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[摘要]隨著城市化和社會結構的轉型以及各類新興政治空間的生成，基層民主政治越來越需要超越傳統的“非國家政權”的社會空間領域，需要著眼于基層政權和社會的政治聯系，建構一種新的基層民主發展觀。這種基層民主發展模式不僅包括程序意義上的民主選舉，而且也包括以鄉鎮、區縣和街道等基層政權組織為核心所形成的民主參與、政治溝通和社會治理機制。在基層政權的制度平臺上來加以開發和累積民主經驗，這是中國政治發展的內在需要，也是和諧社會建設的必然選擇，它不僅有助于提升基層群眾自治的發展內涵，而且對于社會的和諧穩定以及更高程度的政治發展來說都具有長遠的戰略意義。

[關鍵詞]基層民主制度空間群眾自治

一、導言

黨的十七大報告指出，要“堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度”。報告還指出，要“擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。這些論述不僅提升了基層群眾自治制度的內涵，而且從戰略上給新時期的基層民主發展提供了指導思想和行動方向。

基層群眾自治制度作為我國基層民主政治的重要形式，在過去的一段時間里得到了廣泛的研究和認同。同時，我們把基層群眾自治作為基層民主發展的切入點加以推進，甚至把基層自治等同于基層民主，幾乎形成了一種既定的關于基層民主的認知。實際上，不管是何種層面、何種類型的民主政治，都受到一定的制度條件的支撐和約定。因此，要推進基層群眾自治和基層民主政治，就必須對基層民主的制度空間展開分析。這種分析包含兩個方面的基本內容：一是民主政治過程本身的制度化程度，二是民主政治所賴以發展的外在制度環境。以此來觀照和評估我國的基層民主政治的發展，可以看到，改革開放以來基層群眾自治的自身制度建設和機制創新已經取得了令人矚目的成就，但是人們對于其所依賴的外部制度環境亟需得到進一步的深化認識。這個方面問題的核心就在于：隨著城市化和社會結構的轉型，基層民主政治越來越需要超越傳統的“非國家政權”的社會空間領域，躍升到在基層政權的制度平臺上來加以發展。這種嵌入于政權領域的基層民主發展觀，不僅有助于提升基層群眾自治的發展內涵，而且對于社會的和諧穩定以及更高程度的政治發展來說都具有長遠的戰略意義。

二、基層民主的發展與拓展

構建基層民主政治的發展模式，前提是要把握基層民主與中國政治的關系，尤其是基層民主與其他形式的社會主義民主政治的關系。毋庸置疑，基層民主政治是有中國特色的社會主義民主政治的重要組成部分。改革開放以后，在我國政治發展的戰略選擇中，基層民主被提上了重要的議事日程。發韌于上個世紀80年代的村民委員會選舉，給村委會這一基層自治團體注入了新的活力和合法性，也大大改善了基層治理，對地方經濟發展起到了有力的促進作用。此外，以職工代表大會制度和居民委員會組織為載體，基層民主自治的基本制度體系逐步得到健全，基層民主自治的制度化程度得到了顯著的提升。多年來，學者們普遍關注到村民、居民的參選率和參選熱情、競選的激烈程度、選舉技術的完善與創新及候選人和當選干部素質的變化，這些方面的推進包含了許多重要的政治含義。正如有的研究所指出的，在體制坍塌中形成的村民自治，在實踐中日漸顯示出其核心價值，作為大眾參與的民主化試驗，基層民主的實踐建立起一系列民主規則和程序，這為中國的民主化提供了示范性作用。在更深層次上，規范的選舉提升了農民的權利意識，提高了“公民權”的地位。在基層民主選舉和社區公共事務治理的關系上，基層民主的發展改變了權力的分配，改進了基層治理。更為重要的是，基層民主的實施也為黨在基層社會的存在方式提供了新的制度平臺，為調整黨與社會的關系提供了契機，為更高層的民主政治建設奠定了基礎。

但是，也需要看到的是，這種主要以群眾自治組織等“非國家政權組織”為載體所推動的民主發展，也存在著不少問題。除了民主和自治制度自身不完善所致的問題外，這種形態的基層民主和地方政府的利益相矛盾乃至沖突時還會陷入制度上的困境。正是因為基層民主發展中所存在的這些問題和困境，人們開始反思基層民主對于中國政治發展的局限性。有的學者從“國家政權建設”的理論出發，認為在國家建設和現代化的進程中，國家權力會對社會進行滲透、介入并提取資源，不會也不可能允許鄉村社會出現更多的自主權和獨立性，因此基層自治與民主的可能性也就難以高估。有的學者則指出了村民自治所帶來的負面效果，認為基層選舉政治不僅造成了國家管理的困境，而且使鄉村社會的沉渣泛起，出現“富人政治”和“惡人治村”的局面。從這些方面來看，基層民主的局限性就更為明顯，似乎不足以為中國政治發展提供戰略性的支撐。

對基層民主自治的研究特別是對上述局限性的認識，引發了關于中國政治發展戰略的新的學術研究，主張拓展基層民主制度空間的探索受到了廣泛關注。這方面主要有三大論點：黨內民主理論、人大民主理論和協商民主理論。黨內民主的倡導者認為，鑒于中國共產黨在政治生活中的主導地位，開發黨內的民主資源，不僅是中國民主政治建設的一個現實切入點，而且對于國家層面和社會層面的民主可以產生更為廣闊的輻射效應。鑒于中共在中國長期執政的領導地位，中國的民主化進程也需要黨的推動；而在黨內實行民主將帶動國家民主政治的發展，民主化走體制內道路比體制外道路有利得多。由于整個社會教育文化水平較低，應先在政治精英層面實行民主，而首先推進黨內民主就具有這方面的意義。黨內制度中的民主集中制、黨委合議制、集體領導原則以及國家體制中的全國人民代表大會制度，給黨內民主的發展留下了一定的空間，為黨內民主提供了符號上的合法性。與此相關，決定中國民主發展方向和進程的只能是國家民主，優先發展基層民主而緩行國家民主，不僅會使基層民主的發展陷于孤軍深入，也可能延誤發展國家民主的寶貴時機。與時俱進地調整中國民主發展的方略，把國家民主和黨內民主放到中國民主建設的首要地位，確立發展民主的基本方向和步驟，對于維護國家的長治久安，充分實現人民當家作主，具有十分重大的意義。

在中國民主政治發展戰略的問題上，“人大民主論”和“協商政治論”提出了不同的觀點。人大民主論認為，在轉型與發展中的當今中國，各種利益訴求--政治參與所反映的民意，需要經過整合上升為公共政策；大量復雜異常的新問題、新難題，需要通過公共政策的制定及實施予以應對。人民代表大會是我國唯一經過選舉獲得人民權力委托的民意機關，同時也是法定的立法機關和國家權力機關，因此，人大在反映民意、整合民意方面發揮著特有的功能和優勢。人大所發揮的“最后產出”的“程序性功能”，在致力于發展民主政治的當今中國顯然至關重要。有鑒于此，要以人大民主為切入點來推進中國的社會主義民主政治。

“協商民主”原本是西方學術界為了應付多元社會的挑戰和自由民主的不足而出來的。近年

來，國內一些學者將西方的協商民主引入中國社會主義民主政治的發展范疇，視之為中國民主政治的發展目標。學者們從不同角度界定協商民主的涵義，討論協商民主的理論基礎、歷史淵源、發展進程、要素、特征與原則以及作用與價值，總結了中國協商民主在實際運行中的問題并提出了相應的對策。研究認為，協商民主或協商政治是現代民主政治的一種新范式，在堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的前提下，在保持其核心價值理念的基礎上，對政治協商制度進行完善、創新，以實現政治協商向協商政治的轉變，形成中國特色民主政治發展的新模式。目前，學者們對于協商民主的制度和組織形式的研究，主要側重于多黨合作和政治協商制度的功能開發，同時也將其運用于人民代表大會制度和基層群眾自治制度。在經驗研究中，學者們還總結了一系列有關協商民主的具體形式，包括民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉村論壇和民主聽(議)政會等。

這些討論不乏真知灼見，尤其是黨內民主理論的討論，已經成為當前民主政治建設的熱點問題之一，更為重要的是，這些研究都在積極探索拓展我國基層民主制度空間的領域和路徑。實際上，中國政治發展雖然有其獨特的切入點，但從來都不是單邊突進的，而是作為一個系統和整體不斷演進的。以基層群眾自治制度為主要載體的基層民主、基于中國共產黨的黨內民主和以人民代表大會制度為基礎的國家政權層面的民主，應當是相輔相成、互相聯動的。因此，我國的社會主義民主政治仍然需要從各個方面多角度地加以推進，其中自下而上的基層民主發展是整個政治體系發展所不可或缺的一部分。我們認為，在總結上述各種觀點和主張的基礎上，作為一種拓展我國基層民主政治制度空間的戰略構想，基層政權的民主更應該持續地成為我國社會主義民主政治建設的一個戰略選擇。黨的十七大報告對此給予了充分的關注，已經將其確立為中國特色的社會主義民主政治發展道路的一個重要構成。

基層政權民主之所以是中國政治發展的一項戰略選擇，具有深遠的戰略價值，首先是由我國社會和政治發展的目標決定的。和西方國家不同，我國的民主政治發展的指向并非基于多黨制度的領導權轉移，而是如何在中國共產黨領導下更好地實現依法治國和人民當家作主。基層政權民主是在國家政權和基層社會的交界面對這一本質問題的實踐，是通過民主程序來治理地方社會的制度性探索。

其次，基層政權民主的重要性也是由我國的特殊國情決定的，尤其是我國作為超大規模社會、長期處于社會主義初級階段這一現實。在這一現實結構背景下，基層政權民主是漸進地累積民主的經驗、技術和制度的基本途徑。這是因為，如果基層政權能夠通過民主機制及時反映和吸納與經濟發展直接相關的基層社會的結構變化，積極進行自我發展和自我完善，那不僅能夠為整個民主發展積累寶貴的政治資源，而且也能有效地緩解超大規模的經濟和社會發展給政治體系帶來的過度壓力，以保持社會和政治穩定。最后，從基層政權民主來推進整個國家的民主政治建設，這也是政治發展一般規律的體現。從比較政治的視野來看，不同類型的現代政體，都會在一定程度上以某種方式鼓勵、至少是容納地方政權民主的發展，以此來穩定和鞏固更大規模的政治體系。在民主化的進程中，基層政權民主提供了公民廣泛而直接的政治參與，并在這個過程中增強民主意識，提高民主能力。

三、建構一種新的基層民主發展觀

要充分開發和體現基層民主對于我國政治發展的戰略價值，就不能僅僅在既有的基層自治的發展框架中推進基層民主政治，而是必須在新的歷史條件下擴大基層民主政治建設的內涵與外延，以基層政權為生長點和制度依托來建構新的基層民主發展觀。

如上所述，已有的研究通常把基層民主政治視為人民群眾直接參與和自己切身利益密切相關的社會事務管理的制度和實踐，其最為典型的載體正是體現人民群眾當家作主的民主權利的村民委員會、居民委員會以及其他各種群眾性自治團體。既有的這種基層民主的一個重要的共同特征，即是其“非國家政權”的組織載體。與“非國家政權組織”的民主運作模式不同，我們認為應該把基層民主和基層政權有機統一起來，從理論上倡導和構建新的基層民主發展模式。這種主張基于這樣一種認識，即在和諧社會構建的背景下，在城市化持續深入擴展的條件下，基層民主應該有更為豐富的發展內涵與功能定位：它不僅僅是村(居)委會的民主制度和過程，而且涉及基層政權與社會的利益關聯及其政治表達。換言之，我們需要把基層政權和社會的政治聯系作為研究對象來建設民主政治，而這種政治聯系不僅僅指涉程序意義上的以村(居)委會和職工代表大會為平臺所推行的民主實踐，而且也包括以鄉鎮、區縣等基層政權組織為核心所形成的民主選舉、民主參與、政治溝通和社會治理的實踐。具體來說，這種民主政治發展觀包括如下三大維度或取向：(1)基層政治參與的制度化，即建立和發展居民和各社會群體合法、有序、有效地參與地方公共事務治理的各種制度設施和保障。(2)基層政權組織自身運作的合理化，即推進執政黨、權力機關和行政組織之間職能的科學劃分、議事規則和決策程序的合理改進。(3)基層政治關系的民主化，即發展基層政權和各類社會組織之間關系的民主化運作機制，推動新型的國家與社會關系的建立。

從一種制度結構以及可行性步驟的角度進行分析，我們所指出的基層政權民主，是指現行憲法體制下以直接選舉人民代表為基本特征的政權層面的民主。即縣(包括縣級市)、鄉(鎮)、城市的區以及與前述具有同等地位的政權組織。一方面，在過去多年的政治發展中，一些地方已經在上述政權層面進行了不同程度的民主化實踐，應該說已經積累了一些民主政治的經驗；另一方面，當下經濟發展、社會發展特別是人的發展對政治發展提出的要求，迫切需要從這些政權層面拓展政治民主的建設。更為重要的是，作為國家的一種政治發展戰略，通過基層政權層面的民主，滿足人民群眾日益增長的政治生活需要，有效地維持基層社會的持續穩定和發展，同時也有效地通過民主的方法和原則，實現國家政權對基層各類公務人員特別是領導干部的有效管理，具有十分重要的意義。

構建這樣一種基層民主發展觀，并不是隨心所欲的，而是有一系列客觀的內在規定性。首先，它是構建和諧社會的規范要求。和諧社會和基層民主的規范關系是我國基層民主制度創設和機制再造的理論基礎所在。基層民主與和諧社會是內在統一、目標同構和互動共生的，這種關系決定了基層民主在新時期的發展模式。一方面，作為價值目標的民主與和諧是相輔相成的。這正如同志所指出的，和諧社會具有六大特征，并以民主法治為首要內容。在民主這個價值取向上，和諧社會建構和民主政治建設實現了邏輯上的高度統一。另一方面，在構建和諧社會的事業中，隨著社會經濟結構的快速變遷和利益關系的深刻調整，基層民主的工具理性將不斷地被凸顯出來，成為協調利益關系的基本方法和構建和諧社會的必由之路。因此，在和諧社會建構的過程中，有必要推進基層民主在發展內涵和制度形式上的創新，把人民當家作主的實踐提升到政權運作的層面上，使之具有更為廣闊的政治效能和治理能力。

其次，構建這樣一種基層民主發展觀，也是城市化和社會結構變遷所提出的現實要求。我國當前正在發生人類歷史上規模最大和涵義最深刻的城市化進程，這一進程不僅僅意味著農村勞動力向城市轉移，向城市基層政權結構提出了新的要求，而且導致了社會問題和社會沖突現象的形態轉變，帶來了日益多樣化和復雜化的社會利益構造，所有這些指向于基層政權并向其提出了新的政策和制度訴求。在這種新形勢下，基層民主需要增強其與國家基層政權的聯系，強化其利益表達和聚合的功能，使得我國的政治體系具有順暢有效的輸入渠道和反饋機制，適應城市化和社會結構變遷所帶來的新挑戰。

與此相聯系，這樣一種基層民主發展觀也是基層政權體系自身得以優化和再造的必然選擇。隨著社會經濟領域的結構性變遷，當前我國基層政權和基層社會之間出現了某種程度的斷裂和“權力真空”。在這種權力真空中，出現了諸多自組織的政治空間。在權力主體多樣化的背景下，如何強化和重構基層政權的合法性基礎，建立基層政權和政治社會的有機的制度聯系，滿足人民群眾日益增長的政治權利訴求，這些都成為新時期基層政治發展的核心問題。新的基層民主發展觀無疑有助于增強基層政權的合法性和有效性，提升基層政權對其他社會組織的協同能力，優化基層政權的制度體系。

四、結論

不管是在何種政體類型下，民主政治的發展和鞏固都需要一定的制度條件，這是當代民主理論的一個基本共識。這里所謂的制度條件，不能只理解為規制民主政治運行的一套穩定的規則體系，而更要考慮到民主政治所依賴的組織環境和制度生態。制度化對于民主穩定運作的重要性毋庸諱言，但是組織環境和制度生態的改變對于激活民主的內涵和價值而言，具有根本的戰略意義。

在我國的制度背景下，基層民主政治發展必須關注其獨特的組織和制度塑造力，使得基層民主獲得嶄新的發展內涵。

有鑒于此，我們根據社會主義和諧社會的構建以及當前社會結構的深層次變遷所提出的挑戰，把基層民主的發展軌道導入基層政權的這一制度空間，從和諧社會建設和中國政治發展的高度探討基層民主的新內涵、新發展模式及其戰略意義，提出了一種有別于傳統的那種基于群眾自治的基層民主發展觀。這種發展趨向將使基層民主獲得新的制度環境，具有更強的輻射力和開發空間，并且更能契合和諧社會建設的要求，回應社會結構變遷所提出來的現實挑戰。

基層民主的制度空間的提升及其所帶來的社會與政治影響，至少包括如下兩大方面：首先，在基層政權這一制度空間中成長的基層民主政治，把社會民主和黨內民主納入一個更大的基層政治建設框架中來，實現了基層政權民主生活、基層黨內民主生活以及社會民主生活三者的有機統一。在這種基層民主發展模式下，人民民主、政權民主和黨內民主這三種基本的社會主義民主政治生活獲得了一個共同的制度操作平臺，因此，它將有力地促成黨、國家與社會在基層社會的同構和共生。從另一個角度看，這種由群眾自治制度提升而來的、以基層政權為中心的基層民主模式，將與傳統的群眾自治制度以及更高層面的人大民主、黨內民主和協商民主一起，共同豐富社會主義民主政治的制度體系。

其次，新的基層民主發展觀在政權的層面上進行利益表達和綜合，必將提升基層群眾進行政治參與的效能感，使得基層民主制度真正成為和諧社會構建的政治保障力量。從政權的層面上來建構基層民主，不僅可以有效地將民眾的各種利益表達進行制度化和法治化，使得分化了的利益得到有序的整合、社會矛盾和沖突得到有序的協調，而且可以在更大的范圍內培育人民的民主素質和公共精神，促進人們按照民主的程序和理性的態度去解決社會問題，從而在價值層面上增進和諧社會的凝聚力。總之，新的基層民主發展觀超越了傳統的村民自治、居民自治和職工代表大會等等的“非政權”領域，注重在基層政權這一更為現實、更具戰略意義的制度平臺上來考察和開發基層民主，這充分反映了和諧社會建構的內在需要，體現了黨的“十七大”的基本精神，也是對基層社會與政治現實問題的積極回應。作為一種學理探索，這種發展觀對于實踐中的基層民主政治改革將具有重要的理論指導意義。當然，我們所倡導的新的基層民主發展觀并不否認和替代群眾自治的合理性和重要性，它實際上可以被視為基層群眾自治制度和國家政權體系之間的一種銜接和彌合機制，并且具有自身的發展邏輯。此外，實際的社會經濟條件是千差萬別的，推進和運作這種民主模式的進程也不能一概而論，而是要循序漸進，累進地探求行之有效的運行機制和相關制度。