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內(nèi)容提要：政府職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新相互間有著互動關(guān)系。政府職能的轉(zhuǎn)變要以政府創(chuàng)新作前提，以政府創(chuàng)新來推動職能轉(zhuǎn)變；政府創(chuàng)新要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，以政府職能轉(zhuǎn)變來帶動政府創(chuàng)新。本文通過對中國1987—1988年和1998—1999年所進(jìn)行的兩次政府創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的分析，并通過對中國政府職能轉(zhuǎn)變滯后的論述，從理順政府與市場的關(guān)系、改善政治與行政的關(guān)系和建設(shè)電子政府等方面，闡述了政府創(chuàng)新的三種途徑。結(jié)論是必須以政府創(chuàng)新來推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：職能轉(zhuǎn)變政府創(chuàng)新行政審批電子政府政府與市場政治與行政

前言

面對全球化和信息化帶來的新變化、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇，世界各國政府都在爭先恐后地推進(jìn)本國全方位、多層次、寬領(lǐng)域的改革和發(fā)展，特別是政府的改革和發(fā)展。政府的改革和發(fā)展，首推職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新。

政府職能是指政府的職責(zé)和功能。職責(zé)是靜態(tài)的，功能是動態(tài)的。根據(jù)社會的發(fā)展和需求，政府的職責(zé)和功能都會發(fā)生變化。因此，所謂政府職能轉(zhuǎn)變，就是指政府的職責(zé)和功能的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展。它包括五層含義：

其一，政府職能是發(fā)展變化的，不是一成不變的。不同社會形態(tài)國家的政府，其職能是不盡相同的；同一社會形態(tài)國家的不同時期的政府，其職能是有區(qū)別的；就是同一時期政府的兩種基本職能的比重也是逐步傾斜、互為消長的。

其二，政府職能的轉(zhuǎn)變，主要是指政府社會管理職能的轉(zhuǎn)變。政府的階級統(tǒng)治職能只存在一個強(qiáng)化和弱化的問題，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變政府的社會管理職能，實(shí)行政企分開、政社（社會組織）分開、政事（事業(yè)單位）分開。

其三，政府職能的轉(zhuǎn)變，意味著政府管理權(quán)限的改變。要將屬于地方的權(quán)力下放給地方，將經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)，將屬于社會組織的權(quán)力分給社會，將事業(yè)單位的行政權(quán)力收回政府、管理權(quán)力放給單位。

其四，政府職能的轉(zhuǎn)變，更重要的是指政府管理方式的轉(zhuǎn)換。要變計(jì)劃管理為市場管理，變單一管理為綜合管理，變直接管理為間接管理，變指揮命令為調(diào)節(jié)服務(wù)，變管理為治理。這種管理方式和途徑的改變，對于政府職能的轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的。

其五，政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上也是指政府能力的轉(zhuǎn)換與提高。政府能力是指政府能不能制訂一個切合實(shí)際的現(xiàn)代化政策、能不能有效地推行這種政策的能力。政府能力的轉(zhuǎn)換與提高，也就意味著政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。(參見謝慶奎等著《中國政府體制分析》152—157頁，中國廣播電視出版社，1998年版。)

“創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動力”。(轉(zhuǎn)引自劉靖華等著《政府創(chuàng)新》，緒論第1頁，中國社會科學(xué)出版社，2002年版。)這是同志科教興國戰(zhàn)略所發(fā)出的偉大號召。政府創(chuàng)新是這種創(chuàng)新活動的重要方面。

政府創(chuàng)新就是探索政府體制運(yùn)轉(zhuǎn)的新方法、新模式以適應(yīng)新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)；就是通過探尋和建立較為合理的政府體制運(yùn)轉(zhuǎn)模式，從而確保社會資源能夠得到最優(yōu)化配置，確保國家資本能夠更好地用于改善人民的生活。無論是追求市場化政府、參與式政府還是追求靈活反應(yīng)式政府和松綁式政府等具體的政府模式(參見劉靖華等著《政府創(chuàng)新》，緒論。)，政府創(chuàng)新在內(nèi)涵上體現(xiàn)為以下三個層面的創(chuàng)新(參見劉靖華等著《政府創(chuàng)新》，第68頁。)。

一是理論層面上的政府創(chuàng)新。它是政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容，指的是在理順政府與市場的關(guān)系方面（即政府與市場之間的公共選擇），應(yīng)做到更多的市場和更小、更有效的政府，從而在公共服務(wù)輸出領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，建立公共服務(wù)領(lǐng)域的市場競爭機(jī)制。

二是體制層面的政府創(chuàng)新。它是體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)和功能上政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容。它是指在政治和政府、行政和立法、司法等的橫向關(guān)系上，以及中央政府和地方政府的縱向結(jié)構(gòu)方面，加以全面改善和創(chuàng)新，重新塑造政治和行政（政策制定和政策執(zhí)行）之間的關(guān)系。

三是技術(shù)層面的政府創(chuàng)新。它是政府創(chuàng)新操作方面的內(nèi)容。以建設(shè)電子政府為中心，通過網(wǎng)上信息和網(wǎng)上辦公，強(qiáng)化信息技術(shù)的運(yùn)用，以改革原有繁瑣的政府工作程序和復(fù)雜的政府組織結(jié)構(gòu)，最終提高政府行政效率和促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展與繁榮。

在以上三個層面的政府創(chuàng)新中，作為政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容，政府理論創(chuàng)新最為重要、最為根本，它是指引政府體制創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新的方向，是政府體制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)，并直接為二者提供理論服務(wù)；政府體制創(chuàng)新則比較復(fù)雜、比較艱難，因?yàn)樗鼱可娴椒椒矫婷娴年P(guān)系和受影響者的切身利益，需要統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)和不斷強(qiáng)化；相比較而言，政府技術(shù)創(chuàng)新較為容易、快捷，但由于電子政府剛剛興起不久，存在很多諸如網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)上傳輸精確度等方面的問題，仍需要不斷探索、小心推進(jìn)。一、兩次創(chuàng)新，兩次轉(zhuǎn)變

新中國建立以來，中國進(jìn)行的七次大規(guī)模政府機(jī)構(gòu)改革中，1987—1988年的第五次和1998—1999年的第七次，以機(jī)構(gòu)改革為依托，提出了政府職能轉(zhuǎn)變這個中心課題，并開展了政府創(chuàng)新活動，以政府創(chuàng)新促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。

1987—1988年進(jìn)行的政府改革，確立了近期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)并實(shí)行“三定”即定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的改革方案。改革的成果主要體現(xiàn)為三方面：一是調(diào)整了國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)的總體格局，強(qiáng)化了實(shí)行間接管理的部門而弱化了進(jìn)行直接管理的部門；二是按照黨政分開的原則，對中共中央直屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革。將應(yīng)由政府部門承擔(dān)的職能移交給政府有關(guān)部門，不再設(shè)置與國務(wù)院職能部門工作重疊的辦事機(jī)構(gòu)；三是地方政府進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革，取得了一定的成果。但是，政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位，關(guān)系沒有理論，地方政府機(jī)構(gòu)改革沒有全面展開。

1998—1999年進(jìn)行的政府改革明確地將政府職能轉(zhuǎn)變置于核心地位，對政府創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系的認(rèn)識深入了一步。這次創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)有三：一是真正實(shí)行政企分開，這次改革方案規(guī)定了專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門的主要職責(zé)，此外，改革方案還詳細(xì)規(guī)定了政府和國有企業(yè)的關(guān)系；二是精簡幅度大，做到了機(jī)構(gòu)精簡25%，人員精簡50%，這兩個機(jī)構(gòu)改革指標(biāo)居歷次改革之首；三是領(lǐng)導(dǎo)決心大，同志對政府機(jī)構(gòu)膨脹、臃腫且效率低下的狀況提出了嚴(yán)厲批評；朱鎔基總理決心很大，多次表示一定要將這次機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行到底。但也有不盡人意的地方，如關(guān)于機(jī)構(gòu)和編制的立法仍然沒有跟上等。

1987—1988年進(jìn)行的第一輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，以理順黨政關(guān)系為中心來推進(jìn)政府創(chuàng)新，并進(jìn)而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。這一輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，首先認(rèn)定政治體制改革的關(guān)鍵是黨政分開，黨政分開即黨政職能分開；黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部；黨對國家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策；由于黨的性質(zhì)和政府的性質(zhì)不同，故應(yīng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃組織和政府的職能、組織形式以及工作方式；此外，黨中央對全國實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，各級地方黨委對本地區(qū)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)行上級黨委和政府的指示。為達(dá)到這些方面的職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)行政府創(chuàng)新所采取的舉措有：黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委；撤消黨委與政府機(jī)構(gòu)重疊對口的部門，將其所管行政事務(wù)交由政府有關(guān)部門管理；政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨委負(fù)責(zé)；黨的紀(jì)律檢查委員會集中力量管好黨紀(jì)、協(xié)助黨委管好黨風(fēng)，不再處理法紀(jì)和政紀(jì)案件；由上級行政部門黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)黨組織改由所在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。

1998—1999年進(jìn)行的第二輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，以政企分開為中心進(jìn)行政府創(chuàng)新來推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。具體舉措有四：一是在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以市場為導(dǎo)向，打破部門、地區(qū)和所有制的界限，支持強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，組建大型企業(yè)集團(tuán)以增強(qiáng)在國內(nèi)外市場的競爭力，并同時加強(qiáng)國務(wù)院對國有大型企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督。二是進(jìn)行股份制和股份合作制改革，對具備條件的大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制，根據(jù)市場情況，允許一些企業(yè)上市發(fā)行股票；明確國家和企業(yè)的權(quán)利和責(zé)任，完善企業(yè)內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)所有者對經(jīng)營者的約束和激勵，防止國有資產(chǎn)流失；對國有小型企業(yè)采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等形式，加快搞活。三是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和企業(yè)經(jīng)營管理，完善對經(jīng)營者的選聘、監(jiān)督、考核和獎懲，加強(qiáng)民主管理，充分發(fā)揮廣大職工的積極性和創(chuàng)造性。四是在推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的同時，積極發(fā)展城鄉(xiāng)多種形式的集體經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)鼓勵和引導(dǎo)個體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；加快社會保障制度的改革，為國有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造條件；在流通領(lǐng)域，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，整頓市場秩序，打擊走私販私和制售假冒偽劣產(chǎn)品的不法行為。

機(jī)構(gòu)精簡作為政府結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在以上兩輪政府創(chuàng)新中，對推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變起到了加固和提升作用。1987—1988年政府創(chuàng)新進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革中，初步合并裁減了部分專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了決策咨詢部門和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計(jì)、信息部門，轉(zhuǎn)變了綜合部門的工作方式。1998—1999年政府創(chuàng)新進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革中，首先，調(diào)整和撤消了那些直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，加強(qiáng)了宏觀和執(zhí)法監(jiān)管部門，從而促進(jìn)了政府職能從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變；其次，按權(quán)責(zé)一致原則，調(diào)整部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職責(zé)分工，減少了不同部門之間政府職能的扯皮和混亂。從而，使政府對企業(yè)的管理職能從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主。與此同時，配合機(jī)構(gòu)改革，對富余人員作出了妥善安置。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的滯后

全球化和信息化的影響、順利加入世貿(mào)組織（WTO）以及市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，都迫切需要中國政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。然而，由于眾所周知的原因和一些政府自身的原因，政府職能轉(zhuǎn)變顯得與形勢發(fā)展的要求不同步，明顯滯后。這種滯后主要表現(xiàn)為以下三大方面：

（一）政企關(guān)系

中國當(dāng)前面臨的國際國內(nèi)新形勢特別是“入世”的影響，迫切要求建立新型的政企關(guān)系。這種新型的政企關(guān)系包括兩重含意。第一重是指政府的目的必須從經(jīng)濟(jì)資源的控制轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務(wù)上來，第二重含意是指給企業(yè)以平等的主體地位。其中，第一重含意上的新型政企關(guān)系要求政府對企業(yè)提供以下三種職能的服務(wù)：一是維護(hù)正常良好的市場秩序，打擊各種欺詐和不正當(dāng)行為，以保障市場的公平性和優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制；二是通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策的市場化手段而不是政治動員和行政命令手段來維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長；三是協(xié)調(diào)和保護(hù)本國企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展，在WTO允許的框架之內(nèi)積極尋求對本國企業(yè)的有效的扶持和保護(hù)方式。

第二重含意上的新型政企關(guān)系要求政府與企業(yè)建立一種在法律基礎(chǔ)上的對等關(guān)系。政府可以依法利用經(jīng)濟(jì)手段對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，也可以依法對微觀上的企業(yè)微觀行為進(jìn)行處罰，除此之外，政府不具備其它對企業(yè)的管理和支配權(quán)。另一方面，對政府的越權(quán)行為，企業(yè)應(yīng)當(dāng)有權(quán)力也有途徑進(jìn)行申訴。企業(yè)作為承擔(dān)獨(dú)立的民事責(zé)任和享受民事權(quán)利的法人，在其受到政府的違法侵害時，擁有對政府完整的法律訴訟權(quán)利，可利用法律來制約政府的越權(quán)行為。

與以上這些新型政企關(guān)系的要求相比，在現(xiàn)實(shí)中，目前的政府與企業(yè)的關(guān)系仍是不很規(guī)范、較為滯后的。這種滯后主要表現(xiàn)為以下各種狀況(參見《中國行政管理》雜志，8—9頁，2002年第1期。)。

入世后我國中小國有企業(yè)的政企分開已大體解決，盡管問題不少，入世后尚不至于引起多少爭議；但政府與國有大企業(yè)的關(guān)系由于涉及到政府同時作為公共管理者和國有資產(chǎn)的所有者這一仍有待解決的問題，政企分開的進(jìn)展步履緩慢、嚴(yán)重滯后；政府與部分國有企業(yè)之間、一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間仍然保持著父子關(guān)系，一些地方政府與其所辦的企業(yè)、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間形成了利害相關(guān)、生死與共的手足關(guān)系，政府與民營企業(yè)、三資企業(yè)之間是類似交警與司機(jī)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。還有另一個重大問題是，那些帶有自然壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)，如電信、電力、公路、石油、民航、城市公用事業(yè)等全國性大公司，許多仍采取政企不分、政企合一的方式進(jìn)行經(jīng)營管理，具有濃厚的政府行為色彩。此外，該停止進(jìn)入競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)仍未完全停止；該通過改制、改組、出售、兼并、破產(chǎn)等方式有序退出的部分國有企業(yè)仍未完全退出；公司法人治理結(jié)構(gòu)仍未完善；國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)職能仍未完善。

所有這些滯后的政企關(guān)系，都需要進(jìn)行政府創(chuàng)新，以轉(zhuǎn)變政府職能、建立新型的政企關(guān)系。

（二）行政審批

行政審批制度的改革是我國新一輪政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，是當(dāng)前入世后轉(zhuǎn)變政府職能中的一項(xiàng)迫切任務(wù)(參見《中國行政管理》雜志，3—5頁，2002年第6期。)。從2001年國務(wù)院召開行政審批制度改革會議以來，行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理，改革進(jìn)展順利，在減少審批項(xiàng)目和簡化審批程序等方面都取得了不少成績。截至目前，省、自治區(qū)、直轄市都相繼進(jìn)行了行政審批制度改革，絕大多數(shù)對省一級政府部門審批項(xiàng)目進(jìn)行了清理和處理，一些地方已著手進(jìn)行第二輪和第三輪改革。

當(dāng)前行政審批制度改革從全國范圍講開局不錯，可是與WTO的要求相比，發(fā)展還不平衡，還存在著不少弊病，還必須進(jìn)一步加大改革工作的進(jìn)度。這些弊病主要有：審批范圍仍然太廣、環(huán)節(jié)過多，審批事項(xiàng)法律依據(jù)不充分，審批很不規(guī)范，責(zé)任不明確、監(jiān)督機(jī)制不健全，極易滋生權(quán)力腐敗。此外，還存在一些“以行政審批的方式對待行政審批改革”的做法。比如有的對審批事項(xiàng)清理不徹底，虛報數(shù)字；有的片面強(qiáng)調(diào)自身利益，多留少減，或者減掉無關(guān)緊要的審批事項(xiàng)，把對自身有利的事項(xiàng)留下；有的行政審批事項(xiàng)減了，但所設(shè)定的依據(jù)卻沒有相應(yīng)地作出處理。可見，入世后深化政府行政審批改革的任務(wù)仍然十分艱巨。

行政審批制度改革在推進(jìn)過程中也涉及不少深層次的矛盾。如在部門利益驅(qū)動下，爭奪審批權(quán)限、搞行政壟斷等現(xiàn)象比較明顯，甚至在審批過程中出現(xiàn)部門越位、濫用權(quán)力等情況；審批程序不規(guī)范，還不夠公開透明等。當(dāng)前我國行政審批過多、過濫所表現(xiàn)出來的制度性缺陷，與我國政府機(jī)構(gòu)過多、過雜和管理權(quán)限過寬、相互重疊有關(guān)。

減審批不減機(jī)構(gòu)，審批會直接或變相地反彈，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)總是要以某種方式來行使權(quán)力；只減政府機(jī)構(gòu)不減審批事項(xiàng)，則相關(guān)機(jī)構(gòu)總會找理由再生。因此，在精簡審批事項(xiàng)的同時，應(yīng)與精簡政府機(jī)構(gòu)、完善中介組織結(jié)合起來。打破“審批經(jīng)濟(jì)”怪圈，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，是民心所盼，是入世要求，也是政府自身改革和完善的一件大事。

（三）加入WTO的挑戰(zhàn)

經(jīng)過20多年的改革開放，我國政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了顯著成績。以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架基本建立，市場體系建設(shè)取得了重大進(jìn)展，政府直接管理國有企業(yè)方式有了較大的改變，涉外經(jīng)濟(jì)管理逐步向國際慣例靠攏，政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步深入，政府決策民主化有了很大提高，政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的職能不斷加強(qiáng)。然而，根據(jù)WTO無歧視原則、可預(yù)見的和不斷增長的市場準(zhǔn)入條件原則、透明度原則、促進(jìn)公平競爭和通過實(shí)現(xiàn)資源有效配置促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長原則等的要求，政府對市場干預(yù)必須適度，對市場監(jiān)管要有力，對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控要有效率，政府政策及行為要統(tǒng)一透明。

但就我國入世后目前的情況看，政府職能缺位、越位和錯位的情況依然存在，有的還比較嚴(yán)重：一是“越位”，政府管了不該由政府機(jī)關(guān)辦的事情，干預(yù)了市場；二是“缺位”，該由政府機(jī)關(guān)管的事情，如服務(wù)、監(jiān)管等方面的事務(wù)，政府做得還不夠；三是“錯位”，本來屬于某一政府機(jī)關(guān)管理的事情卻被另一政府機(jī)關(guān)所管理，以致造成事權(quán)不清、相互扯皮。解決的辦法是“讓位”，凡市場的事情都應(yīng)讓位給市場做，政府決不能代勞，而這最主要的就是要改革審批經(jīng)濟(jì)；但在市場失靈、企業(yè)難為的地方，又存在著政府放手調(diào)控的廣闊舞臺，政府職能只有這樣做到有退有進(jìn)、互不干涉，方能有所作為。

之所以造成政府職能缺位、越位和錯位，主要原因是因?yàn)檎畬ζ髽I(yè)和社會中介組織的管理理念還沒有完全轉(zhuǎn)變，仍然習(xí)慣于過去那種自上而下的“指揮式”行政管理，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)主體多元化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展國際化的需要；政府公共服務(wù)職能還沒有充分發(fā)揮，特別是對公平制度的供給還不充分，如目前還沒有完整的公平競爭的法律體系，缺少《反補(bǔ)貼法》、《反傾銷法》和《商業(yè)秘密保護(hù)法》等；在投資領(lǐng)域?qū)Ψ枪薪?jīng)濟(jì)還有一些限制，不利于市場經(jīng)濟(jì)主體的公平競爭；政府行政壟斷在某些領(lǐng)域依然存在，行政審批制度較多；一些部門和地方政府出于部門利益、地方利益甚至長官意志，對企業(yè)和社會中介組織進(jìn)行不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，角色“越位”和“錯位”現(xiàn)象并存。

所以，根據(jù)WTO對政府的要求，我國政府職能還需進(jìn)一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變。三、政府創(chuàng)新的目標(biāo)和途徑(參見網(wǎng)上的十六大報告)

黨的十六大提出，深化行政管理體制改革、進(jìn)行政府創(chuàng)新的目標(biāo)就是“建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”

這一目標(biāo)要求，政府創(chuàng)新要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的原則，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式。這一目標(biāo)還要求，政府創(chuàng)新應(yīng)建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。

這一目標(biāo)還要求，適應(yīng)行政法治的需要，政府應(yīng)加快制訂《行政程序法》，以實(shí)現(xiàn)我國行政管理的公開化、程序化，為建立公正透明、廉潔高效的行政管理體制提供立法保障。此外，政府還應(yīng)完善行政公開制度，逐步擴(kuò)大行政公開的范圍和行政公開義務(wù)主體的范圍，實(shí)現(xiàn)行政公開方式的多樣化。為達(dá)到黨的十六大提出的“建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”這一新時代和新形勢下的政府創(chuàng)新目標(biāo)，就必須進(jìn)行全方位、多層次、寬領(lǐng)域的政府創(chuàng)新。具體來說，進(jìn)行政府創(chuàng)新的途徑有如下三大方面：一是理順政府與市場的關(guān)系，做到更多的市場、更小更有效的政府；二是改善政治與行政的關(guān)系，建立合理的政黨與政府、行政與立法和司法、中央與地方之間的關(guān)系；三是以建設(shè)電子政府為中心，強(qiáng)化信息技術(shù)的運(yùn)用。

（一）理順政府與市場的關(guān)系

政府創(chuàng)新，首先要突破某些傳統(tǒng)理論的約束。同志在去年的“七一”講話中率先提出理論創(chuàng)新：一是要認(rèn)清和把握已經(jīng)和正在變化著的社會結(jié)構(gòu)，認(rèn)清什么是先進(jìn)的社會生產(chǎn)力，什么是先進(jìn)的文化；一是要重新認(rèn)識勞動價值論，重新估量知識、管理、科技、優(yōu)秀的文化與好的體制等要素在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位與作用。同志提出的這一宏觀理論創(chuàng)新為以下具體的政府理論創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

適應(yīng)全球化和信息化的影響特別是“入世”的要求，通過“理順政府與市場的關(guān)系，做到更多的市場、更小更有效的政府”這一途徑來進(jìn)行政府創(chuàng)新，需要從理論上實(shí)現(xiàn)以下五種創(chuàng)新：一是從封閉政府走向開放政府；二是從無限政府走向有限政府；三是從集權(quán)政府走向分權(quán)政府；四是從人治政府走向法治政府；五是從威權(quán)政府走向民主政府。

從封閉政府走向開放政府不僅要做到政府決策過程的公開，還要做到政策執(zhí)行過程的公開，此外，也要保證公務(wù)員公開考試、擇優(yōu)錄用和政府大宗物質(zhì)的采購進(jìn)行公開競爭。

從無限政府走向有限政府要求在政府行政和社會自治之間的邊界劃分上，應(yīng)始終堅(jiān)持社會自治范圍最大化、政府行政范圍最小化的原則，把政府行政局限于彌補(bǔ)“社會不能”和“市場失靈”的職能定位上。從集權(quán)政府走向分權(quán)政府要求改變政府傳統(tǒng)的以單方性、強(qiáng)制性等為主要特征、以進(jìn)出管制、投資管制、價格管制、收費(fèi)管制等為主要方式的行政管理模式和管理結(jié)構(gòu)，建立以公民深度參與、透明度高、程序法定、責(zé)任明確、救濟(jì)周全等為主要特征、以放松管制、加強(qiáng)引導(dǎo)、鼓勵競爭、保護(hù)合法權(quán)益等為主要目的的行政管理模式。

從人治政府走向法治政府不僅要求政府在制定行政法規(guī)等規(guī)范性文件時，既與上一位階的法規(guī)相一致，又與我國參加的國際條約、協(xié)議和規(guī)則相一致；還要求政府具體的管理活動要做到于法有據(jù)，受制于法，遵循法的實(shí)體與程序規(guī)定，遵循法的原則與精神，不失職、不越權(quán)、不濫用權(quán)力；最后，更要求政府對其違法行為要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

從威權(quán)政府走向民主政府要求政府利用法律手段并運(yùn)用匯率、稅率、利率等經(jīng)濟(jì)杠桿，統(tǒng)籌規(guī)劃、信息引導(dǎo)，為企業(yè)和社會提供服務(wù)并進(jìn)行監(jiān)督檢查，以使企業(yè)和社會獲得充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和自謀發(fā)展權(quán)；此外，政府還應(yīng)負(fù)有設(shè)立咨詢點(diǎn)、進(jìn)行咨詢答復(fù)和提供相應(yīng)信息資料的義務(wù)以及履行通報的義務(wù)等。

（二）改善政治與行政的關(guān)系

通過改善政治與行政之間的關(guān)系這一途徑來達(dá)到政府創(chuàng)新，需要從體制層面上實(shí)現(xiàn)如下三大創(chuàng)新：一是建立政黨與政府之間的合理關(guān)系；二是建立行政與立法和司法之間的合理關(guān)系；三是建立中央與地方之間的合理關(guān)系。

首先關(guān)于建立政黨與政府之間的合理關(guān)系(參見網(wǎng)上的十六大報告)。最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法行政有機(jī)統(tǒng)一起來。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。此外，還要改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式；改革和完善決策機(jī)制；深化行政管理體制改革；推進(jìn)司法體制改革；深化干部人事制度改革；加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督；維護(hù)社會穩(wěn)定等等。

改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，對于推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，具有全局性作用。

應(yīng)按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強(qiáng)對工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。

其次是建立行政與立法和司法之間的合理關(guān)系(參見網(wǎng)上的十六大報告。要堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志；豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，健全民主制度，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)；堅(jiān)持和完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，堅(jiān)持“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，加強(qiáng)同派合作共事，保證人民政協(xié)發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的作用。要進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制，從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權(quán)益。特別是要加強(qiáng)對司法工作的監(jiān)督，懲治司法領(lǐng)域中的腐敗。最后是關(guān)于建立中央與地方之間的合理關(guān)系(參見《政治學(xué)》雜志，35—43頁，2002年第2期。)。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)上認(rèn)為理順中央與地方的關(guān)系就是權(quán)力下放、就是擴(kuò)大地方政府的自主權(quán)這一認(rèn)識上的誤區(qū)。在我國現(xiàn)階段，權(quán)力下放必須是有前提條件的，這個前提條件就是，必須維護(hù)強(qiáng)勢政府，強(qiáng)化中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)中央的絕對權(quán)威。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、完善市場經(jīng)濟(jì)體制，同時為適應(yīng)全球化和信息化的影響和入世的要求而進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)變和政府創(chuàng)新，都需要有一個強(qiáng)有力的中央政府和穩(wěn)定的國際國內(nèi)環(huán)境。

另一方面，擴(kuò)大地方自主權(quán)并非只是擴(kuò)大地方政府的權(quán)力，而是應(yīng)包括擴(kuò)大基層人民群眾的民主權(quán)力和地方各級人民代表大會的權(quán)力，在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大地方政府在地方的行政管理權(quán)限，以便使其在法律的范圍內(nèi)，自主地管理地方的行政事務(wù)。如果把擴(kuò)大地方自主權(quán)的改革理解為或等同為擴(kuò)大地方政府的行政權(quán)力，則可能導(dǎo)致地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)的本末倒置，使下放到地方的權(quán)力偏離社會公共利益的軌道，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府干預(yù)微觀領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)力，從而阻礙市場經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

（三）建設(shè)電子政府(參見《中國行政管理》雜志，3—5頁，2002年第5期)

電子政府即政務(wù)信息化建設(shè)，其最本質(zhì)的內(nèi)涵是運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打破政府政府機(jī)關(guān)之間的組織界限，改變傳統(tǒng)的經(jīng)過層層關(guān)卡的書面審核的工作方式，使公眾從不同渠道獲得政府的信息服務(wù)，使政府機(jī)關(guān)之間、政府與社會各界之間通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行溝通，同時向公眾提供各種不同的服務(wù)選擇。政務(wù)信息化建設(shè)可分為政府內(nèi)網(wǎng)、全國政府專網(wǎng)、政府外網(wǎng)等三種類型網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。具體操作如下。

首先，在全國政府系統(tǒng)內(nèi)加速“三網(wǎng)一庫”的建設(shè)。第一，要普遍加速政府內(nèi)網(wǎng)建設(shè)，大力推進(jìn)網(wǎng)上辦公。核心政務(wù)如公文、信息、檔案、督查、值班等，必須盡快實(shí)現(xiàn)信息化和網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)上辦公絕不是照搬現(xiàn)有工作流程和工作方式，而要體現(xiàn)創(chuàng)新的、科學(xué)的管理思想和管理方式，把規(guī)范的、創(chuàng)新的行政程序和工作方式固化到網(wǎng)上辦公軟件中，真正做到行政行為規(guī)范化、工作程序標(biāo)準(zhǔn)化、辦公業(yè)務(wù)信息化。同時要嵌入質(zhì)量認(rèn)證體系和績效評估體系等監(jiān)督考核程序，在政府內(nèi)網(wǎng)上對公務(wù)員的工作績效實(shí)行監(jiān)督、考核和管理。這是政務(wù)信息化建設(shè)最基礎(chǔ)的工作。第二，加速全國政府專網(wǎng)建設(shè)。第三，切實(shí)建好政府外網(wǎng)。一是要制訂政府信息公開的標(biāo)準(zhǔn)，將政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、辦事程序、辦事指南、法律法規(guī)等一些可以而且應(yīng)該公開的信息在政府網(wǎng)站上，以便民利民；二要與公眾溝通，提供交互式服務(wù)，比如設(shè)立市長信箱、市民留言板，接受網(wǎng)上信訪等；三要創(chuàng)造條件實(shí)行網(wǎng)上辦公，提供在線服務(wù)。

其次，積極開展網(wǎng)上辦公的探索。積極開展在政府專網(wǎng)或互聯(lián)網(wǎng)上的網(wǎng)上辦公，公開辦事的程序、依據(jù)、時限等，然后直接在網(wǎng)上辦事。也可以是互聯(lián)網(wǎng)受理，政府專網(wǎng)（內(nèi)網(wǎng)）辦理，再在互聯(lián)網(wǎng)上公布辦事結(jié)果。逐步開展網(wǎng)上申報、審批、注冊、年檢、采購、配額、招標(biāo)、納稅、招商、投訴、舉報等服務(wù)。再次，整合資源，信息共享。通過條塊整合，將國務(wù)院各部門本系統(tǒng)內(nèi)的縱向?qū)I(yè)網(wǎng)絡(luò)與各級政府的橫向網(wǎng)絡(luò)整合到全國政府專網(wǎng)上，以發(fā)揮更結(jié)束語

中國政府的改革和發(fā)展，因其獨(dú)特的歷史原因和復(fù)雜的國際國內(nèi)原因而尤其顯現(xiàn)出復(fù)雜性、艱巨性和長期性。新中國成立以來所進(jìn)行的以機(jī)構(gòu)改革為核心的七次改革和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)、正在進(jìn)行改革開放的中國現(xiàn)實(shí)國情以及全球化和信息化所帶來的新變化、新挑戰(zhàn)和新機(jī)遇，使得中國從事政府改革實(shí)踐的政治家們和從事政府改革理論研究的學(xué)者們都在不停地深思：我國政府的改革為何會出現(xiàn)反復(fù)？究竟怎樣做才能真正推進(jìn)政府的改革和發(fā)展？最終，大家達(dá)成了這么一種共識：政府創(chuàng)新要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤幔哉畡?chuàng)新來推動政府職能的轉(zhuǎn)變；政府職能轉(zhuǎn)變要以政府創(chuàng)新作保障，以政府職能轉(zhuǎn)變來帶動政府創(chuàng)新。兩者的關(guān)系是互為因果、相互促進(jìn)的。

加入WTO后的今天，如何通過政府創(chuàng)新促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變？

一是要切實(shí)做到政企分開，改變政府直接參與企業(yè)決策、經(jīng)營的行為，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展。

二是要加快改變封閉了市場、束縛了企業(yè)發(fā)展的行政審批制，實(shí)行備案登記制。

三是建立良好的市場秩序。政府要努力塑造合格的市場主體，加快培育要素市場，積極發(fā)展市場中介組織；完善監(jiān)管市場的各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系，提高政府對市場的監(jiān)管能力，加大政府對市場行為的監(jiān)管力度，大力整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序；加強(qiáng)對市場經(jīng)濟(jì)信息的收集、整理和分析，提高對市場經(jīng)濟(jì)預(yù)測的精確度；理順我國市場經(jīng)濟(jì)各種利益主體的關(guān)系，建立統(tǒng)一開放、公平競爭、規(guī)范有序的中國市場體系。

四是健全政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策體系，特別是要建立健全財(cái)政、金融政策體系和社會保障體系，完善各種經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)，建立多渠道、多層次的社會利益協(xié)調(diào)機(jī)制。建立宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策體系就是從宏觀經(jīng)濟(jì)政策體制上促使政府轉(zhuǎn)換職能。

五是加強(qiáng)政府對涉外經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和管理，建立風(fēng)險防范機(jī)制，確保我國在對外開放過程中的經(jīng)濟(jì)安全。要進(jìn)一步建立健全我國涉外經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系，強(qiáng)化涉外法規(guī)的執(zhí)行，并加大對涉外經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)管力度，加強(qiáng)對涉外經(jīng)濟(jì)活動的引導(dǎo)，使其符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和目標(biāo)；同時要建立我國經(jīng)濟(jì)安全指標(biāo)體系，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險的預(yù)警能力，提高風(fēng)險防范機(jī)制的運(yùn)作效率，確保對外開放過程中我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的安全。

六是全面清理現(xiàn)行的法律、法規(guī)和政策，以增強(qiáng)法律、法規(guī)和政策的統(tǒng)一性；要適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，建立應(yīng)WTO其他成員提出咨詢要求而對法律進(jìn)行解釋的規(guī)則、程序和機(jī)構(gòu)，保持政府行為及經(jīng)濟(jì)政策具有較高的透明度、可預(yù)見性和穩(wěn)定性；加強(qiáng)對政府行為的行政立法，規(guī)范行政權(quán)力，依法行政，從根本上避免政策行為的主觀性和隨意性；強(qiáng)化政府職能部門的執(zhí)法力度，加強(qiáng)社會公眾對政府行為的監(jiān)督，確保政策的統(tǒng)一實(shí)施；加強(qiáng)政府對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理人才的培養(yǎng)，提高公務(wù)員的整體素質(zhì)，提高政府決策的科學(xué)性、民主性和行政效率，全面提高政府的管理能力。

參考書目與文獻(xiàn)

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