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1998年6月25日，聯(lián)合國通過的《公眾在環(huán)境事務(wù)中的知情權(quán)、參與決策權(quán)和獲得司法救濟(jì)權(quán)的公約》(簡稱《奧胡斯公約》)，對這些程序性的環(huán)境權(quán)作了比較具體和完善的規(guī)定[4]。該公約對上述權(quán)利的規(guī)定可概括如下：(1)該公約從兩個方面規(guī)定了公眾的知情權(quán)，一是公眾的環(huán)境知情權(quán)的內(nèi)容，二是政府保證公眾環(huán)境知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。(2)該公約從三個方面規(guī)定了公眾的參與決策權(quán)：一是公眾對具體環(huán)境活動決策的參與；二是公眾對與環(huán)境有關(guān)的計劃和政策決策的參與；三是環(huán)境行政法規(guī)和法律決策及執(zhí)行過程中的公眾參與。(3)針對公眾的知情權(quán)和參與決策權(quán)，該公約明確規(guī)定這兩項(xiàng)權(quán)利受到侵害時，有權(quán)訴諸法律以獲得司法救濟(jì)，國家應(yīng)為該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保證[1、3]。

依據(jù)上述公眾參與原則，電磁輻射類環(huán)境影響評價公眾參與應(yīng)體現(xiàn)：（1）環(huán)境知情權(quán)，例如公眾有權(quán)獲知目前周邊的電磁輻射水平、移動通信基站的站址、天線架設(shè)塔型、主要技術(shù)參數(shù)以及可能造成的輻射影響、擬采取的環(huán)境保護(hù)措施等信息，環(huán)境保護(hù)行政主管部門有告知或督促項(xiàng)目建設(shè)單位、環(huán)評單位告知公眾的義務(wù)。（2）環(huán)境參與權(quán)，在環(huán)境影響評價全過程中，公眾在獲知建設(shè)信息后，有權(quán)通過有效渠道向建設(shè)單位、環(huán)評單位或環(huán)保部門提出與電磁輻射影響相關(guān)的建議。上述單位應(yīng)對公眾提出的建議給予回復(fù)，公眾有權(quán)對環(huán)境影響報告中的部分或全部內(nèi)容予以復(fù)印，以便在建設(shè)過程中進(jìn)行監(jiān)督。（3）環(huán)境司法請求權(quán)，包括對環(huán)境保護(hù)行政主管部門主張的權(quán)利，和向司法機(jī)關(guān)要求保護(hù)的權(quán)利。公眾有權(quán)對基站等建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價程序進(jìn)行質(zhì)詢，指控環(huán)保部門沒能履行相關(guān)法律規(guī)定的職責(zé)，或提起電磁污染民事訴訟的權(quán)利。

公眾參與的現(xiàn)狀與難點(diǎn)

移動通信基站建設(shè)項(xiàng)目在公眾參與中存在以下難點(diǎn)。（1）漠視關(guān)系群體的知情權(quán)，公眾參與的針對性不強(qiáng)。由于移動通信基站建設(shè)范圍廣，單期項(xiàng)目建設(shè)的基站站址往往覆蓋全市乃至全省，使其無法有效地識別與篩選公眾參與的對象。（2）環(huán)評公示操作不合理，公眾參與的有效性不足。公示過程中，存在信息不易獲知、公示時間短、信息量不足以及諸如天線型號、增益、俯角、方位角等專業(yè)術(shù)語晦澀難懂等問題，都降低了公眾參與的有效性。（3）公眾存在認(rèn)知誤區(qū)，評判能力不足。由于電磁輻射是以一種看不見、摸不著的特殊形態(tài)存在，在環(huán)境中不存在殘余物質(zhì)，往往給普通民眾帶來神秘感，甚至畏懼情緒。造成部分居民對電磁輻射認(rèn)識上存在誤區(qū)，對移動通信基站、輸變電設(shè)施等敬而遠(yuǎn)之，在公眾參與過程中提出無理要求，甚至阻撓環(huán)評程序的正常進(jìn)行。（4）建設(shè)過程容易激化矛盾，造成環(huán)境司法請求權(quán)的濫用。實(shí)際建設(shè)過程中，由于單個基站的建設(shè)周期短，加上前期未能有效地開展公眾參與，基站往往是在周圍居民不知情或未被征求意見的情況下建成的，造成居民的反感，引發(fā)不必要的糾紛和群眾投訴，給環(huán)保部門帶來工作負(fù)擔(dān)。

公眾參與內(nèi)容及方案設(shè)計

（1）圍繞公眾參與原則確定公示信息內(nèi)容，提高公眾參與的合法性。圍繞環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境司法請求權(quán)三原則梳理移動通信基站建設(shè)項(xiàng)目公眾關(guān)心的主要問題，制訂出公示信息內(nèi)容。（2）信息公示采取“噴淋”與“滴灌”相結(jié)合方式，提升公眾參與的針對性和有效性。針對移動基站項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)分布廣、涉及民眾多的特點(diǎn)，第一次信息公示利用報紙、網(wǎng)站等公共媒體大范圍公示建設(shè)規(guī)模、地址以及建設(shè)單位、環(huán)境評價單位的信息，并提供查詢和索取相關(guān)信息的途徑。第二次信息公示在利用公共媒體公示的同時，優(yōu)先選取基站周邊的居民住宅區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等，采取戶級訪談、座談會等方式針對性開展公眾參與調(diào)查。公示信息應(yīng)包括基站擬建站址、塔型、擬建高度以及基站天線水平保護(hù)距離和垂直保護(hù)距離等環(huán)境保護(hù)管理措施。公示時限嚴(yán)格按照《暫行辦法》要求，不得少于10天。

建議

（1）形成電磁輻射公眾宣傳制度，將宣傳經(jīng)費(fèi)納入環(huán)保竣工驗(yàn)收范疇。移動通信基站、輸變電工程等項(xiàng)目環(huán)境影響評價應(yīng)就公眾宣傳提出具體措施建議，細(xì)化到宣傳內(nèi)容、方式及經(jīng)費(fèi)預(yù)算。環(huán)保部門應(yīng)就報告中的公眾宣傳內(nèi)容給予批復(fù)，明確宣傳經(jīng)費(fèi)納入環(huán)保竣工驗(yàn)收范疇，逐步促使電信運(yùn)營單位轉(zhuǎn)入公眾宣傳與產(chǎn)品營銷并重的理性發(fā)展模式。（2）構(gòu)建電磁輻射類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理數(shù)據(jù)庫，縮短民眾投訴處理時間，化解社會矛盾。隨著我國信息化水平提升，移動通信基站的建設(shè)數(shù)量得到大幅增加，以江蘇省為例，至“十二五”期末將規(guī)劃建設(shè)移動通信基站80000座，實(shí)際截至2012年已建成基站約89000座。面對如此數(shù)量眾多的基站，應(yīng)盡快著手建立環(huán)境管理數(shù)據(jù)庫，涵蓋基站站址、塔型、架設(shè)高度、保護(hù)距離管理要求、竣工驗(yàn)收監(jiān)測結(jié)果等數(shù)據(jù)信息。一方面可以對已建和新建的基站進(jìn)行有效地環(huán)境管理，另一方面在應(yīng)對民眾投訴時，可以較快地獲知所需的關(guān)鍵信息，縮短了民眾投訴的處理時間，化解社會矛盾。（3）組建環(huán)境法律援助中心，提供處理環(huán)境訴訟的司法渠道，正確疏導(dǎo)民眾情緒，避免發(fā)生群體事件。從寧波鎮(zhèn)海PX項(xiàng)目到四川什坊鉬銅項(xiàng)目，再到江蘇啟東排海工程，近年來由環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生。項(xiàng)目前期信息不公開加上后期民眾訴求渠道不暢，導(dǎo)致了民眾對自身利益可能受到侵害產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑，進(jìn)而引發(fā)群體事件。可見構(gòu)建暢通的民眾訴訟渠道是正確疏導(dǎo)民眾情緒，避免發(fā)生群體事件的必要手段。隨著我國環(huán)境司法體系的不斷完善，環(huán)境訴訟必然將是處理環(huán)境投訴、解決環(huán)境糾紛的最有效手段之一。通過組建環(huán)境法律援助中心，一方面可以將部分訴求合理引入司法渠道，另一方面也能緩解審批監(jiān)管部門的工作壓力。

作者：韋慶劉佳雪潘葳單位：江蘇省輻射環(huán)境保護(hù)咨詢中心南京曉莊學(xué)院社會發(fā)展學(xué)院