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2003年1月中央農村工作會議，將“探索對農業和農民實行補貼的各種有效辦法”作為當前和今后一個時期要著重抓好的工作之一。我國農業補貼改革復雜而艱巨，仍處在探索階段，許多熱點問題還未形成共識，需要加大研究力度和探索步伐，盡快取得突破。

一、補貼階段：農業與工業平行發展還是工業反哺農業

當前我國國民經濟究竟是處在農業與工業平行發展還是工業反哺農業的工業化階段，對此判斷尚不一致。從1997年起農業進入新階段以來，我國工業化也邁進了中期階段。根據先行工業化國家中期階段的一般經驗，農業與工業處于平行發展軌道；只有到后期，工業才開始反哺農業。目前我國雖然已跨人工業化中期階段，但對農業的投入仍不足，工業化還在抽取農業的資金積累，并未主動轉移到工農業平行發展的軌道上來。而且我國正在走以信息化帶動工業化的新型工業化道路，與先行工業化國家當年走過的發展道路有較大區別。又值加入世貿組織初期，農業對外承諾的開放度高，貿易保護主義抬頭，國際競爭加劇，發展環境也有別于先行工業化國家中期階段的情形。因此，不能機械照搬先行工業化國家的經驗，需要適當提前工業反哺農業的時間，逐步加大工業反哺農業的力度，增強農業的國際競爭力，穩固新型工業化發展道路的基礎。

二、如何看待農業補貼中的“少數人補貼多數人”現象

目前有一種流行觀點，認為我國城市化率較低，城市人口少于農村人口，不可能由少數城市人來補貼多數農村人，因此農業補貼的時機還不成熟。一個國家能否對農業實現補貼，主要取決于農業勞動力的數量和比重、農業的財政收入貢獻和國民收入貢獻等因素，而不能簡單地以城鄉人口比例來衡量。因為能否補得起農業，主要看非農業部門勞動力的國民財富貢獻和財政收入貢獻能力是否明顯超過了農業，需要補貼的農業勞動力數量或土地等生產資料有多少，并不是簡單地按照城鄉人口一對一的方式來平攤補貼。2001年農業勞動力為3．25億人，占社會勞動力7．30億人的45．2％；農業占GDP份額為15．2％，稅收幾百億元，不足財政收入的10％。其中，種植業勞動力的社會就業份額為37％，而土地密集型的糧食以及棉花生產者的比例，尤其是主產區生產者所占比例更低。因此，只要適當限制補貼品種和區域，集中有限資金，僅對糧棉主產區的農民給予直接收入補貼，并不是“少數人補貼多數人”，而是在局部完全形成了“多數人補貼少數人”的格局。在這些多數人的補貼貢獻中，不僅有城市的非農業勞動力，還有農村的非農業勞動力，以及農業勞動力中尤其是東部糧食主銷區的非糧棉生產者。

三、農業補貼改革中的政策博弈

目前農業補貼改革的焦點集中在，如何將流通領域的低效率補貼，轉為對農民收入的高效率直接補貼。雖然此項改革從呼吁到試點已取得一定進展，但推進速度并不快，其主要原因在于：

一是缺乏足夠的增量資金，來填補巨大的糧食虧損掛賬和解決龐大的國有糧食企業人員臃腫問題。財政資金投入不足的背后，是農業部門與非農業部門在分配財政資金時力量博弈不均衡的結果。加快基本實現工業化的經濟發展戰略，又易導致農業部門與非農業部門在爭取增量財政資金投入方面處于較弱地位。

二是少數集中的國有糧食企業及職工與廣大分散的小農戶，在爭取財政補貼的博弈中還處于上風。目前多數國有糧食企業及職工主要靠財政補貼維持生存，如果切割甚至取消這部分補貼，又沒有別的補償，將直接威脅國有糧食企業的生存和職工的飯碗。這些職工相對于廣大分散的小農戶而言，是一個組織性較強、利益比較一致的小集團。相反，農民則是一個人數眾多、組織性弱、利益不太一致、比較松散的大集團，缺乏利益驅動來改變對己不利的補貼政策。從糧食部門對國有糧食企業的利益維護，與農業部門對農民利益的維護來看，前者比后者的動力足、力度大，因為他們之間的利益連接比后者更加直接、緊密。因此，只要糧食生產和流通環境不發生大的變化，國有糧食企業在補貼政策博弈中仍比農民更占優勢。

三是糧食流通領域補貼政策改革中有許多需要妥善處理的實際問題。如果大幅度減少甚至取消糧食流通環節的補貼，轉為對農民的直接補貼，糧食產量是否會銳減?國有糧食企業的生存與改革怎么辦?若追加資金推進此項改革，勢必會減少其他領域的投入，如何協調?如果維持現狀，農民的收入增加困難，妨礙農村市場開拓，不利于實現全面建設小康社會的戰略目標；而且農業競爭力衰退，糧食綜合生產能力被削弱，影響未來的糧食安全。因此，這需要全面、周密考慮，處理好各方面的利益關系，處理好長遠的戰略利益與眼前的既得利益的關系。

四、保護價與直接補貼水火不相容嗎

由于現行的糧食保護價政策通過流通領域間接補貼農民，補貼效率低，因此不少人都主張采用效率更高的直接補貼政策。但對保護價與直接補貼的定位主要有兩種觀點：一種是取消保護價，以直接補貼取而代之；另一種是兩者并用。前一種觀點似乎贊同者更多。但是，根據對美國、歐盟、墨西哥等WTO主要成員農業補貼的國際經驗研究表明，只要一國財力許可，一般都采取價格支持與直接補貼并用策略，只需要調整價格支持的方式和兩種補貼的資金比例即可。因為保護價屬于黃箱補貼政策，能夠直接、快速、明顯地提高農產品的國際競爭力，維護被保護農產品的生產能力，又能適當增加農民收入，因此在貿易保護主義逐漸抬頭的今天，許多成員都不愿主動放棄價格支持等黃箱補貼措施，尤其是美國還加強了保護價補貼措施。而與產量不掛鉤的直接收入補貼政策，只能保護農民的收入，卻不能維持政府期望的某種農產品的適當產量，保護該產品的綜合生產能力。因此，盡管我國目前不少人對現行糧食保護價政策提出了批評，但并不意味著價格支持政策本身已經過時，只能說明糧食保護價政策的執行方式過時了，急需調整保護價政策的具體實施辦法，采取新型保護價與直接收入補貼相結合的政策，既保護糧食等重要農產品的生產能力，又適當增加農民收入。

五、直接補貼辦法的兩種模式

目前探索直接補貼的模式主要有兩種：按面積補貼和按交售量補貼。前一種模式以安徽省為代表。主要辦法是按近三年全縣保護價平均收購量和保護價與市場價的平均價差核定對縣的補貼總額，按全縣耕地面積計算每畝補貼標準，再按近三年全縣年均保護價收購面積與全縣計稅農田面積測算出畝均商品糧常數，最后按農戶承包耕地的計稅面積將補貼核定到戶，以抵扣農業稅的辦法支付。計算公式為：農戶補貼額=全縣畝均商品糧常數×全縣價差×農戶計稅農田面積。該模式與當前的糧食產量和銷售渠道無關，只與歷史上的保護價糧食收購量有關，補貼總額是固定的，對生產沒有扭曲作用，故屬于綠箱補貼政策。后一種模式以湖北省為代表，還有湖南、河南和浙江省也進行了類似試點。以湖北為例，主要做法是：按1998—2000年全縣保護價平均收購量(或以前的全縣糧食定購量)和保護價與市場價的平均價差核定對縣的補貼總額，再按農戶與國有糧食購銷企業的產銷定單(或以前的定購任務)核定各戶應得補貼額。補貼以價外加價的形式，由國有糧食企業在按訂單收購農民糧食時直接結算給農戶。該模式的補貼總額和補貼產量是按基期確定的，固定不變，而且農戶補貼額的上限也由產銷合同固定，但實際補貼額可能取決于實際交售量。這雖然有利于穩定糧食產量，但維護了國有糧食企業的壟斷地位，不利于引進競爭機制，培育多元化的糧食市場主體。由于該模式補貼的產量和金額是固定的，盡管對當年合同內糧食生產有一些影響，但影響有限，故該類直接補貼可能類似藍箱補貼政策。相比而言，其復雜程度遠遠低于歐盟藍箱補貼政策模式。考慮到挪威、冰島和斯洛伐克都在實行藍箱政策，與歐盟模式也有較大差異，表明藍箱補貼政策并非只有歐盟模式一種。藍箱政策既可簡單，也可復雜，取決于各國的生產模式和政策結構，歐盟模式只是復雜的一類而已。

上述兩種試點的補貼模式都屬于固定直接收入補貼，與價格不掛鉤，存在著補貼不足或補貼過度問題。當市場價格過低時，少量的定額直接收入補貼可能不足以彌補農民的成本損失；當市場價格過高時，仍然要對農民補貼，缺乏財政收入分配的公平性，造成過度補貼。因此，作為替代部分價格支持的暫時的、過渡性的直接收入補貼，不能獨立使用，需要與恰當的價格支持政策相配套。

至于按面積補貼模式中反映出的計稅農田面積小于實際耕地面積，要求按實際耕地面積進行補貼的建議站不住腳，而且也不可行。因為該模式的補貼資金實際上來自于農業稅，而且也以抵扣農業稅的方式支付。只有按計稅面積補貼，農民以往交稅越多，對國家貢獻越大，今后所得補貼才能越多，這實際上是國家對農民以往稅收貢獻的部分返還。’補貼與納稅掛鉤，不僅很公平，而且鼓勵農民誠實申報納稅面積，培養良好的納稅習慣。相反，如果對未納稅的部分耕地面積補貼，相當于讓已納稅農民向未納稅農民補貼，既不公平，又鼓勵農民瞞報納稅面積，滋生偷漏稅的僥幸心理。

當前有一種觀點認為，面對千家萬戶的小農戶，直接收入補貼的發放成本太高，難度太大，似乎不大可行。也許，當能用農業稅抵扣直接收入補貼時，政府才有動力搞直接補貼；一旦農業稅收被減免、無稅可抵時，政府推行直接收入補貼的動力就會減弱甚至消失。當政府向廣大分散的農民征稅時，很少顧忌征收成本，實際上農業稅的征收成本已占到所征稅賦的大部分；而當政府給農民發放補貼時，則更多地顧慮發放成本，似乎不夠公平。任何政策行動都離不開執行費用，推行直接收入補貼政策，花費適當的政策運行費用，當屬正常。只是要努力探索高效率的發放辦法，盡量降低發放成本，以提高直接補貼的效率。

六、結論與建議針對上述農業補貼的某些問題，建議采取如下措施：

一是轉變觀念，適當提前工業反哺農業的時間。我國加入世貿組織后，農產品國際競爭加劇，工業化中期階段的新型工業化道路，決定了我們不僅要樹立工農業平行發展的觀念，還要適當提前工業反哺農業的時間，逐步加大工業反哺農業的力度。

二是逐步增加財政投入，徹底破解糧食流通領域的補貼改革難題。如果只從效率角度著手改革，僅僅圍繞如何將糧食流通領域的補貼轉化為對農民的直接收入補貼，國有糧食企業的實際困難難以解決。因此，需要在一定期限內，除了正常的農業投入外，每年還要撥一筆糧食專項資金，專門用于解決糧食虧損掛賬和國有糧食企業冗員問題。也可考慮拍賣一部分不重要的糧庫，既可迅速壯大民營糧食企業的經營實力，又可彌補糧食流通體制改革專項資金的不足。

“公務員之家”版權所有三是改革保護價政策，同步實行直接收入補貼。在糧食主產區，從用于支持保護價收購的糧食風險基金，拿出1／3到1／2，參照面積補貼法直接補貼農民收入。但直接補貼不能無限期發放，需要根據農民收入增長情況和糧食市場變化周期，明文規定有效時間(如5年)。另外2／3到1／2仍然實行價格支持政策，政府確定保護價，一定5年不變。當市場價低于保護價時，政府對不足的差價部分給予補貼；相反，則不予補貼。市場價由中央政府在糧食收獲季節結束后的一定時期內，根據主產區糧食批發市場行情監測結果予以公布。保護價糧食可由多家有資質的大型糧食企業與農民簽訂產銷合同，按市場價收購。保護價與市場價的差價部分，政府按照不超過合同規定的實際銷售量給予補貼。由農民依據產銷合同與法定的銷售單據，到農村信用社等金融網點、鄉財政所或稅務所領取現金或抵扣農業稅。上述辦法可在吉林、安徽、河南和湖北等地的糧食主產縣試點，總結經驗、完善措施后再行推廣。