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自1994年分稅制財政體制改革以來，地方財政的理財主體地位得到了加強，地方財政在提供地方公共產品和組織地方財政收支等方面發揮了重要作用，對于國家財政經濟的穩定和壯大，也具有重要的支撐作用。但與此同時，地方財政困難，尤其是縣鄉一級財政困難問題日顯突出，突出表現為在全國財政總收入高速增長的同時，基層財政困難加劇，農村義務教育、農村公共衛生體系建設等方面的缺陷和問題，成為各方關注的焦點，多種顯性、隱性財政風險在地方財政運行過程中集中表現出來。

一、地方財政風險表現形式

1.財政收入風險

從地方自有財力看，地方財政收入風險主要表現為收支矛盾突出，財政經常性預算平衡難度大。據相關資料顯示，1994－2004年，地方政府財政收入平均僅占財政收入總額的47.65％，而同期地方政府財政支出平均占全國財政支出總額的70.17％，地方政府自有財力長期不足且增長乏力，可調配收入與公共需求的差距逐年拉大。而且，地方財政收入結構失衡，一些縣鄉地方政府不斷尋求預算外收入，以解決財政失衡問題。在地方稅收收入占地方財政收入的比重呈下降態勢的同時，行政性收費、罰沒收入和其他非稅收入成為拉動財政收入增長的主體。財政收入來源單一，缺乏穩固有后勁的財源基礎，削弱了地方財政抗風險能力。

從地方財政體制看，地方財政收入風險主要表現為省以下財政體制不完善。分稅制改革以來，中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%提高為2004年的54.9％（含對地方稅收返還因素），中央財政支出比重，卻從1993年的28.3％下降為2004年的27.7％。11年來中央對中、西部地區分別凈補助3882億元和6053億元。在2004年加大對財政困難縣轉移支付力度的情況下，占縣級單位總數近30％的791個財政困難縣，財力性轉移支付增量僅為181億元，占中央對地方財力性轉移支付增量的四分之一。在中央財政不斷加大對地方轉移支付規模的同時，地方財政困難問題日益突出、地方財政風險不斷加大的重要原因在于省以下財政體制不完善：一是經濟發展中的矛盾和問題有向財政轉移和積聚的趨勢，處于基層的縣鄉財政成為上級財政集中財力的對象?？h鄉政府間爭飯吃的矛盾相當突出，形成了鄉財政無稅可分，成為最弱級財政的局面；二是縣鄉機構膨脹，財政供養人員過多。兼具行業管理、服務功能的機構都存在人員急劇膨脹的問題；三是農村公共產品供給不足，基礎設施建設投入滯后，農村社會保障體系不夠健全，農村醫療保險、養老保險和最低生活保障制度覆蓋面小，農村義務教育投入不足，教育經費來源不夠穩定。

2.地方財政支出風險

從地方財政支出的規?？?，地方財政風險表現為地方財政支出總量偏低。據統計，地方財政支出占GDP的比重從1978年的16.28％下降到2004年的15.08％，財政困難地方政府部門的人員工資、辦公經費以及教育、衛生、農業等法定支出不能按時足額到位。

從地方財政支出的結構看，地方財政支出風險主要是結構失衡，支出范圍不明晰，“越位”和“缺位”并存。如用于行政管理費的比重過大，而基礎設施投資、科教文衛和社會保障支出等卻供給不足。2002年，地方財政用于基本建設支出額為1889.84億元，占地方財政支出總額的12.37％，2002年地方財政用于科教文衛支出額為3531.59億元，是1995年的2.68倍，而2002年行政管理支出額卻是1995年的3.1倍。地方政府在財政資源本已十分有限，政府需正常運行、各項事業又亟待資金保障的矛盾中，又加上財政資金使用不當、浪費嚴重，無疑使得地方政府的負擔雪上加霜，財政基本職能大大弱化。特別是一些貧困縣鄉政府已難以保證社會性公共開支的最低資金需求。地方財政增支壓力大、支出剛性強，財政風險正在彰明較著。

3.地方財政債務風險

地方財政債務風險產生于政府債務。目前，全國各地、各級地方政府大多負有各種各樣的債務。盡管中國現行的《預算法》等有關法律中，嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上，中國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債經營，而且所負債務的種類之多，負擔之重，已超出一般人之想象。地方政府所負債務形式多樣，最主要的形式包括：由地方政府出面擔?；蛱峁┳兿鄵＃ㄈ缫缘胤饺舜髸h通過《決議》的形式），為企業向銀行貸款融資提供方便（雖屬或有債務，但規模最大）；地方政府部門拖欠企業工程建設項目施工款等各種“白條”。這在客觀上又增加了隱性風險向顯性風險隨時轉化的可能性，成為地方政府潛在的財政壓力。

二、我國地方財政風險的成因分析

地方財政風險是地方經濟社會發展過程中的各種矛盾在相應政府級次財政領域的集中表現，是地區經濟發展過程中較深層次矛盾的綜合反映。綜觀地方財政種種風險，成因極其復雜，既有計劃經濟時期體制因素的影響，也有轉軌過程中新舊體制摩擦造成的制約因素。

1.政府級次和財政級次方面層級過多，管理范圍偏大。

我國現有省、市、縣、鄉四級地方政府，政府行政層級決定財政級次。行政層次較多，不僅加劇了機構臃腫和行政效率低下，政府職責與權限難以劃清，也使政府間財政關系由于過多的政府層級而表現出復雜性，造成沉重的財政負擔。據估算，目前1個省平均管轄11個左右的地市級行政單位，1個地市級行政單位平均管轄8個左右的縣級行政單位，1個縣級行政單位平均管轄19個左右的鄉級行政區。龐大臃腫的地方政府體系使地方財政關系復雜、協調困難，事權與財權不對稱，不同級次的財政風險直接傳導同級和上級地方政府。

2.地方稅體系不健全，轉移支付制度建設滯后。

分稅制后的稅制結構是以流轉稅為主體、所得稅為輔助的結構，這其中的增值稅約占全部稅收的40％，而僅25％的稅收分享權使地方財力增長受到制約。地方固定收入范圍雖有所擴大，但地方稅種規模小、稅源分散，征收難度大，增長彈性小，難以形成主體稅種。目前中央對地方的轉移支付方式過于復雜，有稅收返還、原體制補助、專項補助、轉移支付補助、各項結算補助及其他補助6種之多。轉移支付資金分配模式也不規范，雖在全國范圍內實現了統一的公式化分配，但“基數加增量”確定稅收返還額延續了多年形成的不合理利益分配格局，所有地區均給予返還，沒有考慮各地區收入能力和支出需要的差異。

3.地方財政收入低，增長機制缺乏穩定性。

受自然條件、地理條件、資源稟賦、歷史等諸多因素的影響，我國中部、西部地區在經濟發展程度上掣肘限制多，財力狀況差異不斷擴大。一些財力基礎較差的地區又受到傳統產業結構僵化、屬地企業缺乏競爭力，經濟發展難以同全國同步，造成地方財政收入總量低，財力規模小、增長后勁不足。而社會保障資金缺口、下級財政補助需求增加等財政支出壓力使一些地方政府部門為了局部利益擴大預算外資金規模，以費擠稅，增加了地方財政或有負債，形成了隱性財政風險。

4．地方政府盲目投融資，短期化行為更提升了財政風險。

由于地方政府投融資體系缺乏規范化管理，地方政府往往過度依賴間接融資方式獲取對外借款，而在不考慮本地區還債能力和對投資項目是否具備把握能力的情況下盲目上項目，勢必導致地方政府行為更趨短期化，“政績工程”、“形象工程”泛濫，預算約束軟化，財政支出持續膨脹，從而成為地方財政風險的直接誘因。

三、化解地方財政風險的對策

1.改革現行財稅體制，建立中央—省—市縣三級扁平化的財政體制

一是在目前中央對地方行政管理體制尚不可能一下做出大的改革的情況下，可以考慮按照中央、省、市縣三級扁平化架構來安排財政分稅分級的體制，并以此進一步帶動中國行政架構的改革?？h級政府在我國有著特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡縣制以來，縣級行政區劃已歷時兩千余年。從目前我國縣級財政支出結構看．其主要職能是承擔文教衛生事業等支出，特別是基礎教育的絕大部分是由縣級財政承擔的，這方面的支出一般占全部縣級財政支出的40％以上。此外，農村的大量公共產品，典型的如道路建設、救災、扶貧和農村社會保障，主要是由縣級財政承擔的。因此，現行財稅體制應以縣級為重點完善的級次，改變目前中央、省、市、縣、鄉五級財稅體系，建立中央、省、縣三級扁平化的財政運行體系。這樣不僅有利于在減少政府層級、收斂政府間摩擦因素的同時顯著減少行政成本，而且對于強化中央的宏觀調控地位，合理配置地方的權力，科學地劃分各級政府間的事權與支出范圍，從根本上解決地方財政風險具有積極的戰略意義，從而也為規范省以下各級政府間的分配關系，建立架構合理、職能規范、運行高效的分稅分級財政體制奠定基礎。

二是全面推行“鄉財縣管”改革。為有效緩解基層財政困難，規范和加強鄉鎮財政管理，進一步鞏固農村稅費改革成果，“十一五”期間應全面實行鄉鎮財政管理體制改革，對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，試行由縣財政統一管理鄉鎮財政收支的辦法，對一般鄉鎮實行“鄉財縣管”方式，在保持鄉鎮資金所有權、使用權和財務審批權不變的前提下，采取“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理模式。使鄉鎮財政困難狀況得到明顯緩解，機關事業單位人員工資達到國家規定標準，基層政權運轉和重點事業發展支出得到有效保障。

三是擴大省管縣試點范圍。“十一五”規劃明確提出“有條件的地方實行省級直接對縣的管理體制”。今后五年一是要繼續加大對縣(市)政府經濟發展的支持力度，進一步擴大縣(市)的財政自主權；二是要堅持事權、財權下放與規范運作相結合，使省與縣兩級政府在事權、財權等劃分上更明確、更規范、更合理。三是省級財政在體制補助、一般性轉移支付、專項轉移支付、財政結算、資金調度等方面應盡可能直接核算到縣，減少財政管理層次，提高行政效率和資金使用效益。

2.規范轉移支付制度，調整轉移支付結構

一是強化中央財政的再分配功能，規范和完善財政轉移支付制度。規范和健全、完善轉移支付制度，必須在改革、創新的基礎上，大力改進轉移支付制度、方法、手段，爭取較快增加“因素法”轉移支付的數量和覆蓋范圍，使保既得利益的“稅收返還”等比重下降到相當小的份量之后，便可以取消增值稅返還、基數返還、體制補助和地區間的不平等政策，有效糾正歷史上遺留的不合理因素；在轉移支付的結構安排上，要根據地區間人口、經濟、財力和支出標準等綜合因素，科學測算“標準支出”和“標準收入”，確定標準支出的范圍和計量方式，設置一般均等化轉移支付項目和指標，并根據國家產業政策、經濟目標和階段性任務，設置專項轉移支付項目和指標，同時還要根據區域間經濟、財力的不平衡程度和省以下政府的公共服務水平，設置橫向均等化轉移支付項目和指標。

二是在提高轉移支付總量和增加轉移支付規模的基礎上，加大中央財政對中西部地區轉移支付的力度和省級財政對縣級財政轉移支付的力度。在因素的選擇和權重的設定上，還應充分考慮中西部地區及其縣級財政的困難問題，對多年來受工農產品價格剪刀差不利影響以及為我國工業化發展作過巨大貢獻的農業地區和中西部地區，給予體制性傾斜支持，逐步實現在同等努力程度下，全國不同地區間公共服務水平大體均等，促進不同區域間經濟社會的協調發展。省以下財政轉移支付制度設計，應在考慮本地實際情況的基礎上，盡量與中央對地方的轉移支付制度設計相協調。在對下實行轉移支付時，省級財政不僅要更多地讓利于基層，做到轄區內公平、公正、公開透明，而且還要加大對財政困難縣鄉的支持力度，提高一般性轉移支付比重，增強財政困難地區財政保障能力。

3.規范和完善地方稅收體系，調整各級政府間的財力劃分

從長遠來看，可考慮將目前中央和省級財政集中的部分專項收入按不同的性質和責任分別下劃到縣級，分別設置省稅和市縣稅，其中將稅基較廣、收入穩定、流動性不大的稅種作為市縣級政府的主體稅種，如城市維護建設稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產及贈與稅、教育稅和契稅等，以改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面，從而真正有效緩解基層財政的風險和壓力。在財力分配上，要大力向基層政府傾斜，降低上解比例，取消困難縣的上繳任務，共享稅的返還部分要盡可能多留給縣級財政，使基層財政能在涵養財源的基礎上休養生息、正常運轉。

4.構建新型農村公共財政體系

按照“積極推進統籌城鄉經濟社會發展，推進現代農業建設，全面深化農村改革，大力發展農村公共事業，千方百計增加農民收入”的新時期規劃，首先農村基建資金應主要投向公益性、調控性和環保性的領域，在保證農村生產性基礎設施投入規模增長的前提下，逐步加大對農村生活服務性基礎設施的投入，堅持“多予少取放活”，使公共財政的陽光能夠真正照耀到廣大農村。其次應合理劃分農村義務教育的責任分工。義務教育經費支出由各級政府共同承擔，經費的分配使用，則由縣級政府統籌安排。第三是針對農村社會保障覆蓋面小，廣大農民仍被排除在社會保障體系之外，城市和農村的社會保障體系二元化現象突出問題，建立農村最低生活保障制度、農村醫療保險制度和農村社會養老保險制度等農村社會保障體系。只有夯實了基層經濟，解決好“三農”問題，作為財政體系基礎環節的地方財政才能有良好的運轉，化解財政風險的能力才能有根本提升。