn)行改革，因此，不能期望任何改革一勞永逸，改革必然是反復(fù)進(jìn)行的。既然是反復(fù)進(jìn)行，那么程序就顯得尤為重要。我國進(jìn)行了多次行政改革，但每次主要都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)具體情況臨時性決定改革的步驟，至今仍沒有形成一套固定、有效的程序。這既是制約我國行政改革順利進(jìn)行的原因之一，又是造成行政改革權(quán)隨意性和不確定性的重要因素。

行政改革的程序應(yīng)主要包括改革方案的動議、調(diào)研、起草、論證、審查、批準(zhǔn)、公布、實(shí)施和監(jiān)督等步驟。它對保證行政改革權(quán)的科學(xué)、民主、公開、合理的行使起著至關(guān)重要的作用。因此，我們有必要借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，建立一套合理的行政改革程序，在行政組織法中將其固定下來，以此規(guī)范和保障行政改革權(quán)的正常運(yùn)行。首先，應(yīng)對行政改革進(jìn)行廣泛的論證。我國歷次改革都是在政府內(nèi)部討論的基礎(chǔ)上提出方案的。1991年成立的中央機(jī)構(gòu)編制委員會，負(fù)責(zé)全國的行政機(jī)構(gòu)改革工作和機(jī)構(gòu)編制管理工作。但是，編制委員會作為政府的職能機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行改革任務(wù)和維護(hù)政府自身利益之間難以取舍，很難保證自身立場及其制定方案的中立性。應(yīng)該通過立法成立一個改革的研究機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能多的吸收社會各界人士參加，對改革可能涉及的所有問題進(jìn)行全面調(diào)查研究，并在充分論證的基礎(chǔ)上提出改革的建議報告。這樣，既可以對改革應(yīng)有的內(nèi)容有一個全面、系統(tǒng)的把握，又可以防止政府利用行政改革權(quán)為自身謀取利益，符合憲法保護(hù)公民權(quán)利的原則。其次，立法機(jī)關(guān)對行政改革應(yīng)該依法介入。一方面，應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)制定和完善有關(guān)行政改革方面的法律，對研究機(jī)構(gòu)的建議報告，在政府和社會廣泛討論的基礎(chǔ)上，立法機(jī)關(guān)采納其合理的部分制定或完善法律，決定改革；另一方面，在改革過程中，要改變過去地方政府組織法所規(guī)定的，地方各級人民政府工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案的做法。各級立法機(jī)關(guān)應(yīng)對于同級地方政府的行政改革方案享有批準(zhǔn)權(quán)，而報請上級人民政府備案，上級人民政府認(rèn)為有不當(dāng)之處的，可提請同級人大審查。再次，由政府負(fù)責(zé)，在有關(guān)法律的指引下具體推行行政改革。改革的過程應(yīng)該分階段、有步驟的穩(wěn)妥進(jìn)行。同時由執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法對行政改革的全過程予以監(jiān)督，并由司法機(jī)關(guān)對行政改革權(quán)的違法行使依法追究法律責(zé)任。這樣，行政改革權(quán)的隨意性范圍將會大大縮小，混亂程度也將得到有效的控制，從而保證行政改革的順利進(jìn)行。

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