文化創意產業發展與財政戰略
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2009年9月，國務院《文化產業振興規劃》，把文化創意產業作為重點發展的文化產業，明確財政扶持政策:中央和地方政府加大對文化產業投入，通過貸款貼息、項目補貼、補充資本金等方式，支持文化產業發展;大幅增加扶持文化產業發展專項資金和文化體制改革專項資金規模;落實稅收優惠政策，研究確定文化產業支撐技術的具體范圍，加大稅收扶持力度。同年，財政部、國家稅務總局聯合下發《關于支持文化企業發展若干稅收政策問題的通知》和《關于文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業的若干稅收優惠政策的通知》。文化創意產業發展需要一定的經濟基礎，人才與資金密集、經濟發展水平相對較高的區域具有發展文化創意產業的優勢。我國區域間文化創意產業發展水平不均衡，北京、上海、深圳等經濟發達地區成為文化創意產業發展的先行區域。如，2006年11月《北京市促進文化創意產業發展的若干政策》和《北京市文化創意產業發展指導目錄(2006年)》同時公布，明確了支持北京市文化創意產業發展的財政與稅收優惠政策;決定自2006年起，市政府每年安排5億元文化創意產業發展專項資金，采取貸款貼息、項目補貼、政府采購、后期贖買和后期獎勵等方式，扶持文化創意產業發展;設立文化創意產業基礎設施專項資金，分三年投入5億元，用于完善文化創意產業發展的基礎設施。
二、支持文化創意產業發展的財政政策存在的問題
近年來，我國扶持文化創意產業發展的財政政策力度明顯加大，尤其是北京、上海、廣州、深圳、杭州等城市，把文化創意產業作為區域經濟發展的支柱性產業，出臺覆蓋范圍較廣、操作性較強的政策措施。但由于文化創意產業是新興產業，不僅對其理論研究尚不深入，在實踐上也缺少較成功的經驗，各地的政策也帶有一定的探索性質，尚存在一些不足之處。
(一)財政政策扶持重點不突出
近年來，各地紛紛出臺促進文化創意產業發展的優惠政策，但對文化創意產業的范圍界定不統一，大都較寬泛，包括了北京、上海、深圳等文化創意產業發展較快的城市。這在一定程度上反映了區域間文化資源的差異，也體現了各地的不同傾向。但文化創意產業范圍界定過寬，使財政政策支持的重點不突出。按照《北京市文化創意產業發展指標目錄》，文化創意產業的范圍相當廣泛，甚至一些群眾性文化事業、電子信息產業也列入其中。由于范圍過大，扶持項目中，個別項目屬文化產業，但創意性不足，有些項目創新性較強，但缺少文化內涵。從調查看，融資困難、知識產權保護不力、房租壓力大是文化創意企業面臨的三大難題。知識產權保護屬于管理體制方面的問題，知識產權是文化創意產品的核心，沒有完善的知識產權保護制度，文化創意產業就難以實現大發展。融資困難是中小企業的通病，中小文化創意企業由于經營成果難以把握，盈利來源不穩定，融資更是難上加難。文化創意企業對房租異常敏感，北京市幾個自發形成的文化創意產業集聚區，如798藝術區、宋莊畫家村等，其初期集聚的主要原因在于房租成本較低，便于創業者的進入。但大城市往往寸土寸金，辦公用房的購買和租用成本往往使中小企業難以承受。因此，財政資金要發揮引導性和杠桿作用，找準重點，在促進文化創意產業發展中起到四兩撥千斤的作用，解決制約文化創意產業發展的關鍵性問題。財政政策支持范圍過寬也容易助長產業雷同現象。國家越來越重視文化創意產業發展，各地區發展文化創意產業的積極性大大提高，紛紛制定發展規劃，明確主導產業。由于區域間缺乏協調，導致各地區創意產業結構存在趨同現象。以北京市和相鄰的天津市、河北省為例，就有9個文化創意產業園區規劃發展動漫產業。財政政策應支持具有區域比較優勢的產業，如果對所有的文化創意產業都進行扶持，會使優勢產業的競爭力得不到有效提升，而劣勢產業本無競爭優勢，政策投入也可能是無效的。
(二)財政政策針對性不夠
各地區現有支持政策基本上采取“一刀切”模式，即采取一定標準，入圍的企業就可以得到支持，這種支持模式更多地起到的是“錦上添花”而不是“雪中送炭”的作用。在一系列的標準之下，入圍企業多是規模相對較大、發展相對成熟的企業，而小微企業以及處于發展初期的企業則很難得到扶持。但前者具有一定的競爭力，政策扶持要么是錦上添花，要么會使企業形成“等靠要”的思想，不利于其在市場競爭中成長;而后者競爭力薄弱，容易在市場競爭中夭折，應是政策扶持的重點。財政支持政策缺乏針對性也與對文化創意產業內部結構認識不清有關，且現有政策對不同特點的文化創意企業的區分不夠。文化創意產業是一個產業體系，包括若干子產業，它們雖然都具備文化創意產業的本質特征，即創新性、文化性和產業性，但在市場結構、組織方式、市場績效、外部性強弱等方面仍然存在很大差距。如，廣告策劃和電影制作，前者適合中小企業的組織結構，后者則適合規模較大的企業;新聞出版和建筑設計，前者具有較強的外部性，后者基本上沒有外部性。正因為各產業具備不同的特點，所以制定財稅支持政策要體現足夠的區分度。
(三)對財政補貼風險的認識不深入
在市場經濟體制下，政府干預能夠在一定程度上彌補市場失靈，但在市場有效的情況下，政府的干預就有可能干擾市場配置資源的信號，使市場出現人為的失靈。如，原創性環節、技術含量高的行業需要政府資金支持，投資風險大的行業需要政府資金擔保。而對一些市場化程度較高的行業如廣告業、印刷業等，依靠市場調節就可良好發展，無需政府作為重點產業來扶持。政府干預的兩面性，意味著對文化創意產業的財政政策支持如果不加以選擇和優化，容易產生消極后果，如，有的文化創意企業可能更關心如何獲得財政支持而不是去吸引客戶關注，有些文化創意企業在未能形成有效盈利途徑的情況下，過度依賴政府扶持，可能出現層層外包、坐吃財政補貼的問題。
三、完善扶持文化創意產業發展的財政政策的建議
(一)明確財政政策支持的范圍與重點
1.明確界定財政政策支持的范圍，按特定標準適當縮小政策覆蓋面，合理界定文化創意產業范圍
應緊扣文化創意產業的創新性和文化性的屬性，剔除不具備這兩個基本屬性的產業。這并不意味著要拋棄這類產業，而是沒有必要對它進行特殊扶持。應遵循商品市場、要素市場的供求機制來發展壯大文化創意產業。文化創意產業與文化產業緊密相關，它源于文化產業，但又超越文化產業。文化創意產業是文化產業與高科技相結合的新興產業。文化創意產業具有三個基本特征:一是文化性。文化創意產業是文化產業的一部分，其產品是附加創意的文化產品。如果沒有一定的文化底蘊，文化創意產業便是無源之水。二是創新性。創新性是文化創意產業區別于傳統文化產業的本質特征。如果缺少創新性，即使該產業具有文化特征，也難以成為文化創意產業。三是產業性。一些應歸于“文化事業”甚至不屬于“文化產業”的行業不應歸入其中。如，文化保護和文化設施服務、群眾文化服務屬于公益性文化事業，應由財政予以保障，而不應享受產業性政策。產業性要求文化創意產業應與公益性文化事業區別開來，同時生產某種物質或精神產品的主體應與其他主體有明確的界限。如，北京市的文化創意產業指導目錄中，有些行業具有公益性或半公益性，并不適合進行產業化發展，如博物館、紀念館、一般性廣播與電視服務、衛星傳輸服務、文化性社會團體等;有些文化創意產業的類別過于寬泛，如新聞業作為一個小類，其涉及面較寬，報刊、廣播、電視等都涉及新聞業。因此，支持文化創意產業的財政政策應把范圍集中于充分體現文化與創新相整合，同時具有產業化發展潛力的行業。
2.政策支持應突出區域特點，塑造比較優勢
在扶持企業選擇上要突出區域特色，避免與其他地區的產業雷同。區域間的文化資源稟賦不同，產業發展的側重點就應有所不同。各區域應適當控制文化創意產業園區的數量與規模，避免“大而全”，不能有利可圖就盲目推動。應在對創意產業消費市場充分研究的基礎上，把握大眾的文化需求，對文化創意產業園區做好準確的市場定位和詳細的發展規劃，再進行有針對性的扶持。
3.對原創能力較強的文化創意企業進行重點扶持
財政政策支持文化創意產業的目標應明確定位為自主創新，將重點放在創意的形成及創意企業的孵化體系支撐方面。一方面，通過財政政策支持創意企業管理創新、技術創新、產品創新，引導企業的資本投入，增強其自主創新能力和產業競爭力。另一方面，應創造較寬松的政策環境，推動各類創意產業發展平臺的孵化能力、創新能力和產業集群聚合能力的提升。如，根據文化創意產業的發展特點，將政策優惠延伸到創意研發及市場轉化階段，提高研發加計扣除的比重;對創意企業進口必要生產設備給予相應優惠;允許符合條件的創意企業按其銷售收入提取一定比例的創意開發基金，建立研發準備金制度。
(二)增強財政扶持政策的針對性
應從實際出發，在文化創意產業范圍內，選擇優先發展的重點，并采取多種措施予以重點扶持，力求在一定時期內形成優勢行業。可按企業成長階段進行針對性扶持。企業發展初期，資金少、規模小，從銀行等金融機構得到貸款的可能性小，融資的途徑和方式有限，這類企業應是財政資金扶持的重點。隨著企業規模和實力的壯大，企業的融資渠道也相應拓寬，尤其可通過銀行等金融機構獲得資金支持，使企業用較少的成本獲得大量資金。處于成長期的企業應以銀行信貸等間接融資為主。當企業發展到一定程度，具備在資本市場融資的條件，可考慮上市融資，在短期內迅速擴大資金規模，在合理運用資金的基礎上，使企業成長產生質的飛躍。文化創意產業可細分為核心產業、外圍產業和邊緣產業，應以此進行分類支持。核心產業中創意主體占據重要地位，主要包括廣播電視電影業，廣告會展業，軟件、網絡及計算機服務，藝術品交易，設計服務，休閑娛樂六大產業。這六大產業在文化創意產業五大主體(創意主體、制作主體、傳播主體、服務主體和延伸主體)中，最能體現“創意”這一核心特征，充分體現了文化創意產業區別于其他產業的基本特點。這類產業應是財政扶持的重點。外圍產業主要有文化旅游業、新聞出版業。這些產業的規模和產值都在整個文化創意產業體系中占有重要地位，但由于這些產業的“創意性”較弱，市場化程度有待提高，尤其是新聞出版業的管制還較為嚴格，應將其列入外圍產業。邊緣產業主要由傳播服務及相關服務業構成，包括為文化創意產業集群提供輔助服務的各種相關支撐機構及使文化創意產業集群可持續發展所需的各類基礎設施和配套機構，文化科技與科研、文化經紀與等。對于邊緣產業，當前應以規范為主。
(三)探索更有效的財政扶持機制
應根據產業和企業發展狀況探索建立更有效的扶持機制。一是探索財政扶持資金滾動使用機制。財政扶持資金的無償使用一方面會使企業產生“等靠要”的思想，另一方面也會無形中造成市場的不公平競爭，有違政府維護市場公平的職能。應探索財政扶持資金滾動使用機制，使財政資金在促進企業發展的同時，能夠分享企業發展的回報，形成促進整個產業發展的良性循環。二是探索階梯式補貼模式。現行扶持政策存在“一刀切”問題。應對申報且符合標準的企業，通過專家評審的方式擇優予以支持。單一的標準和主觀評價模式不利于財政資金使用效益的發揮。應制定階梯式補貼模式，設置多項標準，對于符合不同標準的企業予以不同程度的支持。三是財政扶持政策的制定應著眼于提高文化創意企業的市場價值和投融資能力。應從給予文化創意企業被動的資金支持，逐步轉變為支持其更具主動性的研發和銷售活動，著力搭建文化創意企業的交流平臺，讓文化創意成果與市場更加有效地結合。改變財政資金直接補貼企業的方式，引導更多的財政資金以市場化方式投入和運作，如，通過設立文化創意產業專家委員會承擔專業評審職能、與創業投資機構合作發起共同基金投資文化創意產業項目等。
作者：胡若癡武靖州單位：對外經濟貿易大學國際經濟研究院財政部財政科學研究所
