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內容提要：黨內民主是黨的生命。加強黨內基層民主建設，對于推動社會主義民主政治建設具有重要的意義。近些年來，四川省黨內基層民主建設在全國居于領先的地位，產生了很大的影響。本文試圖以四川省黨內民主建設實踐中的制度創新為視角，較為系統地回顧和總結近十多年來四川省黨內基層民主建設的實踐歷程，通過研究，著重對四川省黨內基層民主建設中的制度創新經驗加以總結和概括，進而探討其中出現的一些新情況、新問題，并對這些問題的解決提出一些對策性的意見和建議。

關鍵詞：黨內民主制度創新制度完善

黨的十六大報告指出:“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的帶動和示范作用。要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”。加強黨內民主建設，特別是加強黨內民主建設的制度創新，對于推動社會主義民主政治建設具有重要的意義。在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段，如何從嚴治黨，把我們的黨建設好，這是我們在新的世紀面臨的最重大的課題。而發展黨內民主，“以完備的制度保障黨內民主”，則是加強黨的建設的重中之重，關鍵之關鍵。改革開放以來，隨著經濟體制改革的深化，村民自治在我國農村普遍興起和推行，基層民主政治建設發展很快，這些都促使黨內民主建設產生了飛躍性的發展，并且取得到了可喜的進步。

近些年來，四川省在推進基層民主建設方面，尤其是黨內基層民主建設方面，一直走在全國的前列。不久前，香港《大公報》發表文章指出：“近年以來特別是去年十六屆四中全會以來，在四川激活的一連串黨內改革試點，比如黨代會常任制、黨委書記直選、黨委全委會票決干部、減少黨委副書記職數等，使四川在一定意義上成為了中共黨內改革的‘試驗田’”（1）。隨后，《南方周末》也發表長篇文章，詳細回顧了1990年代以來，四川省在黨內基層民主建設方面的一系列重大舉措，認為“四川的政改步伐一直比別人‘快半拍’”，“其緩進型風格使整個政治框架更為牢固地嵌入社會。”（2）雖然“試驗田”的說法難以印證，但是，從近年四川常常成為中組部一些調研課題的第一站，以及幾次重要會議屢作經驗發言的情況來看，四川擴大黨內民主的很多思路已經得到了高層的肯定。這表明，四川省黨內基層民主建設在全國居于領先的地位，產生了很大的影響。因此，本文試圖以四川省黨內民主建設實踐中的制度創新為視角，較為系統地回顧和總結近十多年來四川省黨內基層民主建設的實踐歷程，通過研究，著重對四川省黨內基層民主建設中的制度創新經驗加以總結和概括，進而探討其中出現的一些新情況、新問題，并對這些問題的解決提出一些對策性的意見和建議。

一、四川省農村黨內基層民主建設的興起

近些年來，隨著改革的不斷深入和社會的深度轉型，必然會產生不同的利益階層的分化，而隨著市場經濟中人的主體意識的日益覺醒，導致了市場經濟對政治民主的訴求增加，迫切要求改革高度集中的政治模式，從而促使黨內基層民主建設產生了飛躍性的發展。黨的十六大及四中全會及時地提出了在新的歷史條件下加強黨的執政能力建設的指導思想、總體目標和主要任務，這為地方黨委推動政治體制改革提供了有力的理論支持和改革創新的動力，也拓寬了改革的空間和范圍，有力地推動了黨內基層民主建設的蓬勃發展。

四川省是我國的農村大省。早在改革初期，四川省就走在改革前頭，率先廢除體制。1990年代以來，隨著農村基層政權建設的推進，四川省的農村村民自治進展很快。特別是以村民自治為起點，基層民主政治建設不斷擴展，黨內民主建設不斷進步，并在制度創新方面取得了一些突破性進展，因而得到了新聞界、學術界乃至黨內高層領導的廣泛關注和高度重視。正如不久前香港《大公報》撰文所述，在中國基層民主建設的歷史上，四川是最值得記錄的一個省份。早在1998年村民委員會組織法頒布不久，其他省份還剛掀起村委會主任“海選”熱潮的時候，四川巴中市就開始了直選村支書的實踐。四川省委當年就在巴中召開了現場會，在總結推廣直選村干部經驗的同時，鼓勵試點公推公選鄉鎮黨政領導，在全國率先將公推公選工作推進到鄉長、鄉黨委書記的層面。1990年代末期國內類似的零星試點不少，但是，沒有哪個地方像四川一樣如此大面積地悄然試驗。1998年底那段時間，四川選出了413名鄉鎮領導。而到2001年底鄉鎮換屆選舉時，全省除三個少數民族自治州外的3871個鄉鎮，有近一半的鄉鎮“公推公選”出5447名鄉鎮領導，其中三分之一是黨政一把手———787名鄉鎮黨委書記和942名鄉鎮長。而在試點地巴中、瀘州、雅安這幾個市的所有鄉鎮黨委書記則全部是通過公推公選產生的。

十六大以來，四川省在黨內基層民主建設方面進行了更為深入的探索。在全面推行村民自治取得了豐富實踐經驗的基礎上，四川省進一步在改革基層黨政領導干部選任制度、保障黨員民主權利制度，完善黨的代表大會制度和黨委會工作制度，以及擴大基層黨內民主等方面，進行了積極的探索，在黨內基層民主建設和制度創新方面取得了一定的突破。如四川雅安市雨城區和滎經縣的黨代會常任制試點，巴中地區嘗試推行鄉鎮黨委書記在黨員群體中的直選制，成都新都區全區299個村差額直選村黨支書和11個鎮公推直選鎮黨委書記等等，在全國都產生了很大影響，這些都可以說是黨內基層民主建設在制度創新方面的一些突破，為我們推進黨內基層民主建設提供了非常寶貴的實踐經驗。國內很多政治學專家也一直對此甚為關注。一直關注四川改革的中央黨校王長江教授認為：“四川的基層民主走得比較早，對很多問題有相當思考，因此，后來的各項改革都較成系統，制度化水平也比較高。”“在整個政治體制中，組織這一塊是核心，”中央黨校教授王長江最贊賞群眾提名權的做法，“四川的改革很成系統，同時又‘刀刀見血’，特別是群眾提名權的做法，還有黨代表直選，把黨的領導和人民當家作主結合起來，確實加強了黨的執政能力。”（3）

四川省黨內基層民主建設之所以在1990年代后期能夠迅猛發展，是由于隨著村民自治在全省農村的普遍推行，農民群眾民主意識的不斷增強，特別是多年來實行村委會主任民主選舉的成功經驗，為公推直選村黨支書提供了實踐基礎。為適應來自于基層民主建設發展的需要，中共中央于1999年2月頒發了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，這又為探索新的農村黨組織負責人的選任方式提供了理論依據。正是由于實踐需求和理論支持兩方面條件的具備，同時加之四川省主要領導的鼎力支持以及職能部門的銳意改革，和四川各地一大批基層領導干部“講究實際，不唯上也不唯理論”的大膽創新精神，于是，四川省黨內基層民主建設很快得到了蓬勃發展。而這一時期農村改革的深化和農村基層黨組織負責人選任制度面臨的挑戰又為推進農村黨的基層組織建設提供了時代契機。因而，準確把握住這一機遇,大膽變革原有的基層黨組織負責人選任機制,是有著充分的現實和理論根據,也有著深厚的群眾和實踐基礎的。（4）具體來說，可以從以下幾個方面加以分析：

第一，農村基層黨組織負責人選任制度面臨的挑戰，為改革村黨支部書記選任方式提供了現實基礎。從總體上看,大多數村黨支部書記的素質和能力是好的或比較好的。但是長期以來形成的村黨支部書記隊伍年齡大、文化低、能力弱,思想觀念和工作方法不適應領導新時期農村工作需要等問題在相當多的地方還較為普遍地存在。這是影響農村基層黨組織戰斗力的癥結所在。從制度創新入手,用公開、公平、公正競爭的機制去拓寬選人視野,暢通選人渠道，采用科學的選任機制去吸引農村優秀人才,挑選農村優秀人才,深度開發農村人才資源,從根本上解決村黨支部書記隊伍存在的問題,建設堅強有力的村黨支部;用強用力的村黨支部去貫徹黨領導農村工作的原則,是農村工作的總抓手和源頭工程。同時也應當看到,由上級黨組織任命村黨支部書記或上級黨組織確定候選人、再由黨員選舉村黨支部書記的方法,是適應計劃經濟需要的選任方法。而隨著農村家庭聯產承包制的推行和農村市場經濟的發展,客觀上要求代之以與市場經濟的特點和需要相適應的充分體現公開、公平、公正競爭精神的公推直選新機制。

第二，社會主義民主政治理論研究的不斷深入為改革村黨支部書記選任方式提供了理論基礎。十一屆三中全會以來，在鄧小平理論指導下,我國的社會主義民主理論,尤其是基層民主建設理論有了質的飛躍。在對民主的本質和民主與社會主義的關系的認識上,已由民主是社會主義制度優越性的一個表現而發展為民主的本質是人民當家作主;并且將民主的重要地位提高到了社會主義的旗幟和沒有民主就沒有社會主義的高度。與此同時,在民主的地位、功能、形式、內容的認識上也有了新的突破。同志在黨的十五大報告中提出:“發展社會主義民主政治,是我們黨始終不渝的奮斗目標。”“擴大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權利,依法管理自己的事情,創造自己的幸福生活,是社會主義民主最廣泛的實踐。”黨的十五屆三中全會明確提出,要進一步擴大和推進基層民主政治建設,并把“四個民主”作為村級民主政治建設的基本內容。1998年11月公布的《中華人民共和國村民委員會組織法》對村級“四個民主”的實施辦法作了具體規定,并將民主建設延伸到村民小組。1999年2月頒發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確規定,村黨支部“領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,支持和保障村民依法開展自治”。為切實履行領導村級民主的職責,要求村黨支部尤其是黨支部書記必須增強民主意識,懂得民主的原因和技能,學會民主的程序和方法,提高民主的綜合性素質。這就為改革村黨支部書記選任方式提供了理論基礎。

第三，農村社會結構的調整和農民群眾民主意識的增強,為改革村黨支部書記選任方式提供了群眾基礎。家庭聯產承包責任制的推行,使農村勞動力出現了富余。戶籍管理制度的松動,為富余勞動力的流動提供了可能。而勞動力的富余和富余勞動力的流動,則促使農村社會逐步由封閉走向開放,社會結構急劇調整。據統計,僅1998年四川省轉移農村勞動力就多達400萬,其中進入城市的310．3萬,占77．5%,到異地農村就業的89．6萬,占22．5%。與勞動力富余相伴的是產品和資金富余;與承包經營自主權相伴的是富余產品和資金的自決權;與農民外出流動日趨增加相伴的是農村社會與外部世界之間的文化交流、信息交流與農民自身觀念的變革進一步增強。隨著農村現代化進程的加快,那種傳統的單純的行政命令或任命式的管理關系將被契約關系所取代,絕對服從的臣民意識和心理將被自主、自立、自愛的公民意識和心理所代替,傳統意義上的農民將成為現代農民。村黨支部書記的選任如果缺乏民主,就很難得到廣大黨員、群眾的認同和認可;村黨支部尤其是黨支部書記如果缺乏群眾基礎和民主法制意識,也就很難將農民的思想和行動統一到上級黨委的要求上來。因此，村黨支部書記的產生及其工作的開展,只有充分尊重和保障農民的民主權利,充分考慮農民的意見和要求,主動接受農民的經常監督,才能具備領導農民的資格,也才能在政治上把農民重新組織起來。通過村黨支部書記的選任方式的現代化,促進村黨支部建設的現代化,以現代化的村黨支部繼續推進農民的現代化進程,以促進農業和農村現代化,這是一個難得歷史機遇。

第四，農村基層組織建設的經驗探索和村民自治的普遍推行，為變革村黨支部書記選任方式提供了實踐基礎。四川省自1953年以來，共集中整頓農村的后進村5次,而每次整頓的后進村之所以后進的主要原因，都是村黨支部書記的素質和能力方面存在的問題引起的。特別是在1994—1997年的三年集中整頓中,一方面確有一批農村優秀人才走上村黨支部書記崗位,促使后進村發生了很大的變化,但這還不到全省總村數的1/5;另一方面是,占全省總村數一半以上的中間狀態村,雖然年年喊“帶動”,但有相當一部分工作起色不大。究其根本原因，從干部角度講,多數也是由于村黨支部書記的素質和能力方面存在的問題引起的。這些問題已成為農村經濟和社會事業發展的主要制約因素。為打破這種局面,為改革村黨支部書記的產生局限于本村、本鄉,由少數人協商,“矮子里面選將軍”的現象,近年來,不少地方采取公開招錄等方式,從操作層面上對村黨支部書記的選任方式進行了實踐探索,為公推直選村黨支部書記積累了經驗。同時，在《村民委員會組織法》(試行)的十年中,一些地方大力推行民主選舉,一改過去“上面定名單,下面畫圈圈”的做法,村主任和村委會其他成員由村民直選產生,其直選的成功及其直選班子的工作能力和出色業績,不但得到上級黨政和上下方方面面的肯定,而且為上級黨組織在村黨支部書記的選任機制的改革，提供了具體思路和操作方式上的啟發和借鑒。而農村“四個民主”的推行,特別是村務公開和民主管理制度的執行,則為黨員群眾全面了解村干部特別是村黨支部書記,正確評判和選擇村黨支部書記提供了前提。1998年初至1999年2月,在四川省委的領導和決策下,開始大膽引入公開、公平、公正競爭的新機制,在全面直選村主任的基礎上,公推直選村黨支部書記33139人,占村支書總數的60．2%。實踐證明,公推直選村黨支部書記,既是解決當前農村許多問題的一個有效突破口,又不失為建設有中國特色社會主義新農村的一個長遠之策,對深化農村黨的基層組織建設,加強和改善黨對農村工作的領導,提高黨的執政水平,鞏固黨在農村的執政基礎都具有十分重大的意義。

二、四川省黨內基層民主建設的實踐歷程及其制度創新

1、村民自治的橫向擴展：公推直選村黨支部書記

如上所述，1990年代以來，隨著村民自治在四川省的全面推行，《村民委員會組織法》得到了進一步貫徹落實，村委會成員特別是村主任通過公開、平等、競爭方式產生的面在不斷擴大，從而增強了廣大農民的民主意識，提高了他們民主參與的能力，民主的要求和呼聲日漸高漲。這就導致了同樣是直接面對農民群眾的村黨支部書記的產生方式提出了挑戰。因此，黨支部書記的產生方式也必須跟上時代的前進步伐，進行相應的改革。同時，四川是農業大省，農村發展的根本動力是生產力,核心是人,基礎則是農村基層干部,首先是村干部,特別是村黨支部書記。而抓住制約村黨支部書記素質提高的“瓶頸”問題,從“入口”抓起,以公開、公平、公正競爭機制作保證,讓群眾公推、黨員直選村黨支部書記,這是提高村黨支部書記素質,從根本上解決農村長遠發展問題的有效途徑。

公推直選，最早就是從村黨支部書記開始的。1998年《村民委員會組織法》正式頒行，四川省委當年3月在巴中召開現場會，提出全省農村黨組織負責人特別是黨支部書記選舉要普遍實行公推公選、公推直選，并要求把“群眾參與、民主推薦、競爭上崗、承諾就職”等公推公選村干部的做法擴大到選拔鄉鎮領導上來。“巴中會議，在我省黨內基層民主建設史上具有里程碑的意義。”省委組織部一位負責人這樣評價。（5）

作為四川省推進基層民主政治建設的試點之一，新都區在2004年就率先完成了全區所有村黨支部書記的公推直選，全區299個村的黨支部書記全部由黨員公推直選產生，結束了全區范圍內村黨支部書記委任制的歷史。就在這一年,結合村(居)黨支部換屆工作,四川省開始全面推行村(居)黨組織書記公推直選,全省有41387個村黨組織書記(占總數的74%)通過公推直選方式產生。2005年8月25日,省委組織部在成都市新都區召開全省推進黨內基層民主深化先進性教育長效機制建設座談會,確定除民族地區外,鄉(鎮)、村和街道、社區黨組織負責人的產生,原則上要實行公推直選。

近些年來，四川省在全省大面積進行了公推直選村黨支書的工作，取得了十分明顯的效果：首先使基層干部隊伍的整體素質得到了明顯提高，同時調動了廣大干部的工作積極性、主動性和創造性，并且密切了黨群關系和干群關系，切實保障了黨員的民主權利。當然，在這一實踐過程中也還存在一些需要研究和解決的新問題：一是在公推直選中如何堅持黨管干部的原則。二是如何把大膽創新的精神與按章依法辦事的原則結合起來，防止宗族、宗教、地方惡勢力和非法組織的干擾破壞。三是如何把對上負責與對下負責結合起來，保證公選出來的干部既能與上級黨組織保持一致，又能樹立牢固的群眾觀念。四是公推公選村支書與直選村委會主任的銜接等。

2、黨內基層民主的縱向延伸：公推公（直）選鄉鎮黨委書記

隨著農村基層民主建設的不斷推進，村務公開和民主管理的普遍推行，村黨支書記和村委會主任的公推公（直）選逐步推開，農民群眾的民主意識逐步增強，民主參與的愿望日趨迫切。因而，要求進一步提升黨內選舉層次的民主訴求日益凸現和強烈。而大面積實行公推直選村黨支書工作的經驗積累和實踐探索，也為公推直選鄉鎮黨委書記提供了現實條件。于是，在公推直選村黨支書的實踐基礎上，四川省又開始了對鄉鎮黨委書記選任制度的改革，先后在達縣、南充、巴中、遂寧、眉山等地的部分鄉鎮進行了公選鄉鎮黨委書記的試點工作。經過多年的探索試點和總結推廣，積累了較為豐富的經驗，從而為大面積推行這項工作創造了條件。正如省委組織部副部長王川所說：“一系列的試點探索和總結推廣，使我們在公選鄉鎮領導干部的組織領導、操作程序、工作方法等方面積累了許多好的經驗。更為重要的是，選人用人必須堅持群眾公認的理念日益深入人心。同時，公選干部以出色的工作業績和較高的群眾公認度、支持度，增強了省委進一步深化干部選任制度改革的信心。”（6）到2001年底，四川省委決定結合鄉鎮換屆選舉，在全省三分之一以上的鄉鎮公推公選鄉鎮領導干部。全省除三個少數民族自治州外的3871個鄉鎮，有1792個實行了公推公選，占總數的44.6%，共公選產生鄉鎮領導干部5447名，占全省鄉鎮領導干部的17.5%，其中鄉鎮黨委書記787名，占總數的17.5%。瀘洲、雅安、巴中等市的所有鄉鎮領導干部全部由公推公選產生。

從2004年開始，鄉鎮黨委書記公推直選的試點面又進一步擴大。四川省進一步在成都、德陽、遂寧、宜賓、綿陽、廣元、達州、攀枝花、涼山等10個市州的30個縣（市、區）開展了試點工作，直接選舉產生鄉鎮黨委書記45名。就在這一年，黨的十六屆四中全會提出“逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉范圍”。四川省委很快作出了關于貫徹落實《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》的意見，明確提出要完善黨內選舉制度，擴大鄉（鎮）黨委負責人公推直選范圍，全面推行農村、社區黨組織負責人直選，提倡事業單位黨組織負責人直選。（7）

而作為試點單位的成都市新都區在2004年底就完成了全區所屬11個鎮的黨委書記公推直選。并且，值得關注的是，在制度設計上，新都區還賦予了當選鎮黨委書記提名鎮黨政領導班子人選的權力。3月9日新當選的石板灘鎮黨委書記鄧志發說：“這和以前不同，變化主要體現在用人權的變化上。以前，鎮長、副書記、副鎮長的人選也是由上級任命的，現在改由我提名。”這個提名并非走過場。事實上，新都區11個鎮當選的鎮黨委書記提名“組閣”人選都獲得了區委組織部的認可和通過。黨建專家李永忠認為，這是擴大基層黨內民主中最具實質性突破的一項內容。“這不僅僅是減少了班子的內耗，更明確了權力對誰負責、權力如何監督的問題。被提名的鎮班子成員必須要對鎮黨委書記負責，而鎮黨委書記則要對選舉他的黨員和公推他的全鎮百姓負責，老百姓則是對權力最后實現監督的人。因為按照選舉辦法選舉出來的鎮黨委書記的權利。這其實是‘權力回歸了權力’”。（8）

四川省委組織部2005年8月又宣布，將公推直選鄉（鎮）黨委書記的試點工作，擴大到全省18個市（州）和30個縣（市、區）全面推開。“這在我國的基層民主建設進程中，絕對是一個大突破。”南京大學政治與行政管理系教授嚴強這樣評價。（9）來自省委組織部的調查顯示，公推直選的黨員領導干部，85%以上被組織和群眾評價為“好”。（10）省委常委、組織部長魏宏認為，選舉權是一個綜合的民主權利，既體現對重要事務發表意見，又體現充分的參與決策，同時還體現先監督和制約黨的領導干部的權利。不少專家學者認為，對縣一級和縣以下基層黨組織來說，目前存在的突出問題絕大多數都與推進黨內基層民主不夠有關。比如從源頭上防范和治理腐敗問題，就特別需要形成對權力的有效監督;又比如解決領導機關和干部脫離群眾問題，就需要拓展和暢通黨內民主渠道，使群眾的意見得到反映;又如解決目前干部任用工作的一些突出問題和腐敗行為，也需要把干部提名權、選舉權、交給群眾。“過去是領導提名字，黨員劃圈圈。現在是先過群眾關，再過黨員關。”一位曾經參與選舉的黨員這樣講述區別。（11）四川省在這方面提供了許多可資借鑒的經驗。

四川省公推公（直）選鄉鎮黨委書記的實踐探索，取得了顯著的成效：第一，激活了農村人才資源，為農村各類優秀人才脫穎而出創造了新機遇，這對鞏固黨在農村執政的社會基礎有著重要的現實意義。第二，激活了干部動力資源，形成了正確的用人導向，提高了鄉鎮黨委工作能力和運轉效率。第三，激活了基層民主政治資源，為進一步推動和擴大黨內民主，帶動和示范人民民主提供了實踐經驗。但在實踐過程中也發現了一些新的亟待研究和解決的問題：一是需要盡快建立公推直選的統一規則，減少民主的成本;二是完善公推直選的配套制度，保證候選人公平地參與競爭;三是完善公推直選的程序設計，使其更加科學和完善;四是疏通公推直選的渠道，改革現有干部人事管理制度造成的體制障礙。（12）

3、黨內基層民主的縱深推進：擴大黨代會常任制試點

全面推進村民自治，加強基層民主建設，必須以發展黨內民主為先導，這在客觀上又促進了黨內民主的新發展。近些年來，廣大黨員干部群眾要求政治體制改革的愿望很迫切，發展黨內民主的呼聲漸高，參與民主的能力也在逐步增強。2002年以來，雅安市雨城區和滎經縣又進行了黨代表大會常任制試點，在理順黨內權力授受關系、加強分權制衡方面，進行了具有深遠意義的探索。試點工作在程序上也進行一系列創新：首先設計了“自愿報名”和“競爭承諾”兩個必經環節，通過黨內民主選舉，產生代表黨員行使權力的黨代表。而黨代表每年將要接受黨員的信任投票，未獲信任者將被罷免黨代表資格。另外，黨代會專門設置了監督委員會，對黨委、紀委的工作進行監督。在雅安市進行的黨代會常任制試點取得經驗后，四川省決定把試點工作擴大到眉山市、自貢市大安區等17個市（縣、區），探索多種切實可行的模式。（13）黨代會常任制是充分保障黨員民主權利，反映黨員意愿的一種制度安排。黨的十六大報告中提出要擴大在市、縣進行黨代表大會常任制的試點。根據中共十六大提出的要求，就是要通過試點，逐步使市、縣黨代會成為充分有效的同級黨的最高決策機關和最高監督機關，市、縣黨委每年必須向它報告工作。這不僅有利于廣大黨員代表充分行使其黨內民主權利，為他們對黨的領導機關和領導干部實施監督提供了可靠的制度途徑和有利條件，而且也有利于提高地方黨委進行重大決策的民主性、科學性和權威性，提高其領導水平和執政水平。浙江等地過去進行過零星的實驗，而這種大規模的試點工作也在四川得到了順利開展。

雅安市完成的試點工作以直接選舉黨代表而受人矚目。四川省黨代會常任制試點之所以搞得比較順利，這與近些年四川省大規模實行村黨支書書記、鄉鎮黨委書記公推直選的成功實踐是分不開的。四川省委組織部在認真總結雅安及省外試點經驗的基礎上，出臺了黨代會常任制的《試行意見》，以指導各地的試點工作，確保黨代會代表在5年的任期內可以充分行使選舉權、審議權、評議權、監督權和建議權。《試行意見》規定，黨代表大會可以每年召開一次，也可以根據實際需要不定期舉行，黨代表的職責是審議當地黨委、紀委的年度工作報告，在換屆期間選舉當地黨委委員、候補委員和紀委委員，選舉出席上級黨的代表大會或黨員代表會議的代表，聽取上一次黨的代表大會決議事項的落實情況以及黨代表提出的提案、意見、建議的辦理情況。實行常任制的黨代會代表可對本地的重要工作、重要項目和企業進行視察。對黨員群眾關注或者反映強烈的問題，10名以上的黨代會代表聯名，就可向當地黨委以及轄區內的各級黨組織提出提案或質詢。上級黨委的組織部門每年可以組織黨代表對當地黨委班子及主要成員進行測評，以此作為考察班子和干部的重要依據，當地黨委也應組織黨代表對重要部門和問題比較突出的單位進行評議和測評。四川今年將大范圍試行黨代表常任制，希望積累五種模式的經驗，即市縣鄉三級聯動型、縣鄉二級聯動型、單一的縣級常任型、單一的鄉鎮級常任型和企業黨代表常任型。（14）

實行黨代會常任制，對于推進黨內民主具有十分重要的意義。我們不應僅僅將其看做是黨內民主的實現形式，而更應將其看做是實現黨內民主的重要制度保障。黨的十六大將制度建設確立為黨的五大建設之一。這意味著，我們黨的生機和活力，不僅取決于理論上的與時俱進，還取決于制度上的科學設計。發展黨內民主，強化黨內監督，必須以制度建設為基礎，以科學配置權力為關鍵，才是穩定并牢靠的。當然，黨代會常任制在實踐中也存在一些問題值得研究。長期以來潛心于制度建黨研究的學者李永忠認為，主要有以下四個方面的問題：一是黨代表角色局部錯位。過去幾年才開一次黨代會，黨代表普遍缺乏當好代表的實踐經驗，很多候選人對黨代表的職責定位十分模糊，不知當了黨代表應該干些什么。二是黨代表中領導干部的比重偏高。不少黨員認為領導干部不得高于70%的比例仍然偏高。三是黨代會與人代會的議案內容雷同。雨城區、滎經縣黨代會分別受到議案32件和41件，其中涉及黨的自身建設的只占議案總數的31%和14%，其余議案多為經濟和社會事務方面的內容。四是試點目前還停留于黨代表常任制的層面。全國所有試點都停留于每年一次會議的形式層面，最多對黨代表個人的行權略有嘗試，而沒有向黨代會常設機關的行權層面發展。（15）

4、黨內基層民主的繼續延伸：弱化常委會，強化全委會

從黨內的授權順序來看，縣級黨代會是當地黨內最高權力機構，全委會的權力來自黨代會，常委會的權力來自全委會。但目前許多地方存在的現實情況是，這一權力順序被倒置：書記辦公會取代常委會，常委會代替全委會，常委會和書記辦公會實際成了決策中心，全委會的權力已被弱化。

為改變這一情況，2005年8月底，四川省委組織部已出臺《關于推進黨內基層民主深化先進性教育長效機制建設的意見》，提出在全省范圍內逐步取消縣（市、區）委辦公會。有關人士稱，此舉目的在于進一步加強權力監督、懲治預防腐敗，讓黨內重大決策做到更加民主和透明。四川省委組織部在上述有關文件中明確要求：逐步取消縣（市、區）委書記辦公會，擴大全委會權力，全面推行常委會向全委會報告工作制、重要人事任免實行全委會票決制，積極探索重要人事提名全委會推薦制、委員視察督察制度等。凡涉及縣（市、區）中長期發展規劃，黨的建設方面重大問題，關鍵部門、重要崗位的人事任免和監督，重大經濟社會發展項目，以及關系人民群眾切身利益的重大事項、影響社會穩定的重要問題等，要直接提交全委會進行討論決策。除此之外還包括:實行社會評價;推行“三聯”制度（16）；開放基層黨務;擴大全委會權力，逐步取消縣(市、區)委書記辦公會，全面推行常委會向全委會報告工作制、重要人事任免全委會票決制，積極探索重要人事提名全委會推薦制、委員視察督查制等制度。

近年來，四川一些地方黨委已在強化全委會權力方面進行了很多有益的探索。成都市新都區在兩年前就取消了書記辦公會，常委會從原來的決策機構演變為議事機構，主要職能是確定提交全委會的議題，凡涉及重大問題、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金的使用等“三重一大”問題，全部提交區委全委會集體討論形成決定，有力地推動了當地黨委決策的民主化、科學化。據原新都區委書記李仲彬介紹，區委全委會適當擴大了參會人員范圍，賦予參會者更多的參與權和決策權。2003年以來，區委全委會參加和列席人員擴大到區人大、區政府、區政協領導和區級綜合部門主要負責人、各鎮黨委書記；所有參會人員都有發言權和建議權。在去年的鄉鎮撤并中，按照成都市的要求必須建制合并，但是，在區委全委會討論時，列席全委會的一位來自原利濟鎮的黨代表認為，這樣合并不符合群眾的生產生活習慣，并代表當地群眾提出以河為界、實行屬地合并的建議。區委全委會經過集體研究，向市委作了匯報并得到支持后，采納了當地群眾的建議。四川省委常委、組織部長魏宏到新都調研時指出：“弱化常委會權力，強化全委會權力，是很正確的一個方向”。四川省委組織部已決定在全省范圍內30個縣進行擴大試點，逐步推廣新都的這項改革經驗。

5、黨內基層民主向外輻射：積極探索基層團干直選

在黨內基層民主蓬勃發展的影響下，共青團四川省委在2005年年初就發出號令，要求基層團組織大力推進共青團干部的直選工作。團省委在下發的《關于在基層團組織中積極推進不指定候選人直選工作的意見》中提出了幾項重要原則：直選是加強和改進團建的需要；堅持在黨的領導下開展直選工作；堅持公開、公平、公正；尊重基層的首創精神。目前，四川有半數以上的市、州已開展了不指定候選人的直選工作，這其中有團縣委，有非公有制企業，有學校，有醫院，有鄉鎮團委、村團支部等等，基本涵蓋了各級團組織。各地在選舉規則、選舉的組織實施方面做了一些有益的嘗試。譬如團成都市委規定，全市的非公有制經濟組織，一律采用不指定候選人直選的方式產生團委班子。2004年6月初，全國知名的民營企業迪康集團建立首屆團委班子，公司團員爭先報名參選，通過在團員大會上公開演講，全體團員按照自己的意愿投票，得票最高者當選團委書記，以下依次錄取為副書記、團委委員。團宜賓市委與中共珙縣縣委組織部密切配合，進行了差額直選團縣委書記、副書記的試點工作，取得成功。經過民主程序確定的候選人，在珙縣團代會上進行演講，由全體團員代表進行無記名投票，差額選舉出團縣委委員、副書記、書記，最后按照干部管理權限和程序任用，試用期1年。直選基層團干部工作力度最大的，當屬雅安市。從2004年底到2005年初，該市進行了農村及居委會的換屆選舉，市委市政府提出將農村和社區團支部干部的直選工作同時進行，給予充分的組織保障。全市有658個村和32個社區通過直選產生了團支部。團雅安市委還在市財政局團支部嘗試了市直機關團組織的直選，在蘆山縣飛仙關鎮進行了鄉鎮團委書記直選試點，為各層面的直選工作摸索了經驗。

通過直選產生的團干部，給人耳目一新的感覺。共青團天全縣委書記楊松告訴記者，跟過去任命的團干部相比，直選出來的干部把“要我干”變成了“我要干”。比如城廂鎮向陽村直選產生的團支書王國蘭，看見外出打工的年輕人回來過節了，就主動邀請他們座談交流，關心他們的生活和工作，并請他們給在家的年輕人介紹在外務工的經驗，推薦工作機會。這一創造性的做法被推廣到了全縣的團組織。蘆山縣飛仙村團支書姚林均說，不做好工作，如何對得起選舉時大家對我的信任。當選為團支書后，他特意找那些閑居在家的伙伴聊天，鼓勵他們打工或者經商賺錢，不要虛度了光陰。他還利用網絡搜集打工信息，提供給各位團員。如今，大多數團員已經外出打工，增加了收入，團支部的聲望也隨之提升了。團四川省委負責人表示，實踐證明，直選基層團干部的探索是成功的，改善了團建，凝聚了青年，今后將加大推行力度，以此作為增強團員意識主題教育活動的重要內容。（17）

三、四川省農村黨內民主建設迫切需要進行制度創新和制度完善

四川省近十多年來在狠抓基層民主建設方面做了大量工作，取得了顯著成效，黨內基層民主建設無論是認識上還是政治生活實踐上都取得了很大進步，尤其是在制度創新方面進行了積極的探索，積累了豐富的經驗，是很值得認真總結，具有其普遍價值的。在我們看來，主要體現在如下幾個方面：

第一，四川省近些年來黨內基層民主建設的實踐經驗表明，黨內基層民主建設已經走出了自己的道路，建立了自己的制度基礎和思想基礎。基層民主的發展從村民自治開始，推動了黨內民主的建設和發展，并且從橫向和縱向繼續拓展延伸，并逐步影響到社會政治生活的其他方面,在實踐過程中取得了許多值得肯定的經驗，尤其是在制度創新方面有所突破。實踐表明，四川省黨內基層民主建設的制度創新有其內在的根據，是農村改革發展的必然產物，反映了中國民主化進程先從農村基層開始，然后逐步擴展和向上延伸的基本路徑。

第二，四川省黨內基層民主建設的制度創新有其普遍價值。它是社會主義民主政治在黨的建設實踐中發展創新的具體體現。黨內民主是實現黨內監督的基礎，發展黨內民主重在建設和完善機制。從多年來黨內民主建設的經驗教訓來看，發展黨內民主不能僅停留于教育層面，而應通過體制機制創新，使廣大黨員在黨內民主的實踐中學會民主，并通過黨內制度改革去鞏固和發展黨內民主，增強黨的生命活力，從而對人民民主起到“重要的示范和帶動作用”。四川省在公選直選基層黨組織負責人的改革實踐中，普遍采取了先試點再推廣的辦法，經歷了宣傳動員、公開報名、資格審查、當眾演講、民意測驗、按章依法選舉和按程序報批等幾個比較嚴密的環節，在實踐過程中取得了以下一些值得推廣和借鑒的經驗：首先，在堅持黨的領導的前提下，實行了公開、平等、競爭、擇優的新機制;其次，在堅持依法辦事的前提下，在制度建設上進行大膽創新;再次，通過加強基層民主建設，逐步探索把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等內容系統化、措施規范化、實施制度化，從而開創了良好的民主政治局面;同時，在堅定不移地推進改革的前提下，堅持實事求是、慎重穩妥的原則。

第三，四川省黨內基層民主建設的制度創新也有其具體條件和特殊因素。四川省是農業大省，農村的穩定與發展顯得特殊重要，從省委到基層各級領導都高度重視農村工作，黨內民主建設也是從農村基層黨組織開始，從而積極推動了基層民主建設的拓展延伸，形成了一定的“民主小氣候”。并且，四川省委主要領導的鼎力支持以及職能部門的銳意改革，和一大批黨的基層干部“講究實際，不唯上也不唯理論”的大膽創新精神，成為推進四川省黨內基層民主建設和制度創新的直接動力。據報道，全國各地來四川省委組織部學習取經的隊伍不少，聽了半天往往都是又點頭又搖頭，點頭是覺得四川的辦法好，搖頭是因為“照搬過去有點難”。四川的一系列改革動作肇始于1990年代后期的鄉村民主建設，但是值得注意的是，這些試點實際上更多是“自選動作”。對于這種自發改革的積極性，潛心研究制度建黨的學者李永忠分析說，“四川人的特點是講究實際，不唯上也不唯理論，農村工作更是來不得虛假。”曾在四川工作多年的李永忠把四川的改革看做兩段，1970年代末，四川推行聯產承包責任制的力度始終與安徽不相上下，廣漢市的向陽公社還是國內第一個摘招牌的。“等到1990年代后期，稅費改革后的很多問題暴露出來，鄉鎮債務沉重、農民增收困難，”李永忠分析說，“看似經濟上的‘三農’問題，折射出的卻是農村政改滯后的問題。這也對基層民主提出了具體要求，盡快激活基層政權和群眾的內在動力，以利于解決各種社會矛盾，推動鄉鎮經濟社會全面發展。”（18）值得慶幸的是，這些地方上的自創動作都能被組織部門吸納并制度化推廣。這幾年來，四川省委組織部每年還為各地的“工作創新”和“工作績效”進行評獎。

第四，四川省的經濟文化相對落后，黨內基層民主建設的制度創新實踐也面臨著許多新的問題，有待于進一步研究和解決。目前只是有了一定的突破，但迫切需要在今后的實踐中進一步加以鞏固和提高，并不斷加以發展和完善。對于實踐中出現的一些困難和障礙，也還需要在實踐中繼續深入地進行探索和研究，尋找解決問題的途徑和措施，這就迫切需要進行制度層面的不斷創新，才能為黨內民主建設開辟更加廣闊的發展空間。尤其是如何將四川省的地方性經驗進一步上升到全黨的制度建設層面，與黨章黨規結合起來，從制度層面上保障和推進民主建設的發展，這些都是在今后的實踐中需要重點研究和解決的問題。比如說關于黨代會常任制的改革，許多試點目前還停留于黨代表常任制的層面，全國所有試點都停留于每年一次會議的形式層面，最多對黨代表個人的行權略有嘗試，而沒有向黨代會常設機關的行權層面發展。

因此，為了解決目前四川省黨內基層民主建設實踐中存在的這些新情況和新問題，我們認為，這就需要進一步深化黨內基層民主建設的制度創新和制度完善，特別是要加強以下幾個方面的工作：

首先，健全和完善黨的代表大會制度。在制度層面上，黨內民主是直接民主與間接民主的統一。直接民主的制度表現就是黨的基層組織以黨員大會的形式決定黨內重大事務，間接民主則表現為黨的各級組織通過黨代表大會的形式決定黨內重大事務。可見，這一制度能否有效運行是黨內民主的關鍵所在。為此，要嚴格定期召開黨的代表大會，推行黨的代表大會的常任制度，增強黨代會權力的輻射力度，有效地監督黨的領導工作，協調和溝通群眾中的利益關系。最重要的是，黨代會常任制應以建立黨的常設權力機關為目標，而不是停留在黨內民意機構的層面上。應在現有的黨內權力構架內，讓黨代會常任制直接與黨的全委會對接，成為黨的常設權力機關，黨的常委會成為黨的執行機關，黨的紀委會成為黨的監督機關。執委會和紀委會共同向黨的全委會負責，黨的三個委員會共同向黨代會報告工作。同時，要充分發揮黨的代表大會整合政黨與社會功能，監督和保證黨的工作健康、有效地進行。

其次，完善黨的委員會工作制度。主要是完善黨委集體領導制度，各級領導班子要按照黨的規章，堅持做到集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定。強化集體領導觀念，實行正確的民主集中。黨內的重大事務都必須拿到桌面上來討論和表決，堅決杜絕“私下授意、背后通氣”的行為。通過試點取得經驗，對于取消“書記辦公會”，尤其是約束“一把手”等問題，必須建立嚴格的制度并保證實施。

再次，健全和完善黨內的監督制度。首要的是完善紀律檢查委員會體制，提高其工作的獨立性地位，實行紀委受同級黨的代表大會和上級紀委雙重領導的體制。制定規范具體的帶有程序性的監督條例，加強現實針對性和可操作性，為各級紀委和黨員群眾的監督提供有效的法規和制度依據。健全黨的組織生活會制度，把黨內監督與黨外監督有機結合起來。

最后，完善黨內選舉制度。黨內民主選舉是黨員重要的權利，是一種有效的民主政治的制度安排，它能緩解黨內利益多元和分化所帶來的張力，聚合更多的民意。實行規范嚴格的差額選舉制度，擴大選舉差額，不能搞變相的“陪選”、“賄選”。完善黨內選舉程序，適度增強黨內選舉的競爭性，同時建立相應的選舉監督委員會，對于違章的選舉行為要及時查處，以維護正常的民主選舉。

參考文獻：

（1）記者：四川成為中共黨內政改試驗田，香港《大公報》2005年6月9日

（2）向郢：四川：中國基層民主試驗田？《南方周末》2005年9月15日

（3）向郢：四川：中國基層民主試驗田？《南方周末》2005年9月15日

（4）參閱楊天宗李俊：公推直選村黨支部書記的時代背景和決策選擇《四川黨史》2000年3月第2期

（5）李偉：公推直選：民主政治建設的方向，《四川日報》2005年8月31日

（6）李偉：公推直選：民主政治建設的方向，《四川日報》2005年8月31日

（7）李偉：公推直選：民主政治建設的方向，《四川日報》2005年8月31日

（8）基層黨內民主突破性實驗，《報刊文摘》2005年7月4日，轉引自《了望周刊》2005年第25期

（9）徐百柯等：有制約的權力，《文摘周報》2005年9月2日，轉摘自《新京報》、《中國青年報》

（10）李偉：公推直選：民主政治建設的方向，《四川日報》2005年8月31日

（11）李偉：公推直選：民主政治建設的方向，《四川日報》2005年8月31日

（12）參閱任中平等：黨內基層民主建設的又一制度創新實踐，《社會主義研究》2005年第5期

（13）閩捷：四川大范圍試行黨代會常任制，《中國青年報》2003年6月1日

（14閩捷：四川大范圍試行黨代會常任制，《中國青年報》2003年6月1日

（15）薛凱：“黨代會常任制”是黨內民主新突破，《半月談》2003年10月25日

（16）“三聯制度”：即每名黨委委員聯系5名黨代表，每名黨代表聯系5名黨員，每名黨員聯系5名群眾。

（17）閩捷：四川成功探索基層團干直選，《中國青年報》2005年11月11日

（18）向郢：四川：中國基層民主試驗田？《南方周末》2005年9月15日