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(內容摘要：社會主義市場經濟體制之下，政府的主要職能是宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務。那么，在中國，政府的社會管理職能究竟包括哪些內容？政府應該遵循怎樣的理念和以怎樣的制度設計、管理體制和組織方式去履行這些職能？這些問題，既是公共管理科學的基本問題，也是政府更好地履行自身職能之前必須解決的問題，更是中國政府在全面建設小康社會的過程中面臨的比較緊迫的問題之一。)

社會主義市場經濟體制之下，政府的主要職能是宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務。那么，在中國，政府的社會管理職能究竟包括哪些內容？政府應該遵循怎樣的理念和以怎樣的制度設計、管理體制和組織方式去履行這些職能？這些問題，既是公共管理科學的基本問題，也是政府更好地履行自身職能之前必須解決的問題，更是中國政府在全面建設小康社會的過程中面臨的比較緊迫的問題之一。一、中國政府社會管理的范圍

要弄清中國政府社會管理的范圍，必先弄清需要中國政府管理的“社會”的外部界限和內部結構。

一般來說，學術界對“社會”的理解大致上有廣義與狹義之別。廣義的“社會”，涵蓋了一切與人相關的范疇。在那里，除了人及人與人之間的所有關系，在對生物學特征的人進行思考的時候，連同自然界也成了“社會”的環境之一，“自然”也因此成為“社會”的一個部分。狹義的“社會”，是相對于政治、經濟、軍事、文化而言的，準確地說，就是政府和市場以外的社會。本文討論的政府社會管理的“社會”應該更接近于后者。

那么，究竟怎樣界定“社會”的外部界限和內部結構呢？從邏輯的角度看，對“社會”的界定可以有兩個來源：一是源自中國歷史、事實存在的“社會”傳統，二是源自西方的、對中國的歷史和現實來講比較虛擬的國家－社會分析框架之下的“社會”。

首先看中國傳統的“社會”的外部界限和內部結構。

陳寶良從語源學角度對漢語中“社”、“會”和“社會”釋義及其源流的考察頗能揭示“社會”一詞的傳統內涵。他認為，“社”的含義就其源流來說不外乎指土地之神、鄉村基層組織、民間在社日舉行的各種迎神賽會、志趣相投者結合的團體和行業性團體；“會”初為人聚集之地，后也指物的相聚，綜合而言可指“人與物的聚合”，與“社”自可相通；“社會”是“社”與“會”的并稱，語義與“社”、“會”相同。從“社”、“會”和“社會”的演變歷史來看，“社”最初“作為一種社神崇拜與地域性的祭祀組織，自先秦出現以來，秦漢兩朝，猶有遺存”，但這種意義上的“社”到東晉南北朝時期演化成了“邑”、“邑義”、“邑會”、“義會”等一類帶有結義性質、以造像為主要活動內容的佛社。隋唐五代以至宋初私社盛行，在主要從事佛教活動的結社之外，出現了越來越多的主要從事經濟和生活的互助活動的結社，而且后者大多保持著春秋二社的祭灶風俗。入宋以后，“以志趣相投而結會的現象更趨普遍，并有取代民間春秋二社、佛教結社之勢”。到了明代，志趣相投者的結社成為各式各樣的“社”、“會”、“社會”的主流，傳統會社活動達到了歷史的頂峰。清代時期，會社活動大受壓制，只是到清末資產階級維新變法運動開始，才出現了一個蓬勃發展的階段，但與此同時，舊式的會社也很快發生質變，為各種新式社團所取代。中國傳統觀念的“社會”與西方現代意義上的“社會”的嫁接是由日本人完成的。1875年，日本的福源地一郎首次把漢語的“社會”用作英文society的譯語，使這兩個原本有較大區別的詞語互相混同、重疊起來R。在中國學術界，既保持了中國傳統“社會”的內涵又努力尋求涵蓋英語society一詞含義的“社會”概念，大概要算上世紀80年代以后興起的“社會史”研究了。盡管迄今為止，學術界關于社會史的定義眾說紛紜，社會史的研究日益呈現出走向宏觀和抽象的趨勢，但它的基礎性研究對象卻已經形成了一個經驗性的范圍，這就是：以衣、食、住、行為主的社會生活，以不同身份、職業、年齡、性別為區分的社會群體，以婚姻家庭、家族、宗族、宗教和各種結社為主要內容的社會組織，以及各種社會風俗和社會文化R。

綜上所述，中國傳統的“社會”主要由四個部分構成：一是以祭祀類、宗教類、民間互助類、志趣類和行業類會社為主的民間組織，二是以春秋社日迎神賽會為代表的各種民間組織開展的習俗化活動，三是這些民間組織在自身組織過程和開展社會活動中遵守和倡導的社會風俗和社會文化，四是縣以下以家族、宗族活動為主要形式的、完全由鄉紳控制和支配的基層社會。

其次，再從國家－社會的分析框架來看“社會”的外部界限和內部結構。

在西方，盡管不同的社會理論關注的社會領域和社會生活的環節不同，有的關注權力，有的關注結構、功能，有的關注日常生活，但一般的研究對象都是廣義的社會。相比之下，只有國家－社會框架才對狹義社會的內涵進行了比較深入的探討。何增科在綜合分析了西方學者的各種觀點以后，認為就他們的共識來看，與國家對應的社會即公民社會的結構性要素及其特征主要有四個：一是以市場機制和私人產權為基礎的、私人自主從事商品生產和交換的經濟活動領域，即私人領域；二是團體成員基于共同利益或信仰而自愿結成的非政府、非營利的社團組織，即志愿性社團；三是哈貝馬斯的“公共領域”；四是社會運動。與這些結構性要素互為表里、相互支持的基本的社會價值和原則有五個：一是作為公民社會理論基石的個人主義，二是要求個人生活多樣化、社團組織多樣性、思想多元化的多元主義，三是作為公眾在公共領域進行討論和政治參與前提的政務活動的公開化和公共領域的開放性，四是強調公民參與社會政治生活和制約國家權力的參與性，五是以劃定國家行動的界限、反對國家隨意干預公民社會內部事務、保證公民社會成為真正自主領域的法治原則。而公民社會最重要的特征是相對于國家的獨立性和自主性R。

何增科的分析大致說來是比較全面的，但有一點需要補充，就是他對德國社會學家尤根·哈貝馬斯的“公共領域”思想的簡單化處理不免有遺珠之憾。哈貝馬斯從語源學角度分析了“公共領域”一詞在以德國為代表的西方歷史上的結構性變化。他認為，“所謂‘公共領域’，我們首先是指我們社會生活當中的一個領域，其間能夠形成公眾輿論一類的事物”。在中世紀時期，這樣的公共領域是不存在的，最多只有一些由宮廷禮儀和音樂廳、博物館活動構成的表現式的公共性；早期資本主義時期，隨著重商主義的流行，商品和新聞的交流以其革命性的力量催生了與私人領域相對應的公共領域的產生；到18世紀，資產階級公共領域完全形成，但在結構上是由政治領域中的公共領域、以俱樂部和報刊為代表的文學界公共領域和在經濟上和文化上作為公民社會生命中心的“市鎮”構成的；18世紀末，資產階級公共領域逐步演變成以結社為主要形式的公共空間，在這里，等級的炫耀讓位于地位的平等，過去由教會和國家權威壟斷的話題可以自由談論，任何人都可以通過市場參與結社的活動和成果R。顯然，在哈貝馬斯的眼里，結社、公眾輿論和具有經濟和文化意義的“市鎮”是公民社會內部結構的關鍵詞，而公民社會是與市場經濟、資本主義和資產階級的興起相伴而生的。

不可忽視的是，近十幾年來，也有不少中外學者從與國家或國家和經濟相對立的角度談論“社會”的內涵，并按照國家－社會的分析邏輯從中國的歷史和現實中努力尋找“公民社會”的影子。在中國是否存在過公民社會以及中國公民社會的內部結構是什么，美國的蕭邦齊（R.KeithSchoppa）、羅威廉（WilliamT.Rowe）、魏斐德（FredericWakeman，Jr.）、黃宗智等人和中國學者朱英等，都曾作過比較深入的研究。但是，無論這些研究的結論如何，正如魏斐德指出的那樣：“我發現了將哈貝馬斯的概念應用于中國之嘗試的不恰當性，因為盡管自1900年以來公共空間一直在不斷擴大，但這仍不足以使人們毫不躊躇地肯定對抗國家的公民權力。相反，國家的強制權力也在持續地擴大，而絕大多數中國公民看來主要是按照義務和依附而不是權利和責任來理解社會存在的”R。因此，從對中國公民社會的研究中粹取關于“社會”的內涵，基本上是徒勞無益的。

盡管如此，關于在中國建構公民社會的學術討論還是相當熱烈。在這一類討論中，也提出了幾種內涵不同的“社會”定義。其中，比較有代表性的觀點有：鄧正來認為，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性原則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動、社會活動的私域，以及進行議政參政活動的非官方公域。它的具體內涵是：中國市民社會是由獨立自主的個人、群體、社團和利益集團構成的，其間不包括履行政府職能、具有‘國家政治人’身份的公職人員、執政黨組織、軍人和警察，也不包括自給自足、完全依附于土地的純粹農民。在中國市民社會中，企業家階層與知識分子是中堅力量。”唐士其則認為，在國家與社會的分析框架之下，“社會是指在一個特定的民族國家范圍內除國家機構與制度（組織和安排）之外的個人、他們之間的群體以及這些構成體之間的聯系的總和，但作為社會成員的個人與作為國家成員的個人的身份并不相互排斥”}。總之，國家－社會框架下的“社會”主要由五個部分構成，即個人、志愿性社團、公共輿論、“市鎮”和社會運動。由此構成的“社會”是一個獨立、自主的實體，一種社會價值，一系列社會自組織。私人財產權是這個實體的基礎，市場經濟是它的必要條件，它透過實施公共倫理標準和行為準則并著力影響政治家和行政人員，發揮限制國家的作用。

在結束對國家－社會框架下“社會”成果的提取之前，還有一個問題需要說明，這就是：對認識中國歷史不盡適合的國家－社會分析框架，怎么就可以用來分析中國政府社會管理的應然理念和制度設計呢？問題的核心實質上是，究竟怎樣看待公民社會理論的西方背景和它所攜帶的西方民主觀念？對此，本文的解釋是：首先，中國對市場經濟體制的選擇和對私人權利日益尊重的改革取向，使中國正在逐步具備形成國家－社會框架下的公民社會的基本條件和必要基礎。其次，公民社會理論所攜帶的西方式民主觀念固然可能造成政治侵略和文化侵略，但也同時是人類在追求民主的征程中所取得的珍貴的精神財富，至少從西方式民主進步的成果中吸取發展中國民主的養料是完全必要的。第三，探討如何更好地發揮政府的社會管理職能的問題，更多的是一個技術層面的問題，將對“社會”問題有著深刻見解的公民社會理論的相關成果棄置不顧而大談社會管理問題是不可想像的，更何況在堅持中國自身政治制度的前提之下吸收西方的民主觀念，并充分照顧中國傳統的“社會”理念，足以消解西方民主觀的侵略本性。

綜合以上對中國傳統和國家－社會框架下的“社會”內容的分析，本文認為，中國政府社會管理的范圍應當包括：個人、社會組織、社會輿論、社會運動。（一）個人

個人是社會的基礎，但同時，個人又存在著自然人和社會人兩個方面。

與人的自然狀態相關的領域包括人的出生、生存、死亡、人口的自然結構和人類生存環境，所涉及的社會管理工作主要包括生育干預、出生登記、醫療衛生、體育健身、社會保障、死亡登記和環境保護工作，目的是延長人的健康壽命，保障合理的人口規模、性別結構、年齡結構和體質結構，維護自然人及自然環境的可持續性。

與人的社會狀態相關的領域包括個人的社會身份、社會適應、全面發展和人口的社會結構，所涉及的社會管理工作主要是：（1）民事登記工作，即以明確人的基本社會身份為目的的登記工作，包括出生登記、死亡登記、婚姻登記、戶籍登記、收養登記、人口遷移登記等。民事登記是最基本的社會管理制度，是其他社會制度的基礎和依據。（2）社會適應工作，即以解決社會適應問題為宗旨的所有工作，包括幫助因為各種社會原因造成的不能完全適應所在社會角色、社會環境的那些人，如青少年工作、婦女工作、老齡工作、移民工作、退役軍人工作和面向病人、失業人員等“問題”人群的社會工作等。（3）人的發展的工作，即文化、教育、科技工作，包括各種形式旨在影響人的觀念和行為、提高人的素質的文化工作，對各種年齡段人口的教育工作和從整體上提升人類文化水平的科學技術工作。（4）社會治安工作，即各種旨在滿足人的社會安全需要的工作，目的是為人及人口的正常繁衍和發展創造適宜的社會環境，以保持合理的人口社會結構，維護良好的社會秩序，包括控制人口的民族結構、城鄉結構、貧富結構、區域結構的工作和打擊各種破壞社會治安的犯罪活動等。

當然，許多情況下，人的自然需求與社會需求是難以截然分開的，不少行政工作從目的上講既有滿足人的自然需求的功能，也有滿足人的社會需求的功能。比如人口的出生和死亡登記，既是對自然人的登記，也是對人的社會屬性的確認；社會保障工作，首先滿足人的生理需要，同時具有強烈的社會意義；文化、教育、科技工作，既是社會管理的內容，也是經濟發展的內容，等等。

（二）社會組織

社會組織是社會管理的主要對象。學術界關于這類社會組織的名稱五花八門，而且衍生出了日益增多的新概念、新名詞，比如非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、第三部門（ThirdSector）等等。但是，從世界范圍來看，一般情況下，認定這類組織的標準主要有四個，即成員自愿參加、內部實行自治、公共目標為主要目的、不搞利潤分配；在服務內容上，社會服務、教育研究、醫療保健和文化娛樂等四項占80％以上，另外還有權益維護、宗教生活等等；在組織形式上，主要是有成員資格要求的社團、社會服務機構、地方社區團體、基金會、俱樂部、自助團體等等；在組織數量上，世界上最高的瑞典達到了每10萬人有2300個社團的密度，絕大多數瑞典人都參加了一個或一個以上的社團；在資金來源上，據對德國、日本、美國、匈牙利、瑞典、英國、法國、意大利等8個發達國家的統計，非政府非營利組織49％的資金來源于收費服務，41％來源于政府資助，10％來源于社會捐贈R。

從政府行政工作的角度看，對社會組織的管理，主要是通過登記、監督、查處、保護、支持等手段來保障這些組織在自愿、自治的基礎上發揮作用。（1）登記：視國情不同各國不盡相同，多數國家對成立登記的要求非常寬松，我國的相關要求則比較嚴格。目前我國的情況基本上有五種：一是民政部門登記的社會團體、民辦事業單位、基金會，二是政府編制部門登記的自收自支和差額補貼的國家事業單位，三是大量未經登記的活躍在基層的地方性、社區性服務組織，四是政府編制部門登記的完全視同全額撥款的國家事業單位進行管理的少數社會團體如中國文聯、中國對外友好協會、中國法學會、中國經貿協會等，五是政府全額資助的不需要登記的特殊社會團體如工青婦組織。（2）監督：多數發達國家對社會組織的監督做到了日常化、規范化，而且非常嚴格，我國則主要依靠的是年度檢查制度。（3）查處：主要是對非法結社和合法組織在活動中違反國家法律法規、違反或超越本組織章程進行活動的組織進行取締、處罰，直至撤銷登記，構成犯罪的則依法追究法律責任。（4）保護：主要是以維護其獨立性和自治性為目的，從憲法、法律、法規、規章、政策等各個層面保障它們自主開展活動。（5）支持：主要是為它們發表意見提供經常性、規范性的渠道和途徑，為它們開展活動提供必要的政策支持和資金資助。

需要特別指出的是，我國的群眾自治組織即城市社區居委會和農村村委會，在性質上也應當屬于非政府非營利性社會組織，也是社會管理的主體對象之一。這一點，是與我國的歷史傳統分不開的。當前，我國政府在城市社區居委會和農村村委會管理方面的職能，主要是：（1）以保證基層群眾的自治為根本，引導、指導和推進城市居委會和農村村委會開展以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心的群眾自治。（2）監督、糾正群眾自治過程中的違法、違規行為。（3）通過稅收優惠等政策支持、保障群眾自治。但與此同時，目前雖然民政部門代表政府行使著指導城市居委會和農村村委會產生、換屆、罷免和正常運行的職能，很多地方也以發給村委會、居委會成員證書的方式表示了政府的認可，但政府中卻沒有專門的法人登記機關對居委會和村委會組織進行法律意義上的登記認定，居委會和村委會還不具備應有的法人資格。

社會組織的發育與經濟發展水平成正相關關系，無論從中國的國情來看，還是從日趨興盛的、全球性的“社團革命”趨勢來看，中國社會組織的發展還有相當大的空間，要成為政府社會管理的主體也還需要一段時間。

（三）社會輿論

社會輿論是社會生活的意識系統和觀念形態，因而是政府社會管理工作的重要內容。社會輿論以公共場所為載體。在技術、經濟不夠發達的時期，公共場所主要指人們大規模聚集的廣場、會議廳以及其他民間性集會、演說的場所等實體場所；在技術、經濟相對發達的時期，公共場所主要指為人們互相交流思想提供平臺的各種媒體如報刊、廣播、電視，特別是在當今社會日益擴張的互聯網等構成的虛擬場所，實體場所已經日漸退居次要地位。隨著社會空間的日益擴大、政治民主化程度的不斷提高，公共場所尤其是虛擬公共場所的管理將越來越重要。

從本質上講，政府對社會輿論是無法“管理”的，最多只能是及時、準確地掌握社會輿論的狀況，并在力所能及的范圍內加以引導而已。特別是在經濟社會發展日益多元化、技術發展日新月異和信息爆炸的情況下，政府能夠對社會輿論的主流方向施加影響已屬不易，要想全面把握各種社會輿論的動態和走向實際上是根本不可能的。與此相適應，政府對社會輿論的監管也必須從過去習慣了的預防制為主不得不走向追懲制為主，或者說對有形媒體如報刊、雜志、書籍繼續實行預防制，而對無形媒體如互聯網、廣播、電視、短信息等則必須也只能實行追懲制。歸納起來，政府對社會輿論的管理主要采取三種方式：一是通過傳統的登記注冊、資格要求、出版前批準、交納保證金和嚴厲的事前呈查進行預防式管理；二是通過立法明確禁止事項，然后進行事后過失懲罰即追懲的方式進行管理，只要不違反相關法律法規政府便不予干涉；三是政府通過規定媒體社會責任、政策鼓勵和直接舉辦政府媒體、建立社會輿情調查體系等對社會輿論進行思想、路線和輿論導向上的引導。

當然，社會輿論是社會空間的靈魂，社會輿論主張什么、反對什么，既是公民社會思想和愿望的表達，也是衡量社會與政府之間關系狀態的主要標尺。因此，政府究竟如何“管理”社會輿論，既是自身的一個難題，也是社會的一個敏感話題。

（四）社會運動

社會運動是一種集體性的社會行為，在政府的社會管理工作中占據著十分重要的位置。從社會運動的發動和組織看，有的是對現實不滿的社會群體，有的是合法的社會組織，有不少是在運動過程中逐步形成了自己的組織，也有的就是各級政府本身。從斗爭的對象看，有的是為了自己的利益，有的是為了自身的權利，有的是為了某種理想和追求，也有的是為了克服某種天災或者人禍。從斗爭的手段看，有的是非法的如秘密串聯、集會煽動、大規模暴動，有的則完全是合法的或者從一開始就把斗爭的方式限定在政府允許的范圍以內。從激烈的程度看，有最為激烈的革命運動，有波瀾壯闊的與自然的斗爭，有相對溫和的改良運動，也有僅限于輿論鼓噪而沒有其他行動或者只是消極對抗的保守運動。從發生的頻率上看，社會運動已經成為現代社會的一種常態，隨時隨地總是有大大小小、各式各樣的社會運動在發生、在進行。比如中國歷史上的辛亥革命、新民主主義革命、“”、近20多年的改革運動，當今西方的工人罷工、女權運動、環境保護運動、反墮胎運動，近幾年由我國政府發動的與天災人禍進行斗爭的1998年抗洪救災、2003年的抗擊非典型肺炎疫情，等等。但是，無論何種社會運動，一般都具備三個基本特征：一是參與人數眾多，或者一定區域內多數同一群體的人員，或者一定區域內不少基層群眾被發動起來共同參與；二是已經影響了正常的社會秩序，迫使政府和社會不得不分出專門或主要的精力來對付和處理它；三是有相對明確的奮斗目標，但也不乏為了持續斗爭而把最終目標進行分解、由于被利用而中途改變目標和初始目標不很明確但隨著運動的進行目標更加明確的情況。

對社會運動進行管理是對政府行政能力的集中考驗，也是各國各級政府必須面對的課題。一般來說，政府對社會運動的態度無非三種，即制止、引導和利用。（1）對需要制止的社會運動，政府進行行政管理的目標是一是預防，二是制止，使其影響減小到最低限度。要通過社會輿論的分析及時發現苗頭性、傾向性的思想、思潮，并加以關注；要通過信息預警系統及時了解、掌握各種社會異常現象；要通過運用各種手段、動員各種資源迅速解決相關問題，使這類可能發生的社會運動不再發生；要通過適當的方式及時、果斷地處置已經發生的情況，盡可能縮短這類社會運動的持續時間，降低它們的社會影響。（2）對需要引導的社會運動，政府進行行政管理的目標主要是控制其進展的速度和發展的程度，使之限定在不影響社會秩序的范圍以內。這類運動的斗爭目標，在當時的政府看來，是合理甚至與政府的中期或遠期目標完全一致的，所以用適當的方式跟蹤了解其各種動態，隨時引導、糾正其偏激的言論、活動和行為，就可以達到為政府所用的目的。（3）為了達到通過常規方式難以達到的目的，政府有時候也利用社會運動這種行為方式對付一些特殊的情況。比如，當流域性、大范圍的水災發生時，政府就會把救災工作作為壓倒一切的頭等大事來對待，并為之動員社會各個層面參加進來；當疾病疫情在一個大范圍內迅速流行的時候，政府就要打破正常的工作秩序，以社會運動的方式制止疫病的傳播；當腐敗在難以控制、大肆蔓延的時候，政府也需要以社會運動的方式發動幾乎全社會的參與來消除腐敗蔓延的根源。

社會運動是各種社會矛盾、社會問題、社會利益的集中的，有時甚至是爆發式的反映，因此從政府社會管理的角度高度重視社會運動并對其進行合理的引導、利用和制止，也反映了政府進行社會管理的綜合能力。努力增強政府對社會運動的處置、管理能力，是當今時代各國政府都必須認真面對的一個重大課題。

二、中國政府社會管理的基本理念

確定中國政府應當秉持的社會管理理念，必須首先搞清當前國際上對需要政府管理的“社會”的基本定位，并充分考慮中國國情。

當前國際上對需要政府管理的“社會”的基本定位的界定，主要取決于其對國家與社會關系模式的理解。在這方面，最原始的看法立足于三個基本的理論，即洛克學派、孟德斯鳩學派和黑格爾學派關于國家與社會關系的模式。其中，洛克學派的主要觀點是：“社會先于政府而存在”，即“社會首先源自于嚴格把個人從自然狀態解救出來的契約，然后整個新形成的社會接著才建立了政府。政府盡管可被視為至高無上，但它與社會之間實際上是一種信托關系。如果它違背了自己的信用，社會就可以回復其行動的自由”。孟德斯鳩學派的主要觀點是：“一個自由社會總是和一定的政治構成相符合的”，“社會是中央權力與一系列根深蒂固的權利間的均衡狀態”。黑格爾學派的主要觀點是：國家高于社會，公民社會處于自然社會（家庭）與政治社會（國家）的中間地帶，由市場經濟、自愿組織、警察和司法機構三個部分組成。黑格爾學派的觀點實際上隱含著國家權利可以無所不及和社會可以被用作極權統治工具的觀點。20世紀法西斯極權主義的理論依據就是黑格爾的這種主張。R

在上述三個學派的基礎上，約翰·基恩綜合了理論界的不同觀點，認為對國家與社會關系的不同認識產生了五種不同類型的國家權力型態：一是托馬斯·霍布斯的安全國家型態，主張國家至上，“一切有助于增進國家統治能力的都是善良正義的，一切助長臣民對國家的權力提出質疑和抗拒能力的都是邪惡不義的”，但同時承認在市民社會中存在“私域”，臣民個人在私人交易和結社團體中可以盡可能地自己作主。二是洛克的立憲國家型態，主張社會至上，反對主權者可以自由任命其繼承者并掌握絕對統治權的主張，認為在市民社會，任何個人不得超越于法律的統治。三是托馬斯·潘恩的最小限度國家型態，認為社會是一種絕對的善良，國家是必要的邪惡，“一個越多管理自己的事務從而越少需要由政府來處理的社會，就是越完美的自由社會”。四是黑格爾的普遍國家型態，主張國家與社會相互對立，但國家的權力可以無所不及。五是阿列克西·德·托克維爾的民主國家型態，主張國家與社會相互制約，認為“一個多元的且獨立于國家之外的自組織的市民社會是民主的一個不可或缺的條件”，沒有社會制約的國家權力是對專制主義的放縱，是危險的。R

中國學者按照中國文化的思維邏輯對有關國家與社會的關系模式進行了更容易理解的概括，認為主要有五種：一是公民社會制衡國家，即國家有不斷擴張并危及社會的傾向，只有通過獨立的公民社會的民主實踐，才能有效地控制國家權利的無限擴張。二是公民社會對抗國家，即公民社會與國家是此消彼長的關系，主張把國家限制在最小限度，并盡可能地擴大公民社會的自主活動空間。三是公民社會與國家共生共強，即只有國家與社會各自相對于對方的自主性得到充分保證并彼此處于勢均力敵的狀態，雙方各自的功能才能得到最好的發揮。四是公民社會參與國家，即公民社會中的各個利益團體均可以平等地參與國家的政治事務，或者國家對認可某些大的社團組織擁有職業或行業代表權，并為它們提供了制度化的參與政治的渠道。五是公民社會與國家合作互補，即認為國家與社會并不對立，兩者之間也不存在內在沖突，只有在公民社會、國家和商業流域之間建立相互支持、高度合作的關系，世界范圍內的民主和經濟增長才有望實現R。更有學者根據國家與社會關系的理論總是在國家和社會的強弱關系上糾纏不休的特點，比較直接地提出了強國家－強社會、強國家－弱社會、弱國家－弱社會、弱國家－強社會的四種關系組合。

在國內外理論界這些認識的基礎上，中國學者也提出了中國應當采取的國家與社會的關系模式。目前比較流行的主要有三個：一是鄧正來的“良性互動說”。他認為：“作為中國現代化進程的一種戰略性思考，這一理論的根本目標在于：從自上而下的角度，致力于營建健康的中國市民社會。透過中國市民社會的建構，逐漸確立國家與市民社會的二元結構，并在此基礎上形成一種良性的互動關系，唯其如此，才能避免歷史上多次出現的兩極擺動，推動中國的經濟體制和政治體制改革，最終實現中國的現代化”。而建構中國公民社會的具體策略是“兩個階段發展論”，即“第一階段為形成階段，其間由國家和市民社會共舉：國家在從上至下策動進一步改革的同時，加速變更政府職能，主動地、逐漸地撤出不應干涉的社會經濟領域；社會成員則充分利用改革的有利條件和契機，有意識地、理性地由上至下推動市民社會的營建。這一階段的活動主要集中和反映在經濟領域。第二階段為成熟階段，其間社會成員在繼續發展和完善自身的同時，逐漸進入‘公域’，參與和影響國家的決策，并與國家形成良性的互動關系”R。二是唐士其的“強國家－強社會說”。他認為：“中國應該探索的是一種‘強國家－強社會’的國家與社會協同發展的新型的國家與社會的關系模式”。他還解釋說，這一模式將具有以下幾個方面的特征：首先，“社會具有相對的獨立性，各種非國家的社會組織在法律許可的范圍內享有較為廣泛的活動空間，國家行政聯系之外的各種社會聯系形式在社會生活的協調過程發揮較大的作用”。其次，“國家作為社會總體利益的代表者在尊重社會及其各種組織法律上的獨立性的前提下積極介入社會生活過程，對后者的活動進行多種形式的協調和引導，或者為它們創造適宜的活動環境和條件”。第三，“要求建立國家與社會，尤其是各種社會組織之間的一種協同合作、互相監督的良性互動機制”。三是黃宗智的“第三領域說”。他認為，在國家與社會之間有一個第三領域，第三領域在清代、民國和當代中國的不同時期有不同的內容，在當代主要是指村委會、居委會和城市工作單位的行政領導。他說，“在一個為黨－國家長期和徹底統治過的社會里，指望如公共領域與市民社會模式所勾畫的那種真正獨立于國家的社會組織會在一夜之間就興旺發達，是脫離實際的，除非國家體制自身從內部突然解體。或許未來政治變革的希望應當是在第三領域，而不是在仍被嚴厲限制著的私人領域。”③在這三種主張中，其中又以“強國家－強社會”的主張服膺者居多。

本文認為，以上三種說法雖然各有理由但總的說來都有比較嚴重的缺陷。簡單來說，就是“良性互動說”失之樂觀，“強國家－強社會說”失之天真，“第三領域說”又失之悲觀。“良性互動說”受到西方治理理論的片面影響，高估了國家的“品德”，更高估了社會的“能力”，多少有些食洋不化。“強國家－強社會說”忽視了國家與社會之間此消彼張的關系，殊不知在“強國家”的中國，也許會培育出一個大而弱的社會，但根本不可能有“強社會”的生存空間。而且，無論“良性互動說”還是“強國家－強社會說”，都忽視了中國是一個有著幾千年集權統治傳統的國家這一重要因素，忽視了中國是由中國共產黨作為執政黨的這一具體國情。“第三領域說”又折服于中國的專制傳統之下，以為在中國這樣一個與西方完全不同的特殊國家中，根本不可能產生真正意義上的公民社會，根本不可能有可以與國家相對等的社會空間的出現。當然，三個觀點也有共同之處，這就是都強調了培育公民社會的必要性，只是最終目標不盡相同，一個是要求能夠與國家良性互動，一個是與國家同樣強大，一個則只在狹小的社會領域中有所壯大。顯然，癥結集中在兩個重要問題上：一是如何看待中國國家的張力；二是中國的公民社會實際上能夠成長到什么樣的程度。

關于中國國家的張力，從促使國家權力擴張的因素來看，中國兩千多年的中央集權傳統、根深蒂固地期求國家強大的民族文化和民族心理、土地廣博和多民族對國家凝聚力的強烈需求、維持中國共產黨執政地位的內在動力等，都要求有一個強大的國家政權；但從限制國家權力擴張的因素來看，追求民主的人性驅動、世界范圍的民主潮流、市場經濟發展對動員社會力量的無限渴望、公民意識的不斷覺醒、社會自治能力的快速提高等等，都在強有力地抵制著國家對公民和社會的干預。兩相比較，雖然社會空間的擴展和國家權力的收縮是一個必然的、不依任何人意志為轉移的發展方向，但是這樣的較量無疑將是一個長期的過程，而且無論是社會空間的擴展還是國家權力的收縮都是有底線而非無限度的。國家權力的底線是保持國家的統一和領土的完整，保持中國共產黨的執政地位；社會擴張的底線則是社會自身能夠有效控制社會的內部沖突，社會能夠通過制度化的政治參與渠道有效地表達自己的意志，有效地影響國家的決策。這樣，在中國，國家的最低訴求就是：只要能夠保持國家維護統一和領土完整的能力、保持國家有效控制社會內部沖突的能力，保持中國共產黨的執政地位，社會就可以盡情地擴展。

關于中國公民社會實際上可能達到的狀態，是一個相當復雜的問題。這里至少有三個層次的問題需要逐一回答：一是中國能不能形成真正的公民社會？二是什么叫做已經形成了公民社會？三是在中國，需要多少時間、在什么程度上形成怎樣的公民社會？

對于第一個問題的答案應當是十分肯定的，理由是公民社會產生的基本前提在早期是市場經濟體制和財產的私有制。早在1992年，中國共產黨就已經明確宣布了建立社會主義市場經濟體制的決定，而且目前這一體制已經處于日益完善的階段，完全可以斷言，未來中國堅持市場經濟的取向將是不可逆轉的。至于財產的私有化問題，盡管中國沒有把私有制確定為唯一的基本經濟制度，但“個體、私營等各種形式的非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分”，私有財產是完全受到法律保護的。所以，公民社會在中國的形成已經具備了最基本的前提條件。同時，關于公民社會的條件問題，也應當看到今天的西方社會與18世紀的西方已經有了諸多變化，比如在財產所有制問題上，除了私有制的基礎地位沒有變化以外，國有經濟的發展就是一個令人矚目的重要變化。當然，我們也不否認，現階段在中國形成的公民社會，與西方社會的公民社會是不盡相同的。

對于第二個問題，無論在學術界還是實踐當中，標準原本就不一致。美國學者查爾斯·泰勒認為，人們對公民社會的理解大致有三種：一是就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權力支配的自由社團，就認為公民社會已經存在了。二是就較為嚴格的含義來說，只有當整個社會能夠通過那些不受國家支配的社團來建構自身并協調其行為時，公民社會才存在。三是作為對第二種含義的替代或補充，當這些社團能夠相當有效地決定或影響國家政策之方向時，便可稱之為公民社會。R就中國而言，按照最低限度的標準，應該是毫無問題的，但按照第二和第三種理解，就需要區別對待，比如在占民間組織總數80%以上的經濟發展、社會服務、教育研究、醫療保健和文化娛樂等領域，無論在理論上還是實際上，社會組織建構自身、協調行為甚至有效地決定或影響國家政策的方向，不僅有完全的自由，而且是國家鼓勵和期待的。所以，中國的公民社會，至少在現階段，將以經濟發展、社會服務、教育研究、醫療保健和文化娛樂等公益領域民間組織的發展為其鮮明的特征。

明確了前兩個問題，對于第三個問題也就容易回答了。這就是：中國的公民社會從初步形成到走向成熟將是一個相對漫長的過程。在現階段和可預見的將來，社會領域的形成，將以不斷增強自身的自主、自治能力和在經濟發展、社會服務、教育研究、醫療保健和文化娛樂等公益領域的發展成熟為主要目標；在未來，公民社會逐步壯大以至能夠在各個領域與國家對等抗衡，將成為建構公民社會的必然目標。

因此，本文主張，中國的國家與社會關系，在可預見的將來，應當采取“強國家－大社會”模式；在未來，最終將形成“國家與社會權力對等”模式。所謂“強國家－大社會”，就是國家擁有維護民族統一、領土完整和發展繁榮的足夠權力，擁有控制“社會”內部沖突的足夠權力，并始終保持中國共產黨的執政地位；社會在經濟發展和其他公益領域充分發展、完全自主自治，并擁有影響國家相關政策的制度化渠道及足夠的權力和能力，國家與社會之間的利益在很大程度上是完全一致的，而且初步建立起了一套公民社會的立法制度、司法制度、新聞出版制度和結社制度等等。之所以這樣設定，是因為國家與社會是一對對立的矛盾體，相互之間是一種此消彼長的關系，“強國家”之下只可能有“大社會”的存在領域，而不可能有“強社會”的活動空間。所謂“國家與社會權力對等”，就是國家的權力和活動領域進一步收縮，而且建立起了一套相對完善的使社會免遭國家擴張和侵犯并維持自身作為公民社會的代議制立法機構、獨立的司法制度、自由的新聞出版制度、自由結社制度等等；社會在一切領域均享有充分發展、完全自主自治和影響國家一切決策的能力，特別在左右民族發展的方向等重大問題上擁有與國家同等的權力和能力，其中國家與社會在一切決策問題上處于勢均力敵的對等狀態。

三、近二十年中國政府社會管理的歷史使命

要明確中國政府未來20年在社會管理方面的歷史使命，必須先對現實中國所處的歷史方位及其對政府社會管理工作的客觀要求有一個相對準確的判斷。那么，目前中國所處的歷史和時代背景，對政府的社會管理工作提出了怎樣的要求呢？

從時代特點的客觀要求看，中國政府在社會管理方面是完全可以有所作為的。和平與發展的時代主題，要求政府在重構國家與社會的關系模式，探索建立社會管理的長效機制上做出成績；世界多極化和經濟全球化的發展趨勢，要求政府在引進外國先進社會管理思想的同時努力找到一條有中國特色的社會管理之路；綜合國力之爭而不單純是經濟發展速度之爭，要求政府既要重視經濟發展也要高度重視社會發展；以信息技術為代表的科技革命，一方面為我們提供了加強社會管理的手段，另一方面也使社會關系更加錯綜復雜，迫切要求政府分出比以前更多的精力認真對待社會管理和社會發展問題。

從現代化建設的客觀要求看，政府在社會管理方面面臨著一系列刻不容緩的緊迫任務。黨的十六大確定的在未來20年全面建設小康社會的目標，要求政府通過社會管理為人人融入社會、實現自身價值提供條件；生產力水平的快速提高特別是綜合國力的顯著增強，要求政府把經濟與社會的協調發展放到更加突出的位置；工業化的巨大成就和信息化的加快發展，要求政府高度重視人的全面發展，盡力避免人在物質增長和技術進步面前的日益異化；社會主義市場經濟體制的初步建立，要求政府盡快建構與之配套的公民社會，以保障市場經濟體制的日益完善和長期發揮作用；加入世界貿易組織，要求政府既要充分吸取由經濟全球化帶來的社會全球化的好處，也要密切關注社會全球化帶給我們的不利影響。

從中國正在并將長期處于社會主義初級階段的具體國情看，完成政府社會管理的歷史使命將會十分艱難。低水平、不全面、發展不平衡的小康社會現狀，注定了中國政府在完成其社會管理任務的過程中將不可能一蹴而就；城鄉二元結構的特征，決定了中國政府的任何社會管理政策，都必須在實現統一的社會管理目標的過程中充分考慮城鄉之間的巨大差異；人口結構和就業壓力的持續增強，生態環境、自然資源與經濟社會發展之間的突出矛盾，經濟體制的不夠完善，民主法制建設方面存在的問題，等等，要求政府必須兼顧眼前和長遠利益，在社會管理上正確處理發展與穩定的關系，以積極穩妥的態度和方式，扎扎實實地履行自身的社會管理職能，不能停步不前，更要防止盲目冒進。

從當前中國政府社會管理的主要問題看，政府的社會管理工作要從基礎做起，任務將異常艱巨。這些問題主要是：（1）社會發展與經濟發展很不協調，集中表現為：在觀念上，社會發展被看作經濟發展的附庸，社會科學的地位遠遜于自然科學；在工作上，人的全面發展剛剛提上議事日程，社會組織的發展缺乏長遠思路，對社會輿論的監管方式方法簡單生硬，對社會運動的預警和控制幾乎處于空白狀態，各種社會問題和社會矛盾叢生，有時甚至呈現出爆發態勢；在后果上，社會發展則大大滯后于經濟發展。（2）社會管理理念遠未形成，主要表現為：全社會對社會發展的認識局限于科教文衛和人口、環境，忽視了更加重要的社會組織、社會輿論和社會運動等問題；政府對自身在社會管理方面的職能認識不清，對社會管理究竟應該管什么、怎么管和管到什么程度的問題缺乏系統、成熟的理解；甚至學術理論界對社會管理問題的研究也乏善可陳，大量的管理科學或者熱衷于研究人云亦云的管理技術問題，或者從對西方的盲目模仿中“發現”中國的“不足”，卻忽略了更為根本的戰略和策略問題。（3）社會管理體制很不科學，最明顯的問題是：國家沒有專門統籌社會領域管理工作的統一組織，缺乏全面的社會政策，即使把科教文衛和人口環境劃入了社會管理的范圍，對它們的管理也是各自為政，互不相干，更遑論在科學范疇內理解和決策社會與政府的社會管理問題。（4）公民的社會意識很不健全，主要表現是：公民對自身權力與義務的認識非常膚淺，對血緣、地緣關系形成的社會群體和地域性社會組織情有獨鐘，對社會參與缺乏熱情，不善于也不習慣于從社會活動中尋求幫助和寄托，舊的單位體制雖然遭到了強烈質疑但事實上仍然負載了過多的、不應有的社會責任和社會義務。

總之，根據歷史和時代的客觀要求，本世紀頭20年，中國政府在社會管理方面的歷史使命是：盡快形成全社會重視社會發展的氛圍，大幅度提高公民社會參與程度，基本形成公民社會，積極推動社會結構調整，建立健全社會管理體制，形成人人適得其所、社會和諧向上的良好局面。

（一）盡快形成全社會重視社會發展的氛圍，是政府社會管理工作的首要任務，也是充分履行社會管理職責的基本前提。按照馬克思主義的基本觀點，物質決定意識，經濟基礎決定上層建筑，在民貧國弱的情況下集中全部精力用于經濟發展，毫無疑問是完全正確的。但是，當經濟發展到一定程度的時候，經濟發展的最終意義問題便會被一再提及，由此必然引出人的發展、社會發展的問題，低水平、不全面、不平衡的小康社會向高水平、全面均衡發展的小康社會的邁進正是這一規律的產物。同時，經濟發展如果不受制于為人的發展前驅先路的明確地位，必然會誤入歧途，甚至可能會貽害無窮，這也是可持續發展戰略提出的基本前提。所以，目前的中國已經到了應該高度重視社會發展問題的時候了。盡快在全社會形成重視社會發展的氛圍，一靠宣傳，使全體公民特別是國家工作人員真正理解經濟發展與社會發展之間的相互關系，真正理解人的發展、社會的發展而不是經濟發展是人類生存的最終目的。二靠制度，通過在各種制度建設中保證社會問題與經濟問題同等甚至更加重要的地位,突出社會發展的意義和地位，保證所有的社會問題能夠得到及時發現和解決，保證國家和社會在社會發展問題上始終投入足夠的精力與財力。

（二）全面促進人的發展，是政府社會管理工作的基礎，也是充分履行社會管理職責的重要條件。人是社會的基本元素，人與人的互動構成了一切社會關系。無論社會組織、公民社會還是整個社會，離開人便不可能存在。人的發展包括人的自然生存和社會性的發展。從政府責任的角度看，今后一個時期的主要任務：一是建立覆蓋全民、科學高效的衛生保健體系，其中包括基礎性公共衛生服務網絡、主要疾病和危險因素科研預防治療網絡以及相對完善的醫療保障制度。二是正確處理人口、資源、環境的關系，繼續實施可持續發展戰略。三是建立健全社會保障和社會適應體系，為所有人提供最基本的生存保障，培育融入社會的起碼能力。四是大力推進科教興國戰略，努力提高全民科學文化素質。同時，也要作好民事登記、社會治安等工作。

（三）大幅度提高公民的社會參與程度，是當前政府履行社會管理職責的主要任務，也是充分履行社會管理職責的瓶頸所在。公民是公民社會的主體，公民社會的形成以現代公民的社會參與為基本前提。不能大幅度地提高公民的社會參與程度，公民社會就是無源之水，政府的社會管理就無從談起。提高公民的社會參與程度，核心內容有三項：一是大力開展公民教育，盡快提高公民素質。公民是現代國家的基石，公共精神是現代公民的基本精神。要通過家庭教育、學校教育和社會教育培養人們的社會責任感、合作精神和自我管理能力，使每個公民具備參與社會的本能愿望和相應能力。培養現代公民，是建立現代公民社會的基礎。二是放手發展民間組織，創造公民社會載體。沒有巨大的民間組織網絡，公民社會就無所依托。只有使廣大公民在受制于龐大的行政系統的同時，建構起自我管理、自我服務、自我教育的社會參與機制和民間組織網絡，才能為每個公民提供參與社會的必要機會。當前的首要任務是積極推動經濟發展、社會服務、教育研究、醫療保健和文化娛樂等公益領域民間組織的發展。三是切實保障輿論自由，確保公民意愿的自由表達。輿論自由是公民積極參與公共生活的基本動力，是提高公民社會參與程度的根本所在。缺少輿論自由，公民的公共精神就會大打折扣，民間組織開展活動的積極性就會大受挫傷，公民參與社會的熱情就會大為下降。

（四）基本形成公民社會，是政府社會管理工作的主要目標，也是充分履行社會管理職責的主要標志。在傳統中國，與國家存在的同時，社會也是客觀存在的。但是，那時的社會只是自然的社會，處在社會的自在狀態。現代公民社會是一種完整的、有意識的、被充分組織起來的社會，處在社會的自覺狀態。隨著社會主義市場經濟的發展，現代公民社會取代自然社會已經成為歷史的必然，也就成為當代中國人的一種歷史使命。然而，公民社會只有現代公民及其組成的民間組織網絡，只是擁有了公民社會的外在形式，而其真正的靈魂則是現代個人主義、社會生活的多元化、政治生活的公開化、公民對國家的多方參與、公共領域的法治原則和公民社會自身的獨立性、自主性。因此，公民社會的公民，必須是個性得到充分尊重、價值得到充分實現的公民；公民社會的組織，必須是多元發展、獨立自主、完全法治的社會組織；與公民社會相對應的國家，必須是尊重法治、政治透明，并能確保社會組織廣泛參與各種國家決策的國家。判斷公民社會是否形成，根本是看其中的公民、社會組織和國家是否具備了上述特性。而在一般情況下，這些特性又是通過一系列政治制度如議會制度、政黨制度、結社制度、新聞出版制度、司法制度和經濟、社會制度體現出來的。換句話說，推進公民社會的形成，關鍵在于建立符合公民社會要求的政治、經濟和社會制度。

（五）積極推動社會結構調整，是政府社會管理工作的重要環節，也是充分履行社會管理職責的重要表現。公民社會是一種拒絕條塊分割、拒絕等級化的社會，是一種在各種政治、經濟和社會利益面前人人平等的社會，是一種能夠代表多數人利益、保障盡可能多的公民權益的社會。所以，中國傳統的單位體制、城鄉分割的二元體制和普遍貧窮的社會現狀，是與公民社會的要求不相符合的。推動社會結構的調整，就是推動單位體制向社會體制即民間組織和社區為主體進行社會自我管理的體制加速過渡，就是積極推動城鎮化進程，使村民向市民進而向公民加速過渡，就是盡力控制貧富分化、努力擴大社會中間層，使扁平的、普遍貧窮的社會逐步轉變成為貧富差別不大、中間層居大多數的橄欖型社會。在一定程度上講，合理的社會結構是公民社會最有力量的保障。

（六）建立健全社會管理體制，是政府履行社會管理職責的重要保證，也是充分履行社會管理職責的重要成果。無論國家與社會的關系孰強孰弱，國家作為整個大社會主要組織者的地位是不會改變的，因此，建立健全社會管理體制是國家不可推卸的基本職責之一。同時，當前中國的社會空間還比較狹小，民間組織的發展還很不充分，公民社會還遠未形成，所以，依靠社會自我發展、自我管理逐步建構公民社會，是不現實也靠不住的，必須通過國家的強力推動建立健全社會管理體制，通過強有力的社會管理體制解決社會發展與經濟發展不相協調的嚴重問題。建立健全社會管理體制，關鍵在于明確社會和政府的職責，明確公民個人和社會團體、民辦事業單位、社區以及各級政府的職責。根據公民社會的本質要求，結合中國的具體情況，中國需要建立健全的社會管理體制應當是公民廣泛參與、社會自我管理、政府協調支持的社會管理體制。在這里，公民廣泛參與，就是通過公民自發組織的各種社會團體、非營利機構和基層社區自治組織，使所有公民無一例外地參與到非政府的社會網絡之中。社會自我管理，就是充分發揮各種民間組織和社區自治組織對基層社會的管理職能，協調各種矛盾，防止內部沖突，推進社會教育，維護社會穩定。政府協調支持，就是政府通過各種法律、行政和經濟手段，規范公民社會的行為，協調公民社會內部矛盾，解決公民社會內部沖突，保障公民社會的發展沿著尊重個性發展、社會生活多元化和社會自身獨立、自主、自治的方向不斷前進，推動公民社會的發展、壯大。三者之中，公民參與是基礎，社會自我管理是主體，政府協調支持是輔助。

在未來20年，要完成上述政府社會管理的任務，則必須采取以下幾項重大措施：

（一）明確提出并積極實施以人為本戰略，使之上升到國家戰略的高度。以人為本是社會發展的靈魂。要根據以人為本的要求，重新審視各項政治、經濟和社會制度，重新審視各項經濟社會發展計劃。要把有關人的生存問題的工作如醫療衛生、社會保障、社會安全、環境保護等真正放到一切工作的基礎地位，把有關人的發展問題的工作如民事登記、文化教育、民間組織、社會輿論等工作擺上政府的主要工作日程，使所有有關人的生存、發展問題的工作與經濟發展工作處在一個適當的關系和位置上。

（二）明確提出并積極實施經濟與社會協調發展的戰略。目前，我國社會發展滯后于經濟發展已經成為不爭的事實，盡快彌補社會發展這塊短板已經成為全面建設小康社會的主要任務之一。要下功夫在不長的時期內使我國的醫療衛生事業有一個飛躍，使社會保障制度能夠持續穩定地為廣大公民提供生活保障，使社會治安提高到保障人民群眾能夠自由安全地參與各種經濟社會活動的水平，使環境保護工作真正成為各級政府和全體公民的自覺意識，使民間組織和社區組織成為全體公民參與社會的基本載體，使社會結構不合理的狀況得到明顯改變，使人文社會科學的發展得到真正的重視，為全體公民的社會適應、個性發展、價值實現提供充分條件。

（三）積極推進改革，為社會發展注入活力。

第一，不斷改進執政黨的執政方式，努力提高執政黨的執政水平。根據憲法，中國共產黨是中國的執政黨。這是我國政治制度的主要特點。在推進社會發展、提高社會管理水平的過程中，中國共產黨的意識、態度、決策，特別是執政水平和執政方式無疑有著舉足輕重的作用。因此，從中國共產黨做起，明確中國國家與社會的關系模式，明確國家的職責范圍，明確社會的空間大小和內部原則，提高執政水平，改進執政方式，是提高公民社會參與程度、建構公民社會、調整社會結構、建立社會管理體制的首要前提。

第二，積極建立并不斷完善國家與社會之間規范化、制度化的磋商機制，保證雙方意見和決策的充分透明。社會參與和影響國家決策的程度，是社會成熟程度的根本標志。只有建立規范化、制度化的社會參與決策的制度，才能確保公民社會作用的發揮，才能使國家與社會關系的既定目標得到充分實現。因此，改革各級黨委、人大、政協的決策和參政議政制度，使各種民間組織和社區自治組織的意見得到充分、及時的表達、尊重和采納，是促進公民社會成長、推動社會發展進步的根本措施。

第三，大力推進結社制度和新聞出版制度的改革，為公民社會的發展、壯大提供有力支持。如果說公民社會參與和影響國家決策是公民社會的根本目的，那么結社自由和新聞自由就是推動公民社會成長壯大的主要手段。結社自由能夠使公民社會的發展具備必要的載體，新聞自由能夠使公民社會的意識得到充分表達。當前，我國結社制度改革的主要任務是按照多元發展、獨立自主、完全法治的要求培育民間組織的發展，重新審視社團管理的某些基本理念和制度規定，保障公民自由結社權利，改革雙重管理體制，增加民間組織數量，提高民間組織質量，變成立登記嚴格審批成立之后疏于管理為放寬成立審批條件嚴格日常監督管理。我國新聞出版制度改革的主要任務是調整媒體結構，壓縮官辦媒體數量，支持民間媒體發展，規范媒體行為準則，放寬設置條件，嚴格日常管理。

第四，大力推進社會工作專業化職業化進程，使一切需要幫助的人融入社會、回歸社會。任何人終其一生都有可能遭遇生存和發展的困難和障礙，在我國這樣一個人口眾多的發展中國家社會工作的需求量是相當龐大的，所以，大力推動社會工作的專業化職業化就是一項十分必要和刻不容緩的任務。目前，我國的社會工作教育已經起步，但是與之配套的職稱制度、職業制度還遠未建立，亟需從社會氛圍、制度建設等各個方面加大力度，推動社會工作的發展，把以人為本的原則真正落到實處。