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〔摘要〕二元結構既是發展中國家普遍存在的現象，又是這些國家發展滯后的重要根源。目前中國城鄉二元結構的存在，成為阻礙經濟社會健康、協調和可持續發展的關鍵因素。本文探討了二元經濟理論的思想內涵及其對中國的適應性，并從公共財政二元分配體制的視角分析了這種結構形成及其進一步固化的原因，從而提出了相應的公共資源配置和財政支出結構調整的對策，為促使這種結構向一元同質的現代化結構轉化提供指導。

〔關鍵詞〕二元經濟論；城鄉二元結構；公共分配；財政支出結構

在發展中國家，二元性是一個普遍存在的現象。二元結構是發展經濟學對發展中國家的社會經濟特點的一種理論概括。當前，中國處于經濟結構轉變的關鍵時期，經濟發展具有鮮明的“過渡”特征。從發展階段看，正從低收入階段向中等收入階段過渡，最終完成由“二元經濟”向現代化經濟的轉變；從體制模式看，正在從計劃經濟向市場經濟過渡；從發展水平看，正從初步小康到較高水平的全面小康的過渡。過渡性表明經濟轉型過程中產生的各種失衡現象將會長期存在，經濟運行中存在的結構性矛盾，主要是城鄉二元經濟結構的矛盾，在目前乃至今后相當長的一段歷史時期內，將成為制約中國經濟協調發展的第一因素。特別是隨著市場經濟的發展及國民經濟的快速增長，統籌城鄉發展已成為關系到宏觀、戰略和持續發展的問題。因而，改造傳統農業部門、發展農村經濟，推進經濟從落后狀態向發達狀態的轉變，實現城鄉二元結構的趨同是中國目前最為緊迫的任務，也必然成為21世紀前20年中國經濟發展的戰略目標。從公共財政支出機制的角度看，以城鄉經濟增長和發展狀況的差異體現的中國城鄉二元結構，在很大程度上是由公共財政的投入規模與結構決定的。所以，解決城鄉統籌發展問題，要求從調整財政支出結構入手，在城鄉之間合理有效地配置財政資源。

一、二元經濟理論評述

作為一個術語，“二元經濟”最初是伯克（Booke，1933）提出，他在對印度尼西亞社會經濟的研究中，把該國經濟和社會劃分為傳統部門和現代化的荷蘭殖民主義者所經營的資本主義部門，他當時的研究既具有開創性，但同時又僅僅限于對二元經濟的一種單純的描述。典型的二元經濟理論是由發展經濟學家阿瑟。劉易斯（WALewis）提出的，后來經過費景漢（JFei）和拉尼斯（GRanis）等發展經濟學家們的不斷發展、完善和深化，成為描述發展中國家經濟發展的一種典型經濟發展理論，也被稱為“劉易斯—費—拉尼斯模式”（Lewis—Fei—ranisModel）。二元經濟理論明確指出了二元經濟結構是各國經濟發展過程中的一個普遍存在的現象，即以主要為滿足農村人口自我消費為主的傳統經濟部門與資本主義性質的以大工業為代表的現代經濟部門并存的“二元經濟”現象，提出了發展中國家發展經濟的基本模式，進而研究發展中國家利用什么經濟機制，由傳統經濟向現代經濟轉化，使城鄉處于平衡發展狀態，最終使二元經濟結構變為一元經濟結構的規律性。

1劉易斯的二元經濟論

劉易斯的二元經濟理論有三個假設：（1）將國民經濟分為兩個部門：一是傳統的農業部門，它使用了大部分勞動，具有自我維持、勞動人口過剩及邊際勞動生產率為零的特征；二是勞動生產率高的現代化城市工業部門，其勞動力源源不斷地來源于有著剩余勞動的農業部門。傳統部門落后，但比重龐大；現代部門先進，但比重較小。（2）勞動無限供給；（3）工資水平固定不變，并具有完全彈性。具體來說，劉易斯的二元理論包括“最低生存費部門”和“先進部門”，即把現實中的農村部門列為最低生存費部門，他強調這個部門的經濟特征是處在馬爾薩斯的最低生存費均衡狀態；把城市工業部門歸為先進部門。為了追求理論的明確性，他關于兩部門發展的理論采用的是農業和工業兩個概念，因為農業和工業在經濟理論上的特征比農村和城市更清楚。但在勞動力轉移問題上，劉易斯本人明確地將其劃分為農村部門和城市部門。就是說，他已注意到了農村與城市間的勞動力轉移，不同于農業和工業間的勞動力轉移。

劉易斯的二元經濟理論認為，在一定的條件下，農業的邊際生產力為零或近乎于零，構成這個部門的成員享受平均的收入分配，與邊際生產力無關。勞動者在這種“傳統的工資”水平上提供勞動，無論多少勞動力，農業部門都能提供，因而存在無限勞動供給。這是促使二元結構形成并能維系它長期存在的關鍵性因素，具體表現為傳統部門中存在著大量的隱蔽失業者。這種大量隱蔽失業人口的存在，既是傳統部門生活水平低下和發展受阻的根源，又是現代部門擴張所需勞動力的源泉。同時，在提供同等質量和同等數量的勞動力的條件下，非熟練勞動者在先進部門比農業部門的工資高。這種工資差異也導致農業部門的勞動力不斷地向先進部門轉移，直到兩者工資水平相近為止。因此，劉易斯理論也叫勞動力無限供給理論。

關于傳統農業部門和先進部門的相互關系，劉易斯認為，一方面，農業部門是產生過剩勞動力的根源，即在現行工資水平下，農業部門對現代部門的勞動力供給超過這些部門對勞動力的需求，換言之，發展初期非熟練勞動力是充裕的，從而使現代工業部門能以不變的低工資得到源源不斷的勞動力供給。在這個意義上，農業部門勞動力無限地就業是經濟發展的前提條件。另一方面，經濟發展的推動力來自先進部門。傳統農業部門邊際生產率為零的隱蔽失業和過剩勞動力的出現，使得工業部門可以形成剩余產出，而剩余產出又通過利潤的再投資增加資本存量，不斷擴大資本規模，從而創造更多的勞動機會，吸納更多的農業剩余勞動力，而這正是經濟發展的關鍵。事實上，這里隱含著這樣的假設：現代城市部門的資本積累能帶來固定比例的勞動力就業的增長，意味著不存在勞動力節約型的技術進步，資本積累與擴張速度越快，創造的就業機會增長也越快，也就越可能將剩余的勞動力吸收到先進部門中去。這種情況一直延續到農業部門的剩余勞動力被先進部門吸收完畢，農業部門的勞動邊際生產率不再為零，城市工業部門不提高工資水平就不再有農業勞動力的供給，這時先進部門勞動者和農業勞動者的收入都將隨著投資的增加而獲得提高，兩部門的發展處于平衡狀態，經濟結構發生轉變，經濟中的二元結構也由此消失。

2拉尼斯—費景漢的二元經濟理論

拉尼斯—費景漢（GRanisandJFei）的二元經濟理論是對劉易斯理論的改良精確化。拉尼斯—費景漢提出的兩部門概念是由最低生存費部門和資本主義部門構成（以下分別簡稱為農業部門和工業部門）。他們指出，發展中經濟的特征就在于廣大的農業部門與規模小的工業部門并存。因農業生產率提高而出現的農業剩余是農業勞動力流入工業部門的先決條件。因此，他們把勞動力向工業部門的流動過程劃分為三個階段：第一階段類似于劉易斯模型。第二階段是工業部門吸收那些邊際勞動生產率低于農業部門平均產量的勞動力。此時，農業部門勞動力的邊際產量為正值，他們向工業部門的轉移導致農業部門的萎縮，從而農業向工業提供的剩余減少，農產品供給短缺，使工農業產品間的貿易條件轉而有利于農業，工業部門工資開始上漲。第三階段是經濟完成了對二元經濟的改造，農業完成了從傳統農業向現代農業的轉變。農業部門和工業部門工資都由其邊際生產力決定，農業部門與工業部門之間的勞動力流動完全取決于邊際生產力的變動。經過改進后的模型更準確反映了二元經濟發展的內在聯系和自然演進過程。

總之，我們認為，應從兩個方面來把握劉易斯—費—拉尼斯二元經濟論的中心思想：

第一，勞動力在兩個部門之間的轉移構成經濟發展的主線。二元經濟發展的本質是結構轉換。二元經濟結構的直接根源是傳統部門勞動力的無限供給，因而其轉化的關鍵動力在于不斷促進農業部門剩余勞動力向城市和非農業轉移。二元經濟理論以新古典學派的觀點為基礎，認為發展中國家的傳統農業部門存在著勞動邊際生產力為零的隱蔽性失業，而農業部門和現代部門之間存在著工資差別，于是經濟的自動機制把勞動力從低工資的農業部門推向高工資的現代部門，提高了農業部門的工資水平，增加了現代部門的就業和產出，最終消除農業部門和現代部門之間的差別并達到充分就業。但需指出的是，這種轉移又暗含著一定的條件，包括：農業剩余勞動力向城市（或現代部門）的轉移不能有人為的障礙（尤其是體制上的障礙），以使這種轉移順暢自然；農業部門剩余勞動力的素質應不斷提高以適應工業化的需要；農業部門的勞動生產率必須不斷提高，以與工業部門的勞動生產率大體相當等。

第二，二元經濟是兩個既相互獨立又相互影響的經濟部門構成的有機整體。經濟發展的過程，就是以城市產業為代表的現代部門取代傳統部門的過程，就是農業、農村、農民轉變為廣義工業、城市和工人的過程，就是家庭生產組織形式變為工廠企業組織的過程。這個過程的終結就是現代經濟的一元化格局。這已被發達國家成功地完成了從二元經濟向現代一元經濟過渡的實踐所證明。二元經濟理論的一個重要貢獻是得出了一國要加速現代化進程，在很大程度上要不失時機地實現二元經濟結構向現代經濟結構轉換的重要結論，并進一步指出要使結構轉換得以均衡和持續實現，必須把握現代部門與農業部門的關系。現代部門是主導部門，但農業部門絕不是消極或被動的部門，兩部門之間必須均衡互動，在現代部門快速發展的同時，保證農業部門的相應發展。解決這個問題的主要途徑是提高農業生產率，因為它是保證工業部門擴張和農業勞動力順利轉移的條件。這就要求改造傳統農業，特別是要依靠國家向農業進行特殊投資來提高農業勞動生產率，確保農業生產率與現代部門生產率的同步增長。

二、二元經濟理論對中國的適應性分析

任何理論觀點，都有自己嚴格的前提和限制條件。以二元經濟理論分析一個國家的經濟，無疑也應遵循理論本身的精神和實質。因此，在運用二元經濟論分析中國狀況時，最重要的、第一位的工作是，審視二元經濟論的理論模型賴以建立的前提條件和限制條件是否符合中國的實際，這應是我們能否采用、或在多大程度上采用二元經濟的理論和結論的惟一準則。從根本上來說，中國經濟的發展雖然有其自身的特殊性，但仍然具有二元結構理論賴以成立的經濟條件。主要表現在：第一，中國作為一個發展中大國，國民經濟的二元結構特征尤為突出。第二，中國農村勞動力資源豐富是經濟發展的比較優勢，因而勞動力供給是充分的。第三，中國是一個發展中的國家，資本短缺是經濟發展的一個主要約束因素，資本需求與資本供給之間的矛盾將在一個很長的時間持續。

在傳統部門與現代部門的關系方面，劉易斯在二元經濟的論述中指出“在以小農經濟為基礎的農業國家中，情況迥然不同。我們知道在小農經濟中，如果有關農民的問題為人關注，如果農業的服務體系，農業的信貸制度、道路、水的供應等的基礎設施被提供出來，那么農業生產率就會迅速提高。然而我們知道，在缺乏這些措施時，農業有停滯的趨向；我們也知道，僅僅極少數國家已經采取了這些措施。如果資本主義部門與農業部門進行貿易（例如，為取得食物、原料和市場而依賴于貿易），那么貿易的擴大在農業部門蕭條時將受到威脅，因為這樣促使貿易條件對資本主義部門不利。實際上，小農經濟增長的失敗很可能是抑制世界上絕大多數不發達國家工業部門擴大的主要原因”。這里我們看到了劉易斯對傳統農業的重視，但這種重視是從它對現代部門形成及成長的重大制約作用出發的，原則上還是視傳統部門為經濟發展中的落后一級，這與中國的情況有很大的差距。

中國是世界上農業文明最悠久的國家，農業部門在“經濟現代化”過程中具有特殊意義。其一，農業迄今仍是國民經濟的基礎，農業部門是現代部門的主要原料提供者。其二，農業部門構成現代部門最重要的市場，沒有農業市場，現代部門的發展就要受到極大的制約。其三，農業部門利用大量勞動力，與少量的資本和適當的技術相結合形成的勞動力密集型生產方式，符合中國資源稟賦的低成本比較優勢，對經濟現代化具有獨特的作用。可見，農業部門與現代部門相互關系的主要方面不是對立，而是互補互動。一方面，農業在為現代部門提供原料和資本的同時，也接受現代部門影響，從現代部門發展中得到源源不斷的技術和設備，可以在極大范圍內提高農業生產效率與實現自身現代化，從而成為經濟現代化不可缺少的基本因素；另一方面，現代部門只有在農業部門繁榮的基礎上才可能進一步發展壯大。這進一步說明中國經濟現代化的途徑不是單維的，即簡單地用現代部門取代農業部門，而應該通過有效的傳導機制—加速農業部門的現代化來實現農業部門和現代部門的協調發展。

就收入分配差距而言，二元經濟論認為，因為勞動者有無限的勞動供給，僅僅只得到一個不變的維持生存狀態的工資水平，因而勞動力轉移所增加的收入主要是由資本所有者和企業家作為剩余占有。但沒有指出現代部門與農業部門勞動者之間的收入差別問題，并假定工農業兩部門的實際勞動工資是相等的。這個假定與現實不符。在發展中國家，現代部門的工資比農業部門的工資普遍要高。在勞動力轉移過程中，由于現代部門的工資比農業部門工資高，因此，城市居民的收入就比農村居民收入增長得快，從而，收入分配將向城市居民傾斜。這就是說，不僅資本家階級從經濟增長中獲得更大的好處，而且現代部門工人和城市居民也可以獲得比農民更多的收入，結果收入分配越來越不均。

事實上，劉易斯本人并不認為二元經濟論的結論，即二元結構最終轉變為現代一元結構適用于所有國家。從劉易斯發表《二元經濟論》以后的若干論文的變化來看，似乎可以認為，隨著時間的推移，劉易斯本人對二元經濟論模型的適用范圍加上了愈來愈多的限制條件。1979年，劉易斯在《再論二元經濟》的論文中，就“許多作者對于過去20年來，不發達國家現代部門的迅速擴張，沒有通過‘利潤滲透’導致傳統部門的同樣繁榮感到驚奇和失望”的回答中，明確指明“事實上，沒有理由期望傳統部門總是從現代部門的擴張中獲益；經濟系統中既有使傳統部門受益的力量，也有使其受到損害的因素。因而最后的結果，在不同的情況下大相徑庭”。而二元經濟論模型的結論，即二元成功地轉化為現代部門的一元，是在排除這些限定條件的前提下才得以成立的。對于中國而言，恰恰是處在這些被排除的條件（及不被考慮的因素）下進行傳統部門向現代部門的轉化進程的。由此可見，對二元經濟論要有全面的理解，既不能不管具體情況隨意照搬和套用某種理論或以國外經驗為公理，也不能不顧理論所設立的一系列前提條件而任意引用。若如此，既能造成對二元經濟論理論本身的歪曲，又會對一個國家經濟發展的理論認識和政策選擇造成災難性后果。另一方面，必須特別強調的是，中國的二元結構問題在理論和實踐上具有特殊的復雜性，既包括二元結構轉化中迫切需要解決的勞動力轉移問題，又涉及全面解決社會經濟各方面協調發展的問題。從這個意義上說，二元經濟論對于中國的實際缺乏一定的針對性，因此，二元經濟論并不能成為指導、分析中國從傳統向現代過渡的完整和惟一的理論工具，正確的選擇就是基于中國現實，充分吸收二元經濟論關于向現代經濟結構轉換理論的科學成分和可貴的思想資源，從總體上把握社會經濟發展的規律，為下一步的現代化發展提供理論、戰略的準備。

三、中國公共分配的二元結構

中國二元經濟結構的產生，是社會生產力發展的必然結果，同時它的長期存在又是社會生產力還比較落后的重要表現。中國在工業化初期為了實施趕超戰略，受“工業偏好”思想認識的支配，對城市和鄉村、工業和農業、市民和農民實行不同的資源傾斜政策。國家的資源配置在工業與農業之間嚴重不均，長期過度傾斜于工業，對農業公共投資嚴重不足，支農支出比重持續下降，導致農業發展嚴重滯后于工業的發展。具體表現在城市工業工資大大超過農業工資，造成了資本利潤率大大下降，難以構成劉易斯所謂的經濟增長源泉。同時，在公共產品提供方面出現了嚴重的公共產品供給的城市化傾向，對農村公共產品的供給嚴重不足和滯后。

城鄉公共產品供給制度的差別主要體現在公共產品的資金投入或成本分攤制度上。自70年代末80年代初期以來，由于制度的解體，我國農村地區公共產品供給主體缺失，但在之后的經濟快速發展時期，卻始終沒有建立起公共產品的正常供給制度。中央政府主要以純公共產品的供給為主，由于農村社區的邊緣性、生產的分散性及公共產品受益的區域性，這類物品和服務對農村經濟的發展的直接效用并不大；地方政府作為準公共產品的供給主體也沒有相應地承擔起農村公共產品供給的責任，而是按照“公共產品的受益原則”將公共產品供給的責任層層下推，大部分的準公共產品，特別是“軟”公共產品或者不能有效提供，或者最后由農民自己承擔。這種農村個人產品和公共產品關系的模糊與顛倒是中國農民負擔過重的主要原因之一。具體表現在最主要的地區性公共產品供給，如義務教育、公共醫療、社會保障、水利設施、道路交通等實質上實行的是農村地區“自給自足”的政策。相比之下，城市公共產品由中央和各級地方政府提供。以義務教育財政投入為例，現行《義務教育法》對實施義務教育所需事業費和基本建設投資的投入責任，即中央、省、市和縣級政府各應承擔多少、怎么承擔，表述籠統，難以進行操作。同時，義務教育籌資地方化的機制和地方政府自身財政收入匱乏的情況，必然造成不同地區之間、城鄉之間義務教育的條件、水平和質量的巨大差距，且有擴大趨勢。20年來，農村中小學主要依靠農民負擔的農業稅、教育費附加、教育集資維持運轉，鄉村兩級政府承擔了絕大部分的義務教育投入，中央和省級政府承擔的責任很少，造成了農村教育水平的停滯甚至倒退。據國務院發展研究中心的一項調查，農村義務教育資金的投資比例中，中央政府只負擔2%，省和地區負擔11%，縣和縣級市負擔9.8%，鄉鎮則負擔了全部的78.2%.財力最薄弱的鄉鎮政府承擔了占全國義務教育學生人數2/3以上的農村義務教育投入，已不堪重負。

從對農村公共產品總體投入情況看，改革開放以來財政農業支出占財政支出的總體比重是較低的，如果剔除水利氣象等事業費支出，農村投入只占財政支出的3%左右。從財政投入的結構看，財政對農村的支出主要提供支援農業生產和農村水平氣象等部門的事業費和基本建設支出，這兩項一般都占到94%左右，農業科技三項費用所占比重不到一個百分點，而這一部分更能有效地為私人產品帶來邊際產出增加。即便如此，有限的財政支農資金也還不能完全到位。聯合國糧農組織曾要求廣大發展中國家農業研究的投資從1980—1999年每年應增加8%，投資份額應占到農業總產值的0.6%左右，我國實際上遠沒有達到聯合國的最低要求；與發展中國家相比較，發展中國家對農村基礎設施的投入的一般水平為10%左右，而我國只有3%左右。近年來我國政府加大了對農業的投入，但力度仍顯不夠。在財政經濟狀況明顯轉好的情況下，每年財政對農業的投入占農業生產總值的比重一直處于4%左右水平，這一比例即使在發展中國家也算是很低的。財政對農業投入占財政總投入的比重一直徘徊在7%—8%之間，如果扣除具有廣泛外部性的水利基礎設施等投入，則這一比例更低，僅4%—5%之間，這種投入力度對于增強農業基礎地位，提升農業的國際競爭力顯然是不夠的。

四、財政支出結構調整的著力點

1根據經濟發展階段，適時調整公共資源在城鄉之間的分配格局

著名經濟學家錢納里和賽爾昆根據100多個發達國家與發展中國家20年經濟變動的長期趨勢，得出各國經濟發展產業結構趨同性理論，指出人均GDP在300—1200美元之間是國民經濟結構迅速發展變化的階段，這個階段正好也是一國從傳統狀態向現代化過渡的經濟成長時期。中國的經濟發展已進入工業化中期階段。在這一階段，國民經濟結構將發生迅速變化，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，國民經濟增長的發展要素主要來自于非農產業，這是世界各國經濟發展的普遍規律。這一時期城鄉關系的基本特征是，農業不再替工業發展提供積累，工業依靠自身實現的積累加速增長，農業與工業平等發展。可見，工業化進入中期階段后，將是城鄉關系開始改善和調整的最重要時期，亟需采取可行的措施，堅持城鄉統籌，走城鄉互動、互促的協調發展道路，消除公共分配的二元結構，加強對農業的支持和保護，合理調整和規范財政資源和國民收入在城鄉之間的分配格局，促進工農業平等發展和加速工業反哺農業。

2重視對農業的財政投入，確保財政支農資金總量的穩定增長

增加政府農業投入的關鍵是要形成完善的、有法可依的投入體系，從體制上保障農業投入的逐步提高。世界農業發展經驗證明，公共政府財政農業投入的規模對農業發展具有極為重要的作用。一般而論，政府的農業投入是與整個經濟增長同步的，英國經濟學家簡。莫利特在分析了世界上88個國家的農業與經濟發展的關系后得出了這樣一條結論：人均收入每增加1%，農產品總值中再投入農業的比例應增長0.25%，農業才能穩定發展。農業是高度依賴土地、水、氣候等自然資源的產業，維系農業的穩定發展，首要條件是農業有良好的內部環境和外部環境，其內部環境就是具有良好的基礎設施條件，較高素質的農業生產經營者，廣泛應用的農業科技等；外部環境主要是市場體系的建立與完善、價格體系的建立與完善、農業社會化服務體系的建立與完善、農業保險制度的建立與完善、農業稅收制度的完善等，而創建良好的農業內部環境與外部環境重在公共財政投入。近年來，國家財政支農支出雖然有了較大幅度的增長，但仍低于財政總支出的增長，財政支農支出的比重仍在下降。為此，在城鄉差距不斷擴大的現階段，公共財政投入應當堅持面向農村，注重擴大公共財政覆蓋農村的范圍，一方面，把增加對農業和農村的投入作為調整國民收入分配結構的重要方向，加大財政支農資金的投入力度，提高財政支農資金占財政總支出的比例，逐步建立財政支農資金穩定增長的內在機制；另一方面，要注意保持投入的可持續性。

3優化財政支農資金結構，建立公共財政支農資源配置新體系

公共財政對農業的投入結構集中反映出財政資金在農業支出中的分配構成，體現了公共財政對農業的投入重點和投入方向，是財政支農政策的組成部分。不斷優化財政支農資金投入結構也是提高公共財政農業投入效率的主要途徑。

（1）有效安排農業基礎設施投資。農村基礎設施是農村公共品的重要內容，是促進農村經濟和社會全面發展的重要基礎。農村公路、電力和通訊等基礎設施的公共投資是提高農民收入、減少貧困和地區不均等的戰略之一，是提高農業的綜合生產能力和綜合效益的重要舉措。同時也有利于拓展農民的就業空間，降低農民生產、生活的成本與風險。目前，我國農村基礎設施建設面臨的突出問題是，農村基礎設施建設同全國性、區域性重大基礎設施建設配套性差，農村中小型基礎設施建設尤其成為薄弱環節。從韓國“新農村運動”的經驗和近年來我國加強農村中小型基礎設施建設的成效看，在“十一五”期間，要注意加強同國家或跨區域重大基礎設施相配套的農村基礎設施建設，并將加強農村中小型基礎設施建設，作為加強財政支農的重點。在具體實施時，既應該統籌考慮城鄉發展及其對中小型基礎設施需求的變化趨勢，注意有彈性地篩選出不同階段、不同地區增加農村中小型基礎設施建設的重點和優先順序，又要建立基礎設施的績效評價機制，加強項目管理和對建設過程的多方位監督。

（2）重視農村人力資本質量，明確各級政府義務教育的投資責任。我國義務教育發展的嚴重失衡是義務教育經費籌措方式的弊端造成的，要從根本上解決全國義務教育的區域差距和城鄉差距問題，必須在中央、省、市、縣、鄉鎮各級政府義務教育公共投資中，重點強化中央和省級政府的投資責任，改變當前這兩級政府在義務教育公共投資中比例過低的狀況。國家要制定義務教育最低財政標準，對低于財政標準的縣鄉，由中央和省級財政自上而下地通過建立規范化的轉移支付或專項補助制度給予財政支持，以此強化中央和省級政府對全國義務教育的宏觀調控能力，提高中央和省級政府對義務教育的財政供給水平。

（3）加強財政支農資源整合，提高農業財政政策績效。當前，國家財政用于農業的資金結構不合理，農民直接受益的資金比重不高。農民直接受益或者說農民得益較多的財政支出主要是支援農村生產支出、農業科技三項費和農村救濟費。這三項支出的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%.為了確保財政支農資源的有效利用，需要優化農業財政資金結構，改進農業財政資金的管理體制，加強部門整合、資源整合和項目整合，突出重點，加大向農村經濟社會發展的薄弱環節、關鍵領域、重點項目的傾斜支持力度。

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